《公司法》修改中治理制度的创新、不足及完善

张丽琴 鲁 倩

（武汉理工大学 法学与人文社会学院，湖北 武汉 430070）

自1993年《中华人民共和国公司法》（以下简称《公司法》）颁布以来，我国公司内部组织框架、权责配置、股东权利及其行权规则在多轮修改中变动不大，未能充分适应过去三十年来社会形势之变迁以及公司发展的真实需求。学界对这种局面早有诟病，在忧虑与批判之余，积极开展探索，大力推动公司治理制度变革，并最终促成公司治理规则在修法中的革新。本文探讨2023 年12月29日十四届全国人大常委会第七次会议通过的新修订的《公司法》在公司治理制度层面的创新，分析其不足，期望在新的起点里寻获下一轮优化的目标所在。

一、治理制度的修改历程与创新

（一）公司内部组织的设置

修法前，我国效仿于欧陆国家立法经验建立起的公司内部组织体系与实际营运脱节，股东权利弱化、董事行权无序以及监督机制落空等现象的普遍存在，使在公司营运中组织机构名不副实与内部治理失序的局面并存。①林少伟：《公司法程序规范优化的逻辑转向》，《南京师大学报（社会科学版）》2023年第1期，第124—126页。事实上，这种在股东会之下设置董事会与监事会，使它们既彼此配合又相互制衡的架构在早年已被部分大陆法系国家所扬弃，转而通过弹性立法为公司提供多元化、可选择的组织设置模式，其中又以日本创新的公司委员会制度最为瞩目。有研究认为，委员会制度有效提升公司活力，助力日本走出二十世纪六七十年代的经济低迷时期。在国内经济发展亦进入全新阶段之际，不少学者对原立法下公司内部组织的设置及其履职问题提出质疑。

首先，公司实际治理人与法定治理人名不副实。依照原《公司法》，公司治理权由股东会、董事会、监事会和经理共同行使，然而实践中，控股股东、财务负责人、经理等虽在立法上未被赋予明确的治理权，但却对公司产生重大影响，②赵旭东：《股东会中心主义抑或董事会中心主义？——公司治理模式的界定、评判与选择》，《法学评论》2021年第3期，第78页。这不仅使公司的实际治理人与法定治理人出现错位，而且也在规则设定上缺失对公司实际治理人的必要控制，引发治权滥用。③赵旭东：《中国公司治理制度的困境与出路》，《现代法学》2021年第2期，第93页。其次，对各组织机构设置的必要性和法定性表述含糊。在原法中，由于难以分辨很多条文的属性究竟是强制性规范还是任意性规范，对于股东会、董事会、监事会、经理等机构是否在所有公司中都不可或缺，公司何种情况下可自行决定不设某些机构等问题，存在争议。现实中，投资者为免除登记障碍与监管麻烦，均无一例外地按照立法的规定组建起“完备”的机构，使公司内部有名无实、有机构无职能的组织普遍存在。④刘俊海：《基于公司理性自治的公司法规范重塑》，《法学评论》2021年第5期，第1页。再次是监督权虚化。原法下，非上市公司设立监事会行使监督权，上市公司则构建监事会和独立董事并举的“双层监管制”，但无论哪一种模式，监督职能都难以发挥。学界认为原因有二，一是监事和独立董事的选任源于股东或董事，角色缺乏独立性；二是监事会的财务支配权由管理层控制，没有足够的经济独立性。⑤施天涛：《让监事会的腰杆硬起来——关于强化我国监事会制度功能的随想》，《中国法律评论》2020年第3期，第139页。为此，如何为公司建立有效的监督机制，打破股东和内部控制人的“利益联盟”，便成为本次修订的核心关键。⑥冯果、贾海东：《论金融稳定取向下的公司监督权配置改革——以公司法和金融稳定法的联动修改为视角》，《中国政法大学学报》2022年第5期，第57页。

三份草案及修订案均赋予公司在组织设置上的自主权，除股东会和董事会作为所有类型公司的必设机构外，其他内部机构是否设置交由公司自决。对于有限公司监督机构的设置，草案和修订案均明确，公司可通过章程安排，在董事会中设置审计委员会，行使监事会职权，不另设监事会。对于股份公司，一审稿不但明确“设审计委员会且其成员过半数为非执行董事的股份有限公司，可以不设监事会或者监事”，而且为确保审计委员会的独立性，还规定“审计委员会的成员不得担任公司经理或者财务负责人”；二审稿进一步明确股份公司审计委员会的组成问题，要求“由三名以上董事组成，独立董事应当过半数，且至少有一名独立董事是会计专业人士”；三审稿删除了要求成员中必须有独立董事和会计专业人士的强制性规定，转而强调“过半数成员不得在公司担任除董事之外的其他职务，且不得与公司存在任何可能影响其独立客观判断的关系”，在表述上较二审稿更灵活，为公司留足自治空间。新公司法第一百二十一条采取与三审稿一致的表述。

对审计委员会的职责设置，在非上市公司场合，三份草案与最终修订案的行文不甚具体，除财务、会计监督之外的其他职责留待章程决定，这种做法在充分尊重公司自治的同时，也为该角色在治理中可能出现的权责不明争议留下隐患。对于上市公司，一审稿未特别规定审计委员会的职责，二审稿、三审稿和修订案除规定其工作内容外，还明确规定董事会对若干重要事项作出决议前，必须获得审计委员会全体成员过半数同意通过，这些重大事项包括公司审计机构的聘任、财务负责人的任免、重要财务信息的披露等。可见，本次修改不但赋权公司根据需要创设审计委员会这一组织，而且通过具体条款使上市公司审计委员会的职权内容更明确，延续了公司立法一贯对上市公司实行“严管”的态度。

（二）公司治理权的分配

公司治理权分配的关键是股东会和董事会的责权划分，也即学界有关“股东会中心主义”和“董事会中心主义”问题的争议。有研究指出，西方近现代公司法所构建的公司权力结构，是将某种宪政主义的形式加于公司之上的结果，在这种模式下“股东本位”的思想强烈，政治民主的观念演变为“股份民主”“股东民主”，为此股东会中心主义被推崇。①钱玉林：《股东大会中心主义与董事会中心主义——公司权力结构的变迁及其评价》，《学术交流》2002 年第1 期，第46页。早年，鉴于“股东是公司的终极所有者”“公司为股东利益最大化而存在”的观念深入民心，国内学者对“股东会中心主义”多持肯定态度。然而，由于股东会中心下的民主决策组织形式带有决策缓慢、成本高的痼疾，公司无法迎合现代商事活动的客观需要，实施灵活、高效的运营战略。20世纪中后期以来，西方多数国家陆续放弃股东绝对中心主义，改采取股东相对中心主义，公司权力配置转向董事会中心主义。②郭富青：《从股东绝对主权主义到相对主权主义公司治理的困境及出路》，《法律科学（西北政法大学学报）》2003年第4期，第52页。尽管，这种转向暂时还不足以推翻制度和研究层面股东会中心主义的事实，③钱玉林：《股东大会中心主义与董事会中心主义——公司权力结构的变迁及其评价》，《学术交流》2002 年第1 期，第46页。但对股东会中心的观点原有不可撼动的地位已出现较大动摇，向董事会赋权的发展趋势与理论中的相关探讨已日渐明显。④邓峰：《董事会制度的起源、演进与中国的学习》，《中国社会科学》2011年第1期，第174—175页。

在本次修改中，不少学者呼吁我国公司治理应向董事会中心主义转变。有研究建议，应废除原《公司法》中对董事会职权所采取的列举式立法模式，转而采取概括式立法模式，使董事会职权内容具有延展性，确保董事会作为公司权力中心的定位；⑤梁上上：《公司权力的归属》，《政法论坛》2021年第5期，第81页。也有研究主张压缩股东会的法定职权，使董事会在公司治理中发挥更重要的作用；⑥刘斌：《董事会权力的失焦与矫正》，《法律科学（西北政法大学学报）》2023年第1期，第168页。但赵旭东教授指出，《公司法》修订的任务并不是对“股东会中心主义”和“董事会中心主义”的“二选一”“排他性选择”，而是回应公司需要进行适配性安排，最具立法智慧的选择就是让当事人自己选择。⑦赵旭东：《股东会中心主义抑或董事会中心主义？— —公司治理模式的界定、评判与选择》，《法学评论》2021年第3期，第81页。

面对学界的不同建议，一审稿有意提升董事会地位，摒弃原法中董事会职权通过列举式表达的做法，改为概括地规定董事会“行使本法和公司章程规定属于股东会职权之外的职权”，据此，董事会获得了除股东会行权事项以外的公司剩余权力。有学者认为，此举令董事会的职权有较大的扩张可能，是中国版的董事会中心主义；但也有学者持相反看法，认为此举“会导致股东会有进一步侵蚀董事会权力之虞，妨碍董事会中心主义之实现”①刘斌：《董事会权力的失焦与矫正》，《法律科学（西北政法大学学报）》2023年第1期，第161页。。或许是由于以上乐观与悲观“两造”备具、莫衷一是的态度不仅存在于学界，也体现在实务界与立法者之间，一审稿的这些改革并未在二审稿、三审稿和最终修订案中得到贯彻，修改后立法关于董事会职权的表述回归至列举式立法模式，但对股东会和董事会的职权列举均消减了两项。②在二审稿、三审稿中，股东会职权减少的两项内容是“决定公司的经营方针和投资计划”和“审议批准公司的年度财务预算方案、决算方案”，董事会职权减少的两项内容是“决定公司的经营计划和投资方案”“制订公司的年度财务预算方案、决算方案”。修订案采纳以上表述。

这表明，对于采用概括式立法模式确定董事会职权、让董事会享有公司剩余权力的做法，究竟是利大于弊还是弊大于利，实践的判断尚未明朗，立法者的态度亦非常谨慎，不得已只能回到老路中去。这也证实，在我国，公司治权分配向董事会中心主义过渡的趋势尚不明显。但另一方面，抛开理论争议和立法上的犹豫，二审稿、三审稿和修订案对股东会和董事会的职权都进行了删减，对于这种安排，应理解为，立法力图把股东会以及董事会中的某些职权设置交给章程处理，从而恪守了公司法作为团体法的本质，最大限度尊重团体自治，以适应社会经济环境急剧变革和市场主体利益多元化之需要。③李长兵：《论团体法思维在〈公司法〉修改中的运用》，《甘肃社会科学》2022年第6期，第95页。

（三）股东行权规则的优化

股东是公司的缔造者以及最终所有者，为保护股东权益，公司法赋予股东知情权、提案权及救济权等多项权利。但在资本多数决的压制背景下，原有的行权规则不足以为股东提供有效参与公司治理的途径。④杨靖、裴悦君：《论公司资本多数决原则的规制 以合理划分与行使股东权利为视角》，《法律适用》2011 年第11期，第69页。例如不少学者指出，原法关于提案权制度的规则明显不足，具体表现为提案资格门槛过高、审查制度不明确、救济制度缺失。⑤钟芷馨：《在股东的权利保障和滥用之间寻找平衡点——以股东提案权为视角》，《民商法争鸣》2022年第1期，第194页。对于知情权的行使，有研究认为，原法存在查阅范围过小、知情主体资格认定不明确、司法救济程序不完善等问题，⑥朴永春、金河禄：《股东知情权保护的法律问题研究——分析〈公司法司法解释四〉的相关规定》，《延边大学学报（社会科学版）》2019年第4期，第125页。其中，会计账簿是否包含会计凭证、会计账簿是否可以复制、如何平衡知情权与公司商业秘密保护的关系等，学界一直存在争议。⑦李建伟：《股东查阅会计凭证的公司法修订方案》，《国家检察官学院学报》2023年第4期，第144—145页。在救济权的行使中，学界比较关注的是公司集团化环境下，母公司股东诉权行使对象向子公司的合理扩展问题。

本次修改在股东行权规则的完善与创新方面取得显著进步。

第一，优化了知情权的行使规则。其一，扩大可查阅财务资料的范围。对于有限公司，三份草案以及新法都规定股东可要求查阅会计凭证；对于股份公司，新法对股东查阅资料的范围亦有较大突破，确保了符合资格的股东可查阅公司的会计账簿、会计凭证。值得注意的是，本次修订提高了股份公司股东查阅会计账簿、会计凭证的股份比例，一审稿规定股东行使知情权需“连续180日以上单独或者合计持有公司1%以上股份”，二审稿之后则将持股比例提高至3%，其目的是防止股东权利滥用。其二，拓展知情权行使的对象。新法赋予股东对公司的全资子公司上述财务材料的查阅、复制权，强化股东对子公司的监督管理。其三，增设查阅辅助人制度。草案与最终修订案都规定，股东在查阅会计账簿和会计凭证时可委托会计师事务所、律师事务所等中介机构进行，此规定删去了《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国公司法〉若干问题的规定（四）》中所要求的前置条件——股东需持有法院生效裁判文书，与辅助人一同在现场查阅公司财务资料，降低了股东借助专业人士行使知情权的难度。

第二，完善了临时提案权行使规则。一审稿和二审稿将股东临时提案权行使的持股比例由“单独或者合计持有公司百分之三以上股份”调整为“单独或者合计持有公司百分之一以上股份”，降低了股东临时提案的门槛；三审稿和新法还补充规定，公司不得提高临时提案股东持股比例，以进一步维护中小股东权益。新法加强了对提案内容的限制，要求临时提案应在股东会召开前15 天提出，内容明确具体，不得违反法律、行政法规和公司章程的规定，不超出股东会职权范围，在通知中未列明的事项股东会不得作出决议，以此确保股东对重大提案有充分的思考时间，避免仓促表决。

第三，构建了双重股东代表诉讼制度。双重股东代表诉讼制度是公司集团化背景下，在母子公司治理架构中应运而生的机制，①李建伟：《股东双重派生诉讼的制度构成与规范表达》，《社会科学研究》2023年第2期，第63页。原《公司法》第一百五十一条规定了股东的代表诉讼问题，即董事、监事和高级管理人员有违法失职行为，致使公司利益受损，且董事会或监事会怠于行使诉权时，符合条件的股东可以自己的名义，为公司利益而提起诉讼。修改后的《公司法》第一百八十九条在原来立法的基础上新增第四款，将股东代表诉讼被告的范围扩大至全资子公司的董事、监事、高级管理人员，以此构建双重股东代表诉讼制度，合理地突破了子公司的独立法人人格，间接保护母公司股东权益，满足社会形势发展的现实需求。

（四）信义义务的具体化

《公司法》修改前，学界讨论主要集中在董事及控股股东、实际控制人的信义责任应如何规定这一问题上。有研究指出，原法就董事对内信义义务（即对公司和股东的信义义务）的规定高度概括，仅以“忠实义务”和“勤勉义务”一笔带过，可操作性差。②原《公司法》第一百四十七条规定，董事、监事、高级管理人员应当遵守法律、行政法规和公司章程，对公司负有忠实义务和勤勉义务。如此一来，一方面易使董事信义义务审查标准缺失，导致缺乏要求董事积极、谨慎履行职务的依据；另一方面，会使法官在裁判中无法精确衡量董事相关义务的履行程度，从而引发任意裁判风险，导致不公现象。③杜一华、刘学彬：《论公司分配决策权责的合理配置》，《河北法学》2023年第2期，第140—141页。有学者建议，应对相关条款进行扩张，拓展原《公司法》第一百四十七条的内容。④王建文：《我国董事信义义务制度的扩张适用：一般规定的确立》，《当代法学》2023年第1期，第112页。至于董事对外信义义务（即对债权人的信义义务），多数研究持质疑态度，认为董事的信义义务仅具有内部性，履行对象仅限于公司和股东，不涉及外部债权人。当债权的实现受到不当影响时，债权人可通过合同法、侵权法中的代位权制度与撤销权制度等寻求救济，公司法无须规范此类问题。⑤邢海宝：《公司债权人保护：以不当交易的规制为中心》，《比较法研究》2023年第1期，第151页。但也有研究把董事在信息披露、利润分配、抽逃出资与解散清算等场合中履职不当时，需要与公司一起对债权人承担责任的规则，看作公司法要求董事对外承担信义义务的表现。①相关观点可参见李建伟、岳万兵：《董事对债权人的信义义务——公司资本制度视角的考察》，《中国政法大学学报》2022年第2期，第100页；王军：《抽逃出资规则及公司分配制度的系统性改造》，《法学研究》2021年第5期，第95—96页；胡晓静：《公司破产时董事对债权人责任制度的构建——以德国法为借鉴》，《社会科学战线》2017年第11期，第230—231页。

此外，控股股东在公司治理中有超然的权利，容易为求私利，借助控制权挤压其他股东，因此多数学者认为控股股东承担信义义务是实现股份平等、权责一致的必然要求。②朱慈蕴：《资本多数决原则与控制股东的诚信义务》，《法学研究》2004年第4期，第112页。虽然原《公司法》第二十一条对控股股东的行为进行规制，③原《公司法》第二十一条规定，公司的控股股东、实际控制人、董事、监事、高级管理人员不得利用其关联关系损害公司利益。但言辞简略，缺乏明确的规范和追责机制。实践中，法院常以“尊重公司自治”为由，尽可能减少对控股股东行为正当性的评价，导致许多控股股东滥用权利、损害公司利益的行为无法受到追责，④郑佳宁、王凌杰：《有限公司控股股东信义义务的适用》，《经贸法律评论》2022年第4期，第39页。这既侵犯了中小股东利益，亦导致公司治理失序。

三份草案在董事信义义务规制方面都取得较大突破。就对内信义义务而言，均在第一百八十条要求董事“采取措施避免自身利益与公司利益冲突，不得利用职权牟取不正当利益”，“执行职务应当为公司的最大利益尽到管理者通常应有的合理注意”，这使原法中忠实义务和勤勉义务的内涵得以具体化。修改后的《公司法》延续了草案的规定。就对外的信义义务来讲，三份草案都明确表示，董事执行职务给他人造成损害，公司应该承担赔偿责任，若董事存在故意或者重大过失的，也应当承担赔偿责任。新法第一百九十一条亦保留了以上内容。

对于控股股东和实际控制人的信义义务，一审稿和二审稿都规定，如果控股股东、实际控制人指使董事、高级管理人员从事损害公司或者股东利益的行为，应与该董事、高级管理人员对公司损失承担连带责任。三审稿和最终修订案则从两方面进一步细化两者的信义义务：一方面，针对“影子董事”问题，规定控股股东、实际控制人不担任公司董事但实际执行公司事务的，适用董事对公司负有忠实义务和勤勉义务的规定；另一方面，从中小股东权益保护的角度出发，完善股权回购制度，明确控股股东滥用股东权利，严重损害公司或者其他股东利益的，其他股东有权请求公司按照合理的价格收购其股权。

二、修订后公司治理制度存在的不足

（一）审计委员会的相关规定较模糊

本轮修改使监事会从法定必设机构变为选设机构，监事会职权可由审计委员会行使，为突破公司监督权虚化困境提供可选路径，但新法在审计委员会职责内容、人员构成等方面的规则仍有完善空间。

第一，审计委员会职权范围模糊。新法第一百三十七条只明确了上市公司审计委员会职权范围，但对有限公司、股份公司以及国有独资公司中审计委员会的职责仅作“行使本法规定的监事会职权”的概括性表述。对此，早在二审稿公布时就有研究认为，审计委员会承接监事会职权后，二者彼此界限不再明显，容易造成公司监督权行使混乱，使公司内部监督职能重叠、权责不清；①李田坤：《公司监督机构规范配置变化审视——以〈公司法〉修订为中心》，《吉林工商学院学报》2023 年第2 期，第99页。也有学者指出监事会的一些职权并不适合审计委员会承担，并建议对上市公司审计委员会及其成员的责权利进行适当界定。②余兴喜：《监事会改革：公司的应对与法律的完善》，《董事会》2023年第Z1期，第37页。与之相比，2014 年修改的日本《公司法》巧妙地将传统的双层三角制与美国的单层制相结合，根据公司类型差异，划分24 种可供选择的监督机制设置模式，给予公司较大的选择权，③朱大明：《公司法立法指导原则的研究——以日本公司法现代化改革为中心》，《清华法学》2022年第2期，第34—35页。这些做法值得我国借鉴。

第二，有限公司审计委员会的人员构成有待完善。如前文所述，在本次修改中，股份公司审计委员会整套规则的设计体现出较大合理性和灵活性，但对于有限公司，新法的第六十九条仅规定有限公司可按公司章程的规定在董事会中设置由董事组成的审计委员会，行使本法规定的监事会的职权，却忽略了对审计委员会人员构成的具体要求，无法保障有限公司的审计委员会独立开展监督工作。应当看到，在资本多数决下，有限公司出现控股股东是无法避免的事实，在控股股东控权的情况下，董事会或执行董事也多与其存在紧密联系，当立法不对审计委员会的独立性作出保障规定，仅赋予其代替监事会行使监督权的角色时，效果必然不会理想。

（二）控股股东的权责规定亟待完善

其一，对控股股东的特殊地位缺乏明确态度。学界对于立法应承认控股股东的特殊地位多持肯定态度。有学者建议，应赋予控股股东相应的特殊权利，使其权责一致。④赵旭东：《公司治理中的控股股东及其法律规制》，《法学研究》2020年第4期，第92页。有学者主张，公司应建立职权代行制度，让控股股东能够直接承接股东会决策权，在无须召开股东会议时直接做出决策。⑤高达：《公司治理中控股股东的主体地位及职权代行机制构建》，《深圳大学学报（人文社会科学版）》2021年第5期，第106页。笔者也认为，立法要先接受并正视控股股东的正面价值，通过条款明确控制权内容，为后续规范控制权的行使以及追责控制权滥用行为奠定基础，为此，《公司法》应将控股股东地位法定化。

其二，控股股东的责任规则不完善。新法虽强化控股股东、实际控制人责任规则，但仍有待详尽之处。新法第八十九条第三款将控股股东滥权行为设为股东回购请求权行使情形，然而该规定仅为股东提供事后救济的机会，无法有效解决控股股东权利滥用问题。首先，“滥用股东权利”的表述较为模糊，容易造成适用困难；其次，回购主体过于单一。当控股股东滥用权利损害公司、股东利益时，公司本身是受损害的主体，但该款规定仅由公司承担回购股权责任，由受损害的公司来承担收购受损害股东股份的责任，这不仅增加了公司成本，还制造了控股股东躲避责任的空间。⑥李建伟：《股东压制的公司法救济：英国经验与中国实践》，《环球法律评论》2019年第3期，第155页。另外，新法第一百九十二条虽增设控股股东、实际控制人指示行为的连带责任，明确控股股东与“影子董事”构成共同侵权，但该条文表述有不确定性：何为“指示”尚不明确，相关举证责任该如何分配以及“损害公司或者股东利益的行为”的法定情形亦未规定，容易引起争议。

（三）临时提案权规则存在瑕疵

其一，未规定提案股东持股时长。在持股比例杠杆的基础上，明确持股期限不仅有助于提高股东提案的质量，也是预防股东滥用提案权的必然要求。对比域外立法，日本《公司法》规定公开发行股票的公司，提案股东需连续持股6个月以上，对于非公开发行股票的公司则没有持股期限的要求。①刘鑫岳：《我国股东提案权的保护机制研究——以〈公司法〉修改为视角》，《山西财政税务专科学校学报》2022年第5期，第17页。美国《证券交易法》规定呈交提案的股东的持股比例必须达到该公司发行的不低于1%或者市值不低于2000美元的具有表决权的股票，而且该股东必须在提交提案时已经持有上述股票1年以上并在股东大会召开之时继续持有。②肖和保：《股东提案权制度：美国法的经验与中国法的完善》，《比较法研究》2009年第3期，第101页。新法第一百一十五条对临时提案股东仅设有持股比例的要求，笔者认为，还应增设提案股东持股时长的规定。

其二，提案的审查主体不明确。新法第一百一十五条明确了提案的排除标准，即内容具体且不违反法律法规以及公司章程，但对于审查主体，新法未明确规定，只要求“临时提案书面提交董事会”。如此一来，董事会究竟是审查主体还是仅作为接受主体，仍具有模糊性。事实上，在某些情境下，董事会行使提案审查权的合理性也是存有争议的，有学者指出，董事会作为公司监察机构的主要监督对象，若被赋予审查权，就会产生监督对象与审查主体重叠的悖论，③王湘淳：《董事会对股东提案审查权的再思索》，《理论观察》2014年第8期，第112页。对提案制度的有效实施造成影响。

其三，缺乏有效的救济机制。股东提案权受损时可用的救济方式有三：一是当提案被不当排除时，可依据新法第二十六条以股东会召集程序瑕疵为由提起股东会决议撤销之诉，但该办法只能使股东获得再次提案的可能，却无法直接将提案事项纳入股东会会议表决；二是根据新法第一百一十四条召开临时股东会，将被排除的提案重新纳入会议审议表决，但临时股东会的召开有法定条件要求，且存在较大的成本消耗问题；三是依据新法第一百九十条，从董事、高管损害股东利益的角度入手，由提案受阻的股东提起诉讼，但当董事损害股东利益时，董事会对临时提案的接收或审查的公正性就存在疑问。这三种途径均为事后救济，无法直接将提案在股东会召开前纳入会议议程。

三、完善公司治理制度的对策建议

（一）优化审计委员会的设置

首先，应明确审计委员会职权范围。审计委员会作为董事会下设机构，与监事会法律地位不同，因此在有限公司、股份公司监事会职权中，对董事、高级管理人员监督、罢免以及召集或主持股东会会议等职能，不能简单转移给审计委员会，而且对高级管理人员的监督应由全体董事承担。④余兴喜：《监事会改革：公司的应对与法律的完善》，《董事会》2023年第Z1期，第37页。刘斌：《公司治理中监督力量的再造与展开》，《国家检察官学院学报》2022年第2期，第43页。审计委员会委员具有监督者和董事双重身份，除监事会列举职权之外，还可授予审计委员会对董事、高级管理人员损害公司利益行为纠正或停止的权利，并授予审计委员会决议终局效力，⑤预防董事会的职权干扰，保障监督职能的有效实施。

其次，完善审计委员会人员构成。一方面，对有限公司审计委员会人员的构成，可参照股份公司审计委员会及监事会人员构成，即审计委员会成员为三人以上，职工代表的比例不得低于三分之一，具体比例由章程规定。另一方面，规模较小或者股东人数较少的公司，建议参照新法第八十三条和第一百三十三条有关不设监事会的表述，即规定不设审计委员会的，设一名审计员，行使监事会职权。

（二）完善控股股东的权责规则

首先，确认控股股东的特殊地位。可参照类别股制度，以表决权的占比和内容为标准对股份进行分类，使控股股东和非控股股东据此享有不同的表决权，构建以控股股东为核心的治理制度。①赵旭东：《公司治理中的控股股东及其法律规制》，《法学研究》2020年第4期，第101页。在此制度下，立法或者章程可通过实施职权代行机制为控股股东赋权，使控股股东地位法定化、明确化。职权代行机制是在特殊条件下，控股股东直接行使股东会职权，无须通过召开会议、投票表决，控股股东单独作出公司经营事项决策的机制，②相关文献可参见史洁琼、付立新：《控股股东的公司治理地位与法律规制机制》，《银行家》2022 年第3 期，第136页；高达：《公司治理中控股股东的主体地位及职权代行机制构建》，《深圳大学学报（人文社会科学版）》2021年第5期，第110页。该机制可提高公司决策效率。需要强调的是，职权代行机制应设置为任意性规范，公司根据自身经营情况决定是否选用。对于控股股东代行职权作出的决议，其他股东仍有权提出无效、可撤销、不成立之诉，以实现股东间的利益平衡。

其次，改进控股股东责任规则。其一，明确权利滥用的情形。《澳门商法典》第212条第3款列举了控股股东应当承担损害赔偿责任的具体情形，即对管理人员选任不当、选任人员本身的不法行为及控股股东引导的不法行为直接承担责任，控股股东还需对通过决议损害公司的行为承担赔偿责任。③《澳门商法典》第212条第3款规定，下列情况尤其得作为损害赔偿义务之依据：a）令在道德或技术上明显不合资格之人当选行政管理机关成员、监事会成员或独任监事；b）引致行政管理机关成员、经理、受权人、监事会成员、独任监事或公司秘书为不法行为；c）以不平等条件为本人或第三人之利益，直接或透过他人与本人作为控权股东之公司订立合同；d）引致公司行政管理机关或任何公司经理或受权人，与第三人以不平等条件为本人或第三人之利益订立合同；e）故意令决议获通过，以损害公司、其他股东或公司债权人而为本人或第三人取得不当利益。笔者认为，责任明确有利于促进规范行权，也有利于为股东提起知情权之诉、异议股东之诉、决议瑕疵之诉等单项权利救济提供依据，因此澳门的立法经验值得借鉴。其二，将控股股东纳入股权回购主体的范围。在强调公司有回购义务的同时，把控股股东纳入收购方的范围，有利于强化弱势股东的行权保障。其三，合理分配股东举证责任。应分别以股东的合理期待和控股股东的合法商业目的为标准，先由中小股东证明其诉求符合一般股东的合理期待，经法院审查并认可后，再由控股股东证明其行为符合商业目的，最后由中小股东证明该商业目的可通过其他损害更小的方式达成，进而证实控股股东行为不当。应该看到，在封闭公司中，非控股股东常常被排挤，交互举证可避免出现其陷入举证不能的困境。④傅穹、虞雅曌：《控制股东滥用权利规制的司法观察及漏洞填补》，《社会科学战线》2022年第1期，第213页。

（三）健全股东提案权制度

首先，确定提案的审查主体。对此学界有三种观点，一是董事会。其理由为董事会为公司实际运营者，熟悉公司内部经营情况；但有质疑者指出，赋予董事会提案审查权并不符合设置提案权的目的，即对董事会进行监督，当审查主体与被监督对象重合时，审查权未必能公正地行使。⑤王湘淳：《董事会对股东提案审查权的再思索》，《理论观察》2014年第8期，第112页。二是股东会召集人。除董事会外，在特定情况下，监事会和股东也有权召集股东会议，若会议召集者与审查主体不一致，提案审查效率和质量也会受到影响，因此有学者主张应将审查主体调整为股东会议召集者，谁召集谁审查。①刘鑫岳：《我国股东提案权的保护机制研究——以〈公司法〉修改为视角》，《山西财政税务专科学校学报》2022年第5期，第18页。三是其他主体。如由独立董事、监事、职工代表大会或公司聘请的第三方机构选任的代表，临时组成公司的提案审查委员会，对提案进行筛选、审核。②钟芷馨：《在股东的权利保障和滥用之间寻找平衡点——以股东提案权为视角》，《民商法争鸣》2022年第1期，第198页。但第三方机构对公司内部经营状况缺乏了解，难以保障对提案的正确性认知，且将审查权赋予第三方机构还有商业秘密泄露的风险。笔者认为，应赋予股东会召集人审查权为妥，理由有二：一方面，当董事会违反法律法规、损害公司或股东利益时，董事会将丧失召集股东会的权利并失去股东信任，此时若由董事会对股东提案内容进行审查，审查目的无法实现；另一方面，由召集人作为提案的接收者兼审查主体，能够避免提案经多方转手，提高工作效率。

其次，细化股东提案的形式要求。美国公司立法规定，股东只能提交1 个提案，且字数在500字以内；③伍坚：《股东提案权制度：美国的立法与启示》，《证券市场导报》2012年第1期，第51页。我国台湾地区所谓“公司法”除了规定一人1 个提案之外，还把字数限制在300 字以内；④台湾地区所谓“公司法”第172-1条规定，持有已发行股份总数百分之一以上股份之股东，得以书面向公司提出股东常会议案。但以一项为限，提案超过一项者，均不列入议案。股东所提议案以三百字为限，超过三百字者，该提案不予列入议案。在日本，因其公司立法没有限制提案的数量和字数，经常发生股东故意提交大量提案而被法院认定为滥用股东权利的情况。⑤梁上上、加藤贵仁、朱大明：《中日股东提案权的剖析与借鉴——一种精细化比较的尝试》，《清华法学》2019年第2期，第51页。笔者认为，《公司法》应对提案的数量和字数进行规定，明确每位股东每次股东会议提案数应在2 个以下，提案字数应在500 字以内。当然，公司可根据自身规模和行业特点作出其他规定。

再次，增设提案股东的持股期限。美国《证券交易法》规定提案股东持股期限为一年以上，并在会议召开期间持续持有；日本商法规定上市公司提案股东持股期限应在6个月以上；韩国《商法典》也规定提案股东应连续持股至少6 个月。⑥［韩］李哲松：《韩国公司法》，吴日焕译，中国政法大学出版社，1999，第361页。有研究通过对比分析，认为我国股东会提案的持股期限至少应规定在6 个月，并在股东会会议期间继续持有股票，防止股东恶意提案。⑦伍坚：《股东提案权制度：美国的立法与启示》，《证券市场导报》2012年第1期，第50—53页。笔者认为，我国《公司法》应规定股东提案所要求的持股期限为6个月或以上较为适合，提案经审查获得通过的，股东持股期限还应覆盖股东会召开期间。此外，立法应该强调，公司章程不得降低上述法定持股期限要求。

最后，完善提案权的救济途径。一是增设事前诉讼救济。发生提案权纠纷时，股东可在会议召开前向法院提起诉讼，相比于事后撤销决议或重新召开股东会议，事前救济更能节约成本；二是完善事后诉讼救济。可选择撤销或者维持股东会部分决议的效力。对是否撤销股东会相关决议这一问题，笔者认为，法院应区分不同情况，若基于股东未能顺利提案而导致某项决议获得通过的，可撤销具有关联性的决议；但若有充分证据表明，即使股东顺利递交提案，仍无法阻止股东会对该提案的否定态度，或者经股东会补充投票后，依然否定了股东的提案，股东会所通过的决议不因为个别股东提案权行使受阻而导致其效力受到影响，法院应维持股东会相关决议的有效性。