土地管理改革提速

王红茹

近期召開的中央全面深化改革委员会第四次会议审议通过《关于改革土地管理制度增强对优势地区高质量发展保障能力的意见》（以下简称《意见》），让土地管理制度改革引起社会各界的普遍关注。

此次会议强调，要建立健全同宏观政策、区域发展更加高效衔接的土地管理制度，提高土地要素配置精准性和利用效率，推动形成主体功能约束有效、国土开发协调有序的空间发展格局，增强土地要素对优势地区高质量发展保障能力。

在当前外部环境复杂、我国经济持续回升向好的基础还不稳固的大背景下，提高土地的管理效率，尤其是增强土地要素对优势地区高质量发展的保障能力，将对产业创新发展产生更为直接有效的促进作用。

强调增强对优势地区的土地要素保障

3月27日，自然资源部国土空间用途管制司副司长李亮在自然资源部3月份例行新闻发布会上接受媒体采访时表示，2024年全国用地计划总量确定为600万亩，在配置方式上主要有5项举措，一是对重大项目用地，依据清单“应保尽保”；二是对未纳入重点保障项目用地，继续实施“增存挂钩”；三是对经济发展优势地区倾斜安排基础指标；四是对保障粮食和生态等其他优势地区奖励计划指标；五是支持巩固拓展脱贫攻坚成果和乡村振兴发展。

这5条举措中，“对经济发展优势地区倾斜安排基础指标”与此前中央全面深化改革委员会第四次会议强调的“增强土地要素对优势地区高质量发展保障能力”方向一致。

“十四五”规划提出，以中心城市和城市群等经济发展优势区域为重点，增强经济和人口承载能力，带动全国经济效率整体提升。

之所以强调对经济发展优势地区倾斜安排基础指标，在中国国土经济学会理事长、国家发改委国土开发与地区经济研究所原所长肖金成看来，这是基于中国国情的必然选择。

“随着中国经济的快速发展，土地资源越来越成为稀缺资源，尤其是优势地区的建设用地非常紧张，某种程度上制约了经济发展和城市建设，改革土地管理制度势在必行。”肖金成在接受《中国经济周刊》记者采访时表示。

中国科学院大学国家土地科学研究中心主任董祚继对《中国经济周刊》记者表示，土地要素保障向优势地区倾斜，意味着城镇建设用地指标要跟GDP发展、吸纳外来人口挂钩，如果一个地方人口的增量越大，为保障其发展功能，有关部门将提供相应的建设用地指标。“尤其是这些优势地区的GDP占我国GDP总量的比例较高，这些地区经济高质量发展稳步提升了，也将助推中国经济持续增长。”

优势地区特指中心城市和城市群

“十四五”规划提出的经济发展优势地区主要是指中心城市和城市群。

中心城市近年来被大家广为关注，源于国家中心城市。截至目前，我国共有北京、上海、广州、天津、重庆、成都、武汉、郑州和西安等9个国家中心城市。这9个国家中心城市是否需要增强土地要素保障？

人口数量是城市发展的重要因素。2014年国务院印发的《关于调整城市规模划分标准的通知》明确将城市划分为五类七档：

城区常住人口50万以下的城市为小城市，其中20万以上50万以下的城市为Ⅰ型小城市，20万以下的城市为Ⅱ型小城市；城区常住人口50万以上100万以下的城市为中等城市；城区常住人口 100万以上500万以下的城市为大城市，其中300万以上500万以下的城市为Ⅰ型大城市，100万以上300万以下的城市为Ⅱ型大城市；城区常住人口500万以上1000万以下的城市为特大城市；城区常住人口1000万以上的城市为超大城市。

9个国家中心城市均为直辖市和省会城市，这些城市的人口均超过了1000万。深圳、青岛、宁波、厦门和大连5个计划单列市的人口也都在500万以上。

在董祚继看来，超大、特大城市，由于城市人口增加，交通和环境压力大，是需要控制增量甚至要减量发展的，在国土空间规划上，主要应该支持的是Ⅰ型、Ⅱ型大城市以及都市圈外围的中小城市。这些城市的人口不那么多，城市交通、大气环境的承载力也没那么严峻。

但这并不意味着超大、特大城市和计划单列市不需要支持，“支持北京、上海等特大超大城市的发展，并不一定通过增加用地指标，对这些城市的支持重点应放在如何提高城市的发展品质上，进而推动城市的高质量发展。”董祚继表示。

除了中心城市，城市群亦属于优势地区范畴。《中国经济周刊》记者梳理发现，“十四五”规划提到19个城市群，分别出现在两个章节中。在“开拓高质量发展的重要动力源”章节提出：以京津冀、长三角、粤港澳大湾区为重点，提升创新策源能力和全球资源配置能力，加快打造引领高质量发展的第一梯队。

在“推动城市群一体化发展”章节提出：优化提升京津冀、长三角、珠三角、成渝、长江中游等城市群，发展壮大山东半岛、粤闽浙沿海、中原、关中平原、北部湾等城市群，培育发展哈长、辽中南、山西中部、黔中、滇中、呼包鄂榆、兰州—西宁、宁夏沿黄、天山北坡等城市群。

在肖金成看来，经济发展的优势地区就是这些城市群地区。“长三角、京津冀、珠三角、成渝地区，以及长江中游、山东半岛、辽中南地区等城市群，都是中国经济发展的重要区域。这些地区拥有强大的经济实力，为中国经济增长作出了巨大贡献。也因为发展得比较快，自然对土地的需求量比较大。”

政策层面保障优势地区合理用地

改革土地管理制度的前提是，要牢牢守住18亿亩耕地红线。

此前召开的中央全面深化改革委员会第四次会议提出，“要建立健全同宏观政策、区域发展更加高效衔接的土地管理制度”。部署相关工作时，会议明确指出要严守“三条控制线”：耕地和永久基本农田、生态保护红线、城镇开发边界。

党的十八大以来，党中央、国务院作出划定并严守生态保护红线的重大战略部署。2019年，《中共中央 国务院关于建立国土空间规划体系并监督实施的若干意见》发布，明确了我国国土空间规划体系顶层设计方案。

2022年，《全国国土空间规划纲要（2021—2035年）》（以下簡称《纲要》）正式印发实施，建立起面向2035年我国国家空间发展的总体政策框架。

自然资源部部长王广华此前接受新华社记者采访时表示，《纲要》明确，全国耕地保护任务目标为18.65亿亩，保持到2035年不变。

“这‘三条控制线是根据我国农业、生态、城镇三种类型的空间，分别对应划定的三条红线，属于我国对国土空间管理的强制性约束要求。”董祚继表示。

在严守“三条控制线”的前提下，如何增强土地要素对优势地区高质量发展的保障能力？“目前我国是用年度建设用地指标的安排办法。因为担心一些地方占地过多，18亿亩耕地红线被突破，所以每年自然资源部都会给每个地方分配土地利用年度计划指标。”肖金成说。

在2016年原国土资源部修订的《土地利用年度计划管理办法》中，土地利用年度计划指标包括以下4个方面：一是新增建设用地计划指标，包括新增建设用地总量和新增建设占用农用地及耕地指标；二是土地整治补充耕地计划指标；三是耕地保有量计划指标；四是城乡建设用地增减挂钩指标和工矿废弃地复垦利用指标。各地可以根据实际需要，在上述分类的基础上增设控制指标。

事实上，土地利用年度计划指标的安排与用地效率的提升相挂钩。测算一个地方近几年单位GDP所消耗的建设用地，是衡量地方用地效率是否提升的一个重要指标。

“如果单位GDP所消耗的建设用地指标降低了，计划分配的土地利用年度计划指标就会下降。”董祚继表示。

事实上，我国经济发展较快的优势地区，往往也是用地效率提升较快的区域。

重庆綦江区一处正在兴建的楼盘

“我国国土空间规划分5个层级，即国家级、省级、市级、县级、乡镇级，年度建设用地指标对各级城市实行差别化管控。根据我们多年观察，年度城镇建设用地指标分配要保障中心城市和城市群合理用地，其中Ⅰ型和Ⅱ型大城市以及都市圈外围的中小城市是支持重点。”董祚继表示。

需要指出的是，我国土地利用年度计划指标的安排实行增存挂钩。

近年来，全国新增建设用地需求持续减少，而批而未供和闲置土地规模有增加趋势。2018年，《自然资源部关于健全建设用地“增存挂钩”机制的通知》印发，提出向批而未供土地和闲置土地“亮剑”，强力破除土地资源无效低效供给，提高资源供给质量和效率。

“土地利用年度计划指标实行增存挂钩，主要是指建设用地实行增量供给与存量挖潜相挂钩，存量指的是批而未用的土地和闲置土地。增存挂钩是一种机制，旨在调动地方积极性，倒逼各地进一步盘活利用批而未供和闲置土地，形成节约优先的绿色发展导向。”董祚继表示。

重大项目用地，优势地区占比大

重大项目是稳定经济运行的“压舱石”。《中国经济周刊》记者注意到，“对重大项目用地，依据清单‘应保尽保”的提法位居今年全国用地配置方式之首。

今年以来，上海、山西、云南、海南、北京、天津、福建、贵州、河北、重庆、四川、山东、浙江、河南、广东、江苏、甘肃等地陆续公布了2024年重点项目计划/清单。

上海市公布2024年重大建设项目计划，正式项目191项，其中科技产业类76项，社会民生类23项，生态文明建设类16项，城市基础设施类67项，城乡融合与乡村振兴类9项；另外计划安排预备项目26项。

江苏省淮安市某建筑工地

江苏省2024年省重大项目清单共安排项目510个，包括实施项目450个、储备项目60个，实施项目年度计划投资6408亿元。其中，产业项目280个，年度计划投资2166亿元；民生保障项目12个，年度计划投资967亿元；生态环保项目13个，年度计划投资119亿元；基础设施项目145个，年度计划投资3156亿元。

推动成渝地区双城经济圈建设联合办公室发布《共建成渝地区双城经济圈2024年重大项目清单》，涉及项目300个，总投资约3.6万亿元，项目数量和总投资额较2023年均有所提高。这300个项目涵盖基础设施、现代产业、科技创新、文化旅游、生态环保、对外开放、公共服务等七大重点领域，将助力成渝地区进一步畅通“大动脉”、建强“产业链” 、做优“生活圈”。

……

自然资源部2023年6月13日发布的《自然资源部关于进一步做好用地用海要素保障的通知》 （以下简称《通知》）指出，重大项目可申请先行用地：需报国务院批准用地的国家重大项目和省级高速公路项目中，控制工期的单体工程和因工期紧或受季节影响确需动工建设的其他工程可申请办理先行用地，申请规模原则上不得超过用地预审控制规模的30%。先行用地批准后，应于一年内提出农用地转用和土地征收申请。

此外，重大建设项目在一定期限内可以承诺方式落实耕地占补平衡。《通知》指出，对符合可以占用永久基本农田情形规定的重大建设项目，允许以承诺方式落实耕地占补平衡。

“重大建设项目主要是指省级以上审批立项的重大项目，比如高铁、高速公路以及重大水利工程项目等，这些项目的用地指标是由国家保障。省级重大项目主要由省政府来负担。由于重大项目大多分布在优势地区，这些支持政策如果落实得好，非常有利于优势地区的发展。”董祚继说。

耕地占补平衡助力优势地区

耕地占补平衡政策是我国为了严格保护耕地、确保国家粮食安全和农业可持续发展而实施的一项重要土地管理政策。

1997年，中共中央、国务院发布《关于进一步加强土地管理切实保护耕地的通知》，首次提出了各省（自治区、直辖市）应保持耕地总量动态平衡的要求。此后，我国的耕地占补平衡政策经历了多次适应性调整与优化。

在肖金成看来，耕地占补平衡是建设占用了多少耕地，各地政府就应补充增加多少数量和质量相当的耕地。“比如一个城市建设开发区或者工业园区占用了耕地，就要在另一个地方开垦同样标准和面积进行补充，保证耕地不减少。现在面临的问题是城市群这些优势地区土地后备资源不足，没有可以开垦的土地，有些地方为了达到占补平衡，把耕地都开到了山上，这实际上破坏了生态。”

2017年发布《中共中央 国务院关于加强耕地保护和改进占补平衡的意见》，要求改进耕地占补平衡管理，严格落实耕地占补平衡责任，以县域自行平衡为主、省域内调剂为辅、国家适度统筹为补充落实补充耕地任务。

“事实上，耕地占补平衡和城乡建设用地增减挂钩此前主要在县域范围内进行、以县为单位来具体落实，但是经济活动完全限制在县级范围内，能够统筹或者调节的余地不大，如果放大到全市或者放大到省域范围内，比如城市群或者都市圈，都在一个省域范围内，允许在全省范围内实行占补平衡和增减挂钩，这样占用耕地就找到了补充的渠道，解决耕地占用问题就容易得多，建设用地的价值也更能充分显现。”董祚继说。

在江西吉安泰和县沿溪镇山东村，农业机械正在整地作业。

由于我国耕地后备资源区域分布不均，随着补充耕地的持续开展，一些地方特别是直辖市和一些中东部省份，在本辖区内实现耕地占补平衡有压力。

以安徽省淮北市为例，作为全国重要的资源型城市，近年来，在采煤沉陷区治理、加强生态修复、严格耕地保护方面采取了一系列措施，取得了积极成效。但是让安徽省淮北市副市长梁龙义颇感忧虑的是耕地后备资源矛盾突出。

“淮北市每年城乡建设发展占用耕地约1万亩。同时，因采煤沉陷仍造成大量耕地损毁。据预测，2023年至2035年，还将因采煤造成沉陷耕地约7万亩，其中永久基本农田约6.4亩，落实耕地保护目标考核任务压力较大。”梁龙义表示。

建设占用耕地跨省域补充的呼声很高。其实，早在2018年3月，国务院办公厅印发了《跨省域补充耕地国家统筹管理办法》（以下简称《办法》），明确了建设占用耕地跨省域补充的国家统筹措施。

“实施补充耕地国家统筹这项政策主要针对东南沿海发达省份，新增建设用地后自身实在补充不了的，就可以到东北或者西北去补充耕地。这项政策很大程度上化解了东南沿海一些经济优势发达地区后备资源不足的问题，有利于優势地区的发展。”董祚继说。

跨省域补充耕地国家统筹政策，让梁龙义有了新思路。他表示：“下一步，我们将统筹好区域经济布局和国土空间利用，立足资源型城市转型的阶段性特征，放大长三角一体化、皖北全面振兴等政策叠加机遇的比较优势，细化土地管理政策单元，提高资源开发利用水平，推动高质量转型发展。”

城市更新供地模式给优势地区带来新气象

城市更新不仅是建筑形态的改变，与土地政策密不可分。

2023年11月，自然资源部发布《支持城市更新的规划与土地政策指引（2023版）》，对城市更新在规划引领、用途管制、土地政策衔接等方面明确了目标、框定了原则、指明了路径，向外界释放一系列具有新意和亮点的讯号。

“这是一项规划与土地政策首次深度融合的政策指引。”中央财经大学城市管理系主任、副教授王伟日前撰文表示，“城市规划与土地政策就像一对孪生兄弟，具有天然的相辅相成属性。政策指引出台是多规合一改革建立国土空间规划体系后，将规划与土地政策首次深度融合的全新呈现。”

如在第四部分“识别更新对象”中，明确土地利用低效，土地用途与建筑物使用功能不符合城市功能布局和发展要求的片区、建筑物、设施和公共空间等空间对象作为优先确定更新对象，在“做实基础调查”中，明确要综合利用国土调查、城市国土空间监测等成果纳入国土空间基础信息平台，做实城市更新的规划调查基础。

在董祚继看来，城市更新地区主要集中在中心城市和城市群，中小城市虽然有但比较少。“最早进行城市更新的城市比如广州、深圳，也包括北京、上海等直辖市，都是经济发展水平高，人均收入和消费水平也相应较高的城市。出台城市更新政策，其实也是在支持这些优势地区转变发展方式和更加集约化利用土地来促进经济的高质量发展。”

通过城市更新将经济效益低的存量用地升级变成更具价值和内涵的城市空间，是破解土地紧缺这一现实难题的有效方式。近年来，北京经济技术开发区进行的城市更新，共盘活用地403公顷，13个项目成示范，交出了一份漂亮的成绩单。

阳光之下，亦庄新城核心区隆庆街10号自有别样风采，晶莹剔透的玻璃幕墙与蔚蓝天空相互辉映，云流缓缓荡漾于幕墙与蓝天之间……

下层生产、上层研发，健康智谷不仅是北京市首批城市更新示范项目，也是北京经开区在探索“工业上楼”模式的路上迈出的成功一步。

北京经济技术开发区有关负责人向《中国经济周刊》介绍，该项目用地面积8900多平方米，原为安姆科软包装印刷基地，2018年整体搬迁后，2019年北京亦庄城市更新有限公司回购了这块土地。2021年6月破土动工，经过18个月的“雕琢”，一座崭新的工厂终于在2022年的冬日揭开了神秘面纱。不久后，港股上市公司先瑞达医疗科技有限公司入驻，经过产线专业布置后，2023年10月正式投产。

事实上，不足1万平方米的“小”地块在一定程度上限制了土地功能的挖掘。为此，建设者们聚焦生物医药主导产业方向，对产业所需的生产、研发、中试等多种类型空间进行全面调研分析，按照“下层生产、上层研发”的办公理念，匹配性设计建筑层高、楼板荷载、柱网间距、生产辅助设施和配套服务设施，合理组织垂直交通体系，实现净污分流、人货分行的高效运转，最大限度满足医药健康领域企业的特殊工艺需求，使得该项目“抢”出了生命健康产业承载空间，为企业提供了生产、办公、研发等全过程一体化的产业空间，极大提升了土地利用效能。

通过“工业上楼”的实践，探索出一条解决空间短缺、实现城市功能和产业升级之间协调融合的有效途径，真正实现了以“寸土”生“斗金”。

健康智谷通过工业上楼实现了工业用地节约集约利用，已经成为北京经开区城市更新供地模式的典型代表。

“城市更新并不是简单加固翻新或者推倒重建，而是正视存量低效用地，借助老园区老厂区的肌理原貌，通过对建筑、生态的合理改造，丰富项目业态与功能，盘活产业空间；是清晰识别目标产业需求空间逻辑，科学安排工业上楼，有效释放土地效能。”北京经济技术开发区有关负责人表示。

如今，北京经开区已进入城市更新、盘活土地存量的新阶段。上述负责人表示，接下来，将持续优化亦庄新城土地资源配置，节约集约利用存量用地，加大土地空间保障力度，进一步推广“50年国家战略项目+20年弹性出让+先租后让+代建标准厂房+城市更新”的五级供地模式，推动城市更新供地模式的新实践，打造产业新城综合发展标杆。