土地经营权流转期限的分层调整制度设计与战略构想※

潘雨祥

内容提要：土地经营权被先后纳入土地承包法和民法典,搭建起农地三权分置格局,但其权利构建尚未完成。土地经营权制度构建事关农地权利分配正义,维护承包权主体利益、满足经营权主体需求、促进农地资源优化利用是其基本要求,土地经营权流转期限正是这些基本要求的集中体现。因此,流转期限的分层调整负载了土地经营权制度构建的现实基础、价值依据和技术路径。根植于农地流转实践,因循中国物权和债权制度现实,可将土地经营权流转期限分层为短期、中长期以及长期,赋予不同期限的土地经营权以不同性质。并在此基础上通过确保土地收回权落地等保障性措施,促进土地经营权的中长期流转,为土地经营权制度构建奠定符合中国实际的法理和制度基础。

一、 问题的提出

2018年修订的《农村土地承包法》落实了“三权分置”改革,创设土地经营权制度,在农村集体土地上形成了所有权、承包权、经营权三权并存格局。然而,《农村土地承包法》远未完成土地经营权的制度构建,直至《民法典》的颁布也未有定论,一大堆遗留问题引起学界持续讨论。土地经营权的性质便是诸多遗留问题之核心所在,目前中国学界已形成“债权说”“物权说”“两权说”“总括权利说”,但尚未形成共识。此外,推动土地经营权长期化流转的提法很早就已得到政府和学界的全面支持,但实践中的短期流转依旧是主流。造成今日之研究瓶颈,一个重要的原因在于理论研究忽略了流转期限对土地经营权性质的规定性价值和技术约束,以及流转期限的分层调整对促进土地经营权长期化流转的制度价值。在尚未对流转期限的分层调整制度进行深入讨论的情况下,土地经营权的制度构建在理论和实践中均会遇到难以克服的困境。

“三权分置”提出了“放活土地经营权”的政策目标,在立法上体现为强调流转方式在土地经营权上的多样性,但这只完成了对该政策目标之浅层含义的理解。从国家战略的层面来看,“放活土地经营权”的深层含义在于:在满足经营权主体利益的同时,更加突出对弱势群体——承包权主体的利益维护,以及对国家粮食安全的保障。结合分配正义理论,这一含义将转化为三项农地权利分配原则:维护承包权主体利益、满足经营权主体需求、优化农地资源利用。而流转期限正是农地权利分配原则融入具体制度的媒介,对流转期限的分层调整将有助于制度上更好地实现承包权主体与经营权主体的利益维护,继而有效应对实践中普遍出现的土地经营权短期流转现象。

基于此,本文将首先从权利和当前农村土地“三权分置”的架构出发,引申出农地权利分配的正义性问题,点出其中的矛盾之处,并据此提出三项农地权利分配原则;其次对农地权利分配原则的制度融入媒介——流转期限的分层调整制度进行设计,并据此构建土地经营权短期、中长期、长期三种流转方案;最后提出中长期是土地经营权流转的应有趋势,并提出引导促进中长期流转的政策建议。质言之,流转期限是土地经营权构建的法门,对其展开研究将有助于为农地资源市场化配置创造出更优的利益分配格局。

二、 “三权分置”架构中的农地权利分配正义性问题

自从“三权分置”政策出台以来,“放活土地经营权”始终停留于政策话语层面,法律在很长时间内都未明确其规范要义,直到2018年《农村土地承包法》才规定了承包方享有依法流转土地经营权的权利。然而,这只完成了对“放活土地经营权”之表层要义的规范构建,其深层内涵仍未探明。要想真正厘清“放活土地经营权”的深层含义,就需要从国家战略的高度进行思考,因为这本身就是土地经营权制度构建的最终方向。基于这一视角,“放活土地经营权”内置了两层要义:一方面,强调流转方式在土地经营权上的多样性,鼓励多种方式、各种期限的土地经营权流转;另一方面,又强调土地经营权具有的“相对开放性”,即土地经营权仍需要用承包资格加以限定。就此而言,“放活土地经营权”在“三权分置”政策框架下的深层含义在于:既要促进土地经营权市场化发展,又不能把步子迈得太大,影响承包户的切身利益。对这一含义的理解应当贯穿土地经营权制度构建始末。因此,土地经营权的制度构建应当突出弱势群体——承包户的权益保障,这是满足当前城镇化发展和乡村振兴发展协同推进的关键所在。

实践中的土地经营权流转主要分为两个核心步骤:一是承包权主体与经营权主体的对接环节;二是农地剩余利益的分配环节(杜姣,2023)。正是这两个环节,将“三权分置”架构在实现农地权利分配正义过程中存在的问题展露无遗:一方面,在承包权主体与经营权主体的对接环节中,经营权主体通常居于强势地位,而承包权主体则处于弱势境遇中(朱冬亮,2020)。实践中经常能看到经营权主体侵害承包权主体权益的现象。例如,压低农地流转价格,或在耕作效益不好时直接“毁约弃耕”,这些行为都会对承包权主体的经济利益造成损害。另一方面,在农地剩余利益的分配环节中,承包权主体也会面临着失地风险等问题,对其生存保障利益造成损害。当然,在一些情境中,经营权主体也可能会受到农地经营预期不稳,农业经营风险分担机制不完善等问题的困扰。这一系列问题导致了土地经营权流转市场具有很大的不确定性,在流转双方意思自治下,实践中的农地流转往往只敢以短期的方式进行。国内有学者对河南省部分市县农村地区进行了调研考察,发现土地经营权流转期限主要以5年以下和6至10年为主,而10年以上的只有少数(刘书畅等,2018)。隐藏在此种秩序失衡状态下的农地流转问题最终会转化为治理问题,隐含着巨大的社会风险和政治稳定风险(陈振,2021)。面对此景,基于分配正义的农地权利架构再整合成为了一项迫在眉睫的任务。

管窥分配正义的思想史渊源,从柏拉图到康德再到诺奇克和罗尔斯,均提出了各自的分配正义理念。虽然随着社会形态更迭,分配正义被赋予了各异的时代内涵,但始终有一个核心思想贯穿始末,即“得其应得”。从文义来看,“得其应得”指某人应得到某种方式的对待。因此,何谓“应得”就成为分配正义理论的关键所在,若无法分辨何谓“应得”,就会导致该理论流于形式,沦为抽象的正义理论。而欲论及“应得”这一概念在农地权利分配正义中的内涵,就需要厘清农地权利分配正义的分配原则,并探析其具有的三维内涵。

一是维护承包权主体利益原则。正如上文所言,“放活土地经营权”的深层含义在于维护承包权主体权益。这主要在于两个方面:一方面,维护承包权主体的意思自治。土地经营权流转行为,归根到底属于民事法律行为,应当充分尊重农地流出方的意志自由,并维护其流转意愿真实性,避免经营权主体过度掌握土地经营权流转话语权。另一方面,尽可能消除承包权主体的失地风险。农地是承包权主体生存保障的来源,不可因土地经营权流转而致其无法收回土地,或收回的土地存在地力过度流失的情况,这是实践中制约土地经营权长期流转的重要因素。美国新自由主义阵营的法哲学家罗伯特·诺奇克在其正义理论中指出,个人选择自由才是分配正义的基础,分配正义应当指向权利享有者行使权利的自由(诺齐克,2008)。而所谓行权自由,即承包权主体流转土地经营权的自由,也可以理解为农民从事非农就业的选择自由,需要建立在农地可充分提供生存保障的基础之上,这是农地权利分配正义的核心要义。虽然诺奇克在《无政府、国家和乌托邦》一书中阐述的自由带有极端主义色彩,但其认为分配正义的核心要素乃是权利人选择自由的观点在农地流出方自由意志保障方面能够展现出较强的理论价值。

二是满足经营权人需求原则。在农地流转实践中,不同经营权主体对于农地持有稳定性及控制效果的需求存在较大差异,举例而言:对于需要长期受让农地的主体而言,其需要获得稳定性高以及控制效果强的权利以维持其经营预期;而需要短期受让的主体则可以接受稳定性和控制效果偏弱的权利。故而农地权利分配正义要求将不同稳定程度和持有控制效果的土地经营权交给具有相应需求的经营权主体。这从罗尔斯公平的正义观可以得出,农地权利分配正义应当满足每个经营权主体的切实需求,即便这种分配是不平等的(罗尔斯,2009)。但值得注意的是,罗尔斯公平的正义观仅在符合每个人利益的严格限定条件下才允许社会经济领域的不平等安排。因此在土地经营权流转过程中,除了满足经营权主体多元诉求以外,不得另创平等原则的例外。

虽有观点认为罗尔斯基于平等的分配正义与诺齐克基于自由的分配正义在逻辑前提和结论上都是不相通的,两者在正义理论中无法相容。但这种结论未免过于绝对,追求平等不一定要牺牲自由(刘畅等,2022),单纯解决平等或自由都是不正义的。平等和自由都是农地权利分配正义所包含的基本价值,罗尔斯与诺奇克的分歧只存在于上述价值的理论侧重不同。结合中国的实践需求,土地经营权的创设是为了在尊重承包权主体意志自由的情况下盘活农地财产价值,并在此基础上兼顾经营权主体的利益需求,故有必要在土地经营权流转过程中构建起“自由为主、兼顾平等”的基本价值导向。

三是促进农地资源优化利用原则。土地经营权的创设是为了增强农地的财产属性,通过增强其流动性以开发出经济价值。然而,农村土地除了经济价值以外,还蕴藏着社会价值、生态价值、发展价值,以及尤其重要的国家粮食安全战略价值。伴随中国城镇化的快速推进,农村青壮年劳动力不断向非农部门转移,农地流转也广泛兴起,部分地区出现粮食播种面积减少及种植结构“非粮化”现象(马玉婷等,2023)。粮食事关国计民生,粮食安全是国家安全的重要基础。习近平总书记指出,解决好十几亿人口的吃饭问题,始终是我们党治国理政的头等大事;必须全方位夯实粮食安全根基,既要抓物质基础,也要抓机制保障。为贯彻落实党中央、国务院决策部署,十四届全国人大常委会第六次会议于2023年10月对《粮食安全保障法(草案二次审议稿)》进行了审议,并公布了二审征求意见稿。需要明确的是,作为国家的重要战略,保障粮食安全绝非只是这一部新法的任务,中国其他相关法律部门也需要对粮食安全保障作出立法回应。因此,农地权利分配原则应当促进农地资源有效配置,将农地分配给具有耕作能力和效率的经营权主体,并对其提供经济、政策、产业多位一体的立法保障,以便实现农地资源充分利用以及农地资源优化保护。

三、 土地经营权流转期限的分层调整:基础、依据及路径

1. 流转期限是农地权利分配原则的实现媒介

如前所述,农地权利分配原则要求土地经营权的制度构建应当维护承包权主体权益、满足经营权主体需求、维护国家粮食安全。然而,这些分配原则如何具体应用到土地经营权制度构建当中,以及这些分配原则如何确保承包权主体、经营权主体的利益落到实处,仍需进一步探讨。结合“放活土地经营权”政策目标的浅层含义,认识农地权利分配原则的关键在于理解土地经营权流转的多样性。而这种多样性恰与流转期限本身所具有的灵活性高度契合,因为土地经营权性质、流转方式、持有土地稳定性、持有控制效果、权利让渡代价等利益诉求均可以通过流转期限得以表达。基于此,立法就能够通过流转期限来落实农地权利分配原则,通过对流转期限分层调整制度的设计,为不同期限的土地经营权赋予不同性质(如短期债权调整、中长期物权化保护债权调整、长期用益物权调整),以便在不干扰当事人意思自治的情况下规范和引导市场。具体而言,流转期限与农地权利分配原则的契合点可以从维护承包权主体利益、满足经营权主体需求以及实施国家战略层面三个维度加以阐释。

从承包权主体利益维护来看,基于流转期限构建土地经营权的价值在于:一方面,流转期限的分层调整能够引导承包权主体依据其想要的方式选择出让土地经营权的性质、权利让渡代价等,避免陷入盲目选择的困境。更重要的是另一方面,流转期限的分层调整能够有效遏制失地风险。短期出让土地经营权的承包权主体不用过多考虑失地风险,这一问题仅在中长期流转时才会变得愈发凸显。流转期限的分层调整可以通过赋予一定流转期限以上的土地经营权以物权化保护,并明确农地收回权的方式有效降低承包权主体面临的失地风险。换言之,流转期限的分层调整相当于为农地收回权提供了一个参考标准,即多少年以上出让土地经营权的承包权主体可以受到农地收回权的强制保障,确保在流转期满后恢复其对农地享有的权利。这有助于对失地风险进行分层管控,继而有效遏制该风险。

从经营权主体需求满足来看,流转期限分层调整的制度设计价值在于其能够满足经营权主体对土地流转方式、持有土地稳定性、持有控制效果的各异性需求。首先,流转方式可以通过流转期限的分层调整得以表达。希望以碎片化出租(转包)、代耕等方式流转土地经营权的,可以采用短期流转的方式,而希望以入股、规模化流转土地经营权的,则可以选择长期流转。其次,持有土地稳定性、持有控制效果、权利让渡代价亦能够通过流转期限的分层调整获得表达。长期流转的土地经营权一般展现出高稳定性、强控制效果、高让渡代价等特征,而短期流转的土地经营权则表现出低稳定性、弱控制效果和低让渡代价的特征。最后,流转期限的分层调整还有助于权利性质的确定。试想土地经营权人甲希望以大规模、长期化的方式获得土地经营权,则其需要用益物权性质的土地经营权来满足需求。而若乙仅需短租几年,其只需要获得债权性质的土地经营。

从国家战略层面来看,流转期限分层调整的制度设计价值在于:一方面,有利于保障粮食安全。随着流转期限的分层调整,立法可以通过设立针对性的政策优惠、经营补贴、农业保险等机制来激励土地经营权中长期流转,这也是土地经营权流转期限未来的发展趋势所在。另一方面,有利于国家实现土地的调控与管制。《粮食安全保障法(草案二次审议稿)》第10条要求“国家实施国土空间规划下的国土空间用途管制,统筹布局农业、生态、城镇等功能空间”。具言之,国家需要在国土规划和土地利用规划制度上对农地和工商业建设用地等加以区分,一定时期内要有一定的回收过程和土地用途管控调整过程,避免市场化进程对土地利用类型的冲击。而如何针对不同的土地制定相应的回收与管控政策,则可以通过对不同流转期限的土地经营权予以分层调整的方式进行。

2. 土地经营权流转期限分层调整的参考依据

如前所述,流转期限的分层调整是农地权利分配正义遁入土地经营权制度构建的突破点,这源于流转期限是维系承包权主体利益、经营权主体需求以及国家战略调控的桥梁。但期限本质上是一个自然概念,其法律制度化语境切换尚需结合农户流转意愿、政策目标等因素进行综合考量。

一方面,土地经营权流转期限的分层调整应当充分满足当事人需求。经概括发现,农地流转需求大致可以分为以下三种模式:一是短期流转模式。经营权人对农地权利稳定性和持有控制效果没有特别需求,而流转效率及成本是其更关心的事项。二是中长期流转模式。经营权主体对于农地权利稳定性以及持有控制效果的需求较强,其需要一种具有较强对抗效力的土地经营权为其农业生产经营提供保障,但同时也对流转效率与成本具有一定程度的需求。三是长期流转模式。经营权主体对于农地权利稳定性、农地持有控制效果的需求很大,甚至希望承包权主体能够将除了农地收回权以外的所有权利均让渡出来,故制度上需要设计一种具有很强对抗效力的土地经营权来满足当事人的需求。

另一方面,土地经营权流转期限的分层调整应当重视政策目标导向。流转期限制度,归根到底是中国农村土地制度的构成部分,向来是政策关注的重点,承载着中国新一轮农村土地改革的价值内核。因此,流转期限分层调整的制度设计应当与新时代农村土地改革政策目标保持一致。一方面,流转期限应充当促进流转的催化剂。农地权利分配正义始于流转,无流转则无分配正义,故流转期限分层调整制度设计的首要目标是促进土地经营权流转。另一方面,流转期限应解决土地经营权融资抵押问题。土地经营权制度构建的初衷即是让其分担部分本属于母权利的融资担保功能,从而去除土地融资担保的身份化限制。故应当着眼于推进土地经营权担保融资有效发展,通过促进中长期流转,进一步激活权利财产价值。此外,还需要确定土地经营权流转登记的资格,以促进农地确权。明晰的产权有利于降低金融机构的信贷成本和风险,刺激金融机构的信贷供给意愿,激发农村金融市场发育,使农地成为金融机构提供抵押贷款的保障(张建平等,2023)。

3. 土地经营权流转期限分层调整的具体构建

如前所述,在农地权利分配原则的要求下,土地经营权流转期限分层调整的制度设计应强调满足当事人需求与实现政策目标。基于这一思路,不妨将流转期限分为短期、中长期、长期三个层级,并在此基础上分别赋予土地经营权不同的调整方式。

短期流转宜界定为5年以下。这主要源于:一方面,以5年为期符合实践中农地短期耕作的基本特征,适合种植生长周期短、经营投入低的农作物;另一方面,以5年为期符合中国立法关于流转登记规则的体系解释方法。《农村土地承包法》第41条和《民法典》第341条均规定“5年以上流转的土地经营权可以登记”。立法上为土地经营权设定的5年登记限制具有一定程度的合理性,无论限制登记与否,立法以5年为限传达了一种思想:不足5年的土地经营权登记之必要性远不如5年以上,不需要通过物权方式加以保护。从权利性质来看,鉴于短期流转的经营权人通常展现出权利稳定性需求度低、土地持有控制效果需求弱,但对流转效率和流转成本关注度较高的特征。为满足该需求,从立法技术上不妨赋予短期流转之土地经营权以相对性效力、平等性效力以及请求权效力,将其塑造成为债权性质的权利。但值得注意的是,土地经营权构建为物权抑或债权均无不可,其实质上是由立法者提供多种流转方案以供当事人自由选择,因此当事人依旧可以根据意思自治赋予短期流转的土地经营权以其他权利性质。

中长期流转宜界定为流转期限在5至20年。相较于短期,中长期流转的经营权人会产生更长远的生产预期,需要承包权人让渡出更多农地权利。一方面用于满足因农地资本投入提升而引发的农地融资抵押需求,另一方面用于获得更稳定的农地权利保障方式以满足长期农业经营需求。至于流转期间的上限,则不妨参考《民法典》第705条关于租赁权最长期限的规定,限制中长期流转的土地经营权不得超过20年,其原因在于:首先,从体系解释来看,土地经营权与租赁权同属于对他人所有之不动产进行用益的权利,两者在资源利用有效性、用益物归还逻辑等方面存在较大相似性。其次,从权利保护逻辑来看,超过20年的土地经营权不宜通过债权的方式加以保护,即便是通过登记的方法赋予其物权化保护方式,也难以满足保护需求。最后,从比较法视野来看,日本民法典规定租赁契约最长20年,德国民法典则规定租赁不得超过30年。对于中长期流转的土地经营权而言,其流转期限的最大值与租赁权遵循相同的逻辑径路,故也应受到类似的限制。基于此,在权利定性时,宜为中长期流转的土地经营权确定债权之基调,在此基础上考虑其兼具长期流转之权利稳定性、对抗效力需求,故而提供物权化保护。在满足该类流转方式对于高流转效率和低交易成本需求的同时,将是否进行登记纳入意思自治范畴。

长期流转的土地经营权宜界定为流转期限在20年以上,但不超过母权利期限。上文将中长期限定在20年之内,主要是基于以中长期流转的土地经营权属于不动产租赁权的考量,以及对现有法律进行体系解释和比较法解释的结果。那么,超过20年流转的土地经营权应当得到法律的认可吗?答案是肯定的。因为20年限制的主要是债权性质的用益权,不宜过度扩张至具有用益物权性质的土地经营权。就此而言,土地经营权存在突破20年的可能性。近代法和比较法中存在永佃权制度,可以为土地经营权突破20年提供理论支撑和实践经验。以意大利民法典为例,该法将永佃权制度沿用至今。意大利民法典第958条第1款规定永佃权既可以是永久的,也可以是附期限的,但对于附期限的永佃权,其存续期限不满20年者,不得设定(陈国柱,2010)。此外,大清民律草案第1089条规定:“永佃权存续期间,为二十年以上五十年以下”(杨立新,2002)。永佃权制度的可鉴之处在于,土地所有者对土地的控制应当符合社会公共利益且有利于创造长期经济财富。对于农业生产而言,长期经营往往伴随着更低的成本,能够更好地维护农地资源利用的有效性,是一种更符合可持续性发展的农业生产模式。基于这一思路,立法上允许设立超过20年的土地经营权不仅可能,而且现实。从权利性质来看,长期流转的土地经营权具有用益物权性质。用益物权性质的土地经营权具有较高稳定性和较强保护性,恰然回应了长期流转的经营权人对稳定农地利用关系、增强农地持有控制效果、农地规模化经营、抵押融资等方面的多元现实需求。故应当赋予用益物权性质的土地经营权优先效力、公示公信效力、排他效力、支配效力、物上请求权效力等法律效力。

四、 中长期流转:土地经营权期限的推荐方案及政策建议

1. 土地经营权中长期流转的推荐理由

从实现农地权利分配正义的角度来看,中长期流转在适应登记备案权利正规化保护的现实需要、回应土地经营权融资担保需求、保障国家实施土地用途管制、确保承包权主体土地收回权落地、符合农业生产经营基本规律等方面存在合理性。也符合中国建设农业强国对优化配置生产要素,实现高效产出的内在要求(陈秧分等,2023)。此外,由于将流转期限限制在一定范围之内,中长期流转方案也避免了违背中国城镇化弹性特征以及增加失地风险等长期流转方案才会产生的问题。

一是以相对长期流转土地经营权,能够适应登记备案权利正规化保护的现实需要。土地经营权的登记实际上是利用物权的公示公信效力对其加以保护。这首先有助于在土地经营权流转合同的基础上进一步明晰承包权人和经营权人之间的权利义务关系,使土地经营权的权利内容进一步确定。其次,登记可以通过公示,进一步增强对经营权人相关权益的法律保护效力,能够对第三人形成有效对抗,有益于稳定土地经营关系,规范土地经营权流转秩序,促进土地经营权的市场化发展。最后,土地经营权登记通过明确记载土地经营权的权利内容,如地块位置、租赁期限、租金水平、租金支付方式等,还可以帮助贷款机构评估土地经营权的担保价值(王小映,2021)。

二是以相对长期流转土地经营权,能够回应融资担保需求。受限于小农弱质性和金融机构逐利性,信贷约束普遍存在于农村社会中(袁士超等,2023)。在现有立法仅规定了经营权人可以担保融资,但未能进一步妥善解决土地经营权融资担保现实问题的情况下,中长期流转制度方案能够有效提升土地经营权融资担保效率。农地流转实践中,抵押权的实现普遍采用第三方接管模式,即通过接管主体的农业经营收益清偿债务,当债权完全受偿后抵押权消灭,并将农地返还给经营权人。在此种模式下,土地经营权能够获取经营收益的前提是,权利的剩余期限能够满足农业经营的需要。因此,金融机构往往会为了保全其信贷资产的安全,仅为具有稳定权利预期的经营权人办理抵押贷款。此外,为避免抵押权实现困难,金融机构通常会要求经营权人办理抵押登记,而抵押登记以土地经营权登记为前提条件(杜换涛,2023)。故相对较长期限流转土地经营权有利于缓解融资抵押困境。

三是以相对长期流转土地经营权,符合农业生产经营基本规律。一方面,符合农业生产规律。一些多年生农作物均表现出长期性特征,即农作物生产经营在短时间内难见成效。鉴于土地经营权生产盈利主要来源于农作物产品,故需要经营权人获取较长期限的土地经营权。另一方面,符合农地投资的可持续发展规律。农地投资具有累积性,对农地土壤质量的优化改良以及对农业生产设施设备的建设是一项着眼于长期生产经营的累积性投入,其目标在于农业生产经营的可持续发展,这同样以土地经营权相对长期流转为必要前提。

四是避免过度长期流转土地经营权,能够适应中国城镇发展的弹性化特征。与世界上其他发展中国家经历的城镇化具有单向性不同,中国的城镇化具有弹性化特征,人口在城乡之间是自由流动的。根据有关调查,农民在城市里面工作,到了55岁时90%的人愿意回乡养老,农村将成为平价且符合中国人心理的养老场所(仇保兴,2015)。正如2008年金融危机之时,中国沿海劳动力岗位损失了6000万个,但是这些损失的农民工劳动力大部分选择回乡务农,而在金融危机恢复之后便再度转移到城市之中,这种弹性结构对中国这样一个人口大国是非常重要的。立法应适应这一趋势,切忌搞一刀切和盲目长期化,因其会过度影响农地对承包权主体的生存保障价值,继而影响社会稳定。此外正如前所述,国家需要在国土规划和土地利用规划制度上对农地和工商业建设用地等加以区分,一定时期内要有一定的回收过程和土地用途管控调整过程,避免市场化进程中对土地利用类型的冲击,过度长期流转土地经营权难以满足这种调控要求。

五是避免过度长期流转土地经营权,能够确保承包权主体的土地收回权落地。承包权主体的失地风险与土地经营权流转期限呈正相关,也即流转期限越长则失地风险越高。这一方面源于当经营权人过度长期占有一片土地之后,其与农地的联系将会变得极为紧密,对农地的支配也趋于完整,这将加大承包权主体收回农地的难度。另一方面,如果承包权主体希望解决农地流转纠纷,其也会面临因过长期限流转土地经营权而导致的举证困难等一系列救济难题。就此而言,立法只能鼓励适度长期的流转,因其有助于确保承包权主体的土地收回权落地,并能有效遏制因流转期限过长带来的失地风险问题。

2. 引导土地经营权中长期流转的政策建议

在土地经营权流转市场化发展的进程下,立法应当在充分尊重当事人意思的前提下,通过巧妙的制度设计来引导当事人选择中长期流转土地经营权。鉴于实践中普遍存在的短期流转不符合农地规模化、集约化经营趋势,故立法应当制定相应的政策来应对这一现实困境。笔者认为,可以通过确保承包权主体的土地收回权落地、优化农业经营风险的协同分担机制、推行规模长期化经营的政策优惠三种方式来达成这一制度目的。

首先,确保土地收回权落地。实践中大量出现短期流转的原因之一即在于承包权主体不愿、不敢长期流转土地经营权。费孝通在描述中国传统小农社会图景时曾指出,土地是农民的“命根子”(费孝通,1998)。土地不仅承载着农民的经济收入价值,更重要的是,其还承载着农民的生存保障价值。长期流转土地经营权难免会引发承包权主体对农地生存保障价值减损的担忧,当然这不无道理,因此“三权分置”政策应当让农民把土地稳定这颗“定心丸”一直吃下去。就此而言,确保承包权主体享有的土地收回权就成为促进农地流转中长期化发展趋势的助推器,也是凸显“三权分置”政策语境下“放活土地经营权”之深层要义的关键所在。至于在物权法定原则的背景下,如何落实土地收回权,笔者认为立法可以强制要求中长期流转的土地经营权合同中加入“农地保质保量归还义务条款”,要求经营权主体在土地经营权流转期限届满后保质保量地归还农地,并通过登记的方式确定下来。

其次,优化风险分担机制。农业经营过程中可能产生的风险既包含自然风险(如地震、水灾、蝗灾等),也包含商业风险(粮食价格波动、经济危机等)。在经营权主体面临风险时,应建立起承包权主体和经营权主体之间的积极沟通机制,通过弹性价格和弹性土地占有量等机制,实现两者的利益均衡。当然,这些弹性调控机制涉及多方主体间的利益协调问题。而自治协商正是处理这种问题的关键,借助自治协商过程,可以实现农地经营效益与风险的共担,避免出现经营权主体因不堪重负而“毁约弃耕”的情况。这不仅有益于维护经营权主体的稳定预期,同时也是在维护承包权主体的权益。值得注意的是,当农业生产经营遭受自然风险时,还可以依据情势变更原则,充分发挥村集体经济组织作为“中间人”的作用,联系承包权人与经营权人进行协商,协商不成则可以请求人民法院或仲裁机构解决纠纷。

最后,推行经营保障机制。鉴于中长期流转土地经营权有助于促进农业生产经营朝着规模化、集约化的方向发展,有助于维护国家粮食安全。故可以参考《粮食安全保障法》第6条的规定,采取下列措施保障中长期农业生产经营的稳定性,以达到激励和引导当事人选择中长期流转的目的。一是建立健全粮食安全保障投入机制,采取财政、金融等支持政策加强保护经营权人的农业资金投入,并在此基础上完善农产品生产、收购、储存、运输、加工、销售协同保障机制;二是国家引导社会资本投入农产品生产、储备、流通、加工等领域,保障经营权人的合法权益;三是国家引导金融机构合理推出金融产品和服务,并完善政策性农业保险制度,鼓励开展商业性保险业务。值得注意的是,根据全国人大常委会公布的《关于〈中华人民共和国粮食安全保障法(草案二次审议稿)〉修改情况的汇报》,草案二审稿第6条第3款新增了关于“完善政策性农业保险制度,鼓励开展商业性保险业务”的规定,表明中国将商业性保险融入农业生产经营协同保护机制的立法政策取向,为土地经营权中长期流转的制度保障提供了借鉴性思路。此外,探索农产品期货和农业保险联动机制也符合国家提升粮食供给保障能力的战略需求(黄昊舒,2023)。再者,为鼓励中长期流转,制度上还可以为承包权主体提供中长期流转奖励、非农就业指引、长期非农就业津贴,并为经营权主体提供农业生产经营补贴、农业生产技术培育、农产品促销引导等帮扶。

五、 结 语

土地经营权流转期限的分层调整制度是“三权分置”改革的风向标。在党中央强调深入推进乡村振兴战略的背景下,促进土地经营权中长期流转不仅能够推动“三权分置”政策中“放活土地经营权”的内涵趋于完善,亦有助于实现城乡协调发展的基本格局。在土地经营权制度进一步构建的过程中,应处理好顶层设计与实践探索的关系,在牢牢把握城镇化发展和乡村振兴发展同步进行这一大前提的基础上,对实践中的土地经营权流转市场加以适当的规范和引导,而这需要建立在对农地流转实践的深入探索之上。因此,学界关于土地经营权的研究也应当延续其方兴未艾之势继续进行下去,为中国土地制度改革增添新的动力。