自主退出与职业化准入:城乡融合视域中的农村户籍制度改革研究※

黄昕 楚德江

内容提要：为了保护农民土地权益并防止农地非农化而形成的“保护性阻隔”强化了农村户籍制度对城乡要素流动的限制,成为推进城乡融合发展的重大障碍。当前,推进农村户籍制度改革仍面临着农地非农化风险、转移就业农民生计风险以及农村户籍改革与农村集体产权封闭性之间的矛盾。通过“自主退出”和“职业化准入”推进农村户籍制度改革有利于破除农村集体产权的封闭性,并有效化解上述风险。进一步完善以“自主退出”和“职业化准入”为特征的农村户籍制度改革,要求构筑农村不动产交易的产权基础,建立农村产权的市场交易机制和国家对农村土地发展权的回购制度,强化农村集体经济组织在农村经济生活中的主导地位。

一、 问题的提出

城乡融合发展既是解决城乡发展不平衡的基本途径,也是顺利推进乡村振兴战略的必然选择。长期以来,基于户籍制度的城乡二元经济结构严重阻碍了城乡资源的自由流通和融合。改革开放以后,大规模人口的乡城迁移在一定程度上重塑了中国城乡关系,但城市偏向的城乡二元体制并没有真正破除,农村发展仍面临着诸多挑战。一方面,乡村资源不断流向城市。不仅数以亿计的农村人口进城务工,农村资金、土地等资源也通过存款、征地等途径流向城市市场。另一方面,农村内生增长动力不断减弱。随着农村劳动力外流,农村空心村问题日益严重,兼职农业和老人农业成为普遍现象,这种状况给农村和农业发展前景蒙上了阴影。研究表明,农村生产要素向城市单向流动是导致乡村凋敝的重要原因(张广辉和陈鑫泓,2020),也是“三农”问题长期存在的根源(温铁军,2013)。促进城乡要素的双向流动不仅是实现城乡发展权利平等的基础(王芳和贾秀飞,2021),也是实现城乡融合和乡村振兴的基本途径(邱泽奇,2020)。

解决农村发展困境的根本出路在于推动城乡融合发展。城乡融合发展要求打破城乡之间要素流通的体制和制度障碍,充分利用城市和乡村两种资源,建立城乡要素双向流动、优势互补、相互促进的体制机制。《中共中央国务院关于做好2023年全面推进乡村振兴重点工作的意见》中强调要“健全城乡融合发展体制机制和政策体系,畅通城乡要素流动”。在当前农村人口、资金和土地等资源持续向城市流动的背景下,促进城乡融合发展的关键在于推动城市人才、资金和技术等资源持续进入农村。尽管城市户籍管制日益宽松,但户籍制度和基于户籍之上的农村土地产权制度,仍是阻碍城乡融合的重要因素(李增刚,2018)。从户籍制度来看,户籍制度不仅会因阻碍要素流动和城镇化发展而制约经济增长(何文,2019),而且会因制度性不公平限制农民的就业空间,阻碍农民素质提高,从而加剧城乡发展差距(黄少安和刘明宇,2005)。从农村土地制度来看,中国农地承包关系的固化严重束缚了农村劳动力向城镇的持久迁移,不利于解决中国未来的劳动力危机,也不利于解决城乡二元结构带来的社会公平问题(蔡超,2021)。

学术界长期关注农民工从农村退出和融入城市面临的困境,但随着农村空心村问题日益严重和乡村振兴战略的提出,如何吸引“城归”人口和城市人才下乡等亦逐步引起学术界的关注。学者们认为,“城归”作为一种主体性“人的回归”(刘祖云和姜姝,2019),既是发展现代农业、改进乡村治理、促进涉农创业的主体力量(夏金梅和孔祥利,2019),也是赋能乡村振兴的重要生力军(刘玉珂和黄静,2021),因此,迫切需要构建乡村人才回流机制,把“城归”人才留下来(唐丽桂,2020)。促进城市人才下乡,需要积极推进农村土地“三权分置”改革,积极引导社会资本进入农村(谢地和李梓旗,2020)。从村庄层面而言,吸引城市人才入乡需要完善村庄结构、完善村庄产业体系、重塑村庄价值观,以解决村庄空心化问题(张勇等,2020)。

可以看出,学术界重点关注城市资源向农村流动的产业支持、文化支持、组织支持和政策支持等问题,但都回避了农村住房、宅基地以及与此密切相关的农村户籍问题,对如何解决城市人才、资金、技术等资源在农村发展的用地、用房需求问题缺乏必要关注。2023年7月20日,农业农村部等九部门联合印发《“我的家乡我建设”活动实施方案》,鼓励大学毕业生到乡、能人回乡、农民工返乡、企业家入乡,推动人才下乡、资金下乡、技术下乡。但方案同样未涉及如何解决下乡人才的住房问题。有学者还专门发文,呼吁“退休还乡,不要总盯着‘宅基地’”(郭少雅,2023)。然而,显而易见的是,如果难以在农村取得稳定的土地和房屋用于生产和生活需要,就无法有效吸引城镇人口、资金和技术向农村流动。

当前,农村户籍制度与农村集体经济组织成员资格紧密关联,构成了城乡融合发展的制度性障碍。一方面,农村户籍是取得农村集体经济组织成员身份的前提,只有农村集体经济组织成员才有资格申请宅基地;另一方面,国务院办公厅在《关于严格执行有关农村集体建设用地法律和政策的通知》中明确规定:“城镇居民不得到农村购买宅基地、农村住宅或者‘小产权房’”。由于城镇居民难以“入籍”农村,导致城镇人才、资金和技术难以获得农村土地、房屋等实物资本作为产业发展的载体,从而阻碍了城镇要素向农村流动。问题的焦点在于:乡镇振兴迫切要求以城乡要素双向流动为特征的城乡融合发展作为支撑,特别是吸引城市人才、资金、技术等要素向农村流动,但为了保护耕地资源,国家禁止城镇居民到农村建房、购房。如何才能既激励农村转移就业人员退出农村宅基地,从而节约农村宅基地资源,又确保回乡人员能够获得宅基地和住房以鼓励城镇人才、资金、技术等要素向农村流动,已成为城乡融合发展亟待解决的问题。本文从现代农业和乡村产业发展的现实需求出发,通过“自主退出”建立农村转移就业人口退出农村的激励机制,通过“职业化准入”建立城镇人口进入乡村的制度性通道,有望从根本上解决城市资源向乡村流动的制度困境,构建起城乡融合发展的新格局。

二、 “保护性阻隔”:农村户籍制度对城乡融合的阻碍与改革困境

由于中国户籍身份与居民就业、教育、医疗和社会保障等多方面社会权利直接挂钩,导致城乡居民因户籍不同而享有不同的社会权利。这种基于户籍身份的权利差异必然导致低权利户籍人群向高权利户籍身份转变的强大势能,进而形成户籍迁移的巨大压力。为了使这种社会压力不至于破坏社会稳定,国家只能通过限制户籍迁移来维持这种不平等的户籍体系。随着城市户籍制度改革的推进,目前城市户籍门槛正逐步消除,但农村户籍门槛却以“保护农民权益”的名义得以逐步强化,并形成新的限制城乡要素流动的制度障碍。我们将这种以保护农民权益和农村耕地的名义限制外部人员进入农村集体经济组织,从而阻碍外部要素向农村流入的现象称为“保护性阻隔”。

1. 农村户籍制度“保护性阻隔”功能的形成

长期以来,由于依附于城市户籍的利益和资源远超农村户籍,国家只好通过严格的户籍管制限制农村人口向城镇迁移,而从城市向农村的户籍迁移则不受约束。改革开放以来,大量农村剩余劳动力流向城市和沿海地区寻找就业机会,极大地冲击了中国城市户籍管理体制。历经小城市、中等城市到大城市的渐进式户籍制度改革,依附于城市户籍的就业、教育、医疗等社会权利被逐步剥离,绝大多数城市户籍已完全对外来就业者开放。在城市户籍福利被逐步取消、户籍门槛逐步降低的同时,农村户籍门槛却出人意料地建立起来。农业税的废除和农业补贴政策的实施使得农地承包经营权获得了较高的经济价值,而伴随着城市住房价格的攀升,农村宅基地特别是城市郊区宅基地的市场价值凸显。当前,农村转移就业人口在城镇落户后仍有权保留其在农村的宅基地和承包地,以便为他们城市化失败后留有退路。一些学者认为这一保护农民权益的政策措施改变了城乡关系的基本态势,城乡二元结构正在由“剥削性的”变成“保护性的”(贺雪峰,2014),城乡关系也从“城市偏向”转变为“农村偏向”(苏红键和魏后凯,2018)。

这种“农村偏向”的保护性政策对于维护转型时期的社会稳定发挥了重要的调节功能,但也在无意中形成了一种新的制度性阻隔。首先,为了保护农村耕地资源免受非农建设占用,中国不仅规定农村居民“一户一宅”原则,而且严禁城市居民到农村购买宅基地,严禁农民向城镇居民售卖农村住房,使得那些有意从事农业经营的城镇居民只能通过租房解决在农村的住房问题。然而,在农村一户一宅原则下,外出务工农民的空闲房屋可能会因农民工春节返乡需要而不愿出租,也可能会因不具备相应设施不能满足外来城镇人员的生活需要。其次,为了给农民工在城市失业后留有退路,国家在推进自愿有偿退出承包地和宅基地的过程中极为审慎。中国自2012年至今已开展三批农村承包地、宅基地有偿退出试点,但截至目前,试点仍局限在将耕地和宅基地有偿退还给集体,或者在集体成员内部流转,并没有为集体以外人员,特别是城镇居民,获得农村承包地和宅基地提供机会。最后,由于缺乏有效的农地承包权和宅基地使用权有偿退出机制,加之取消农业税和实施农业补贴政策带来的农地价值增值,即使农民在城镇拥有了稳定的就业和收入来源,依然不愿意退出在农村的土地权益。

这些政策措施有利于保护进城农民的农地和农村住房权益,但所形成的制度性阻隔反过来阻碍了城乡融合目标的实现。第一,农村土地价值增值极大地降低了农村转移就业人口退出农村的意愿,而农地承包权和宅基地使用权有偿退出途径的缺乏进一步将农民与土地捆绑在一起,既阻滞了农民工市民化的进程,也限制了农业规模化经营的发展。第二,对城市户籍人口购买农村住宅的禁止性规定剥夺了城镇居民从事农业和涉农产业的机会和途径,从而抑制了城市人口、资金和技术向农村流动的激励。第三,由于耕地承包权和宅基地使用权的转让交易只能局限于集体成员内部,难以形成有效的市场机制,导致农地承包权和农村住宅的价格过低,进一步降低了农民退出农村的意愿。

2. 城乡融合视域中农村户籍制度的改革困境

目前,农村户籍制度对城乡要素流动所形成的“保护性阻隔”已成为推进城乡融合发展的主要障碍。然而,推进农村户籍制度改革不仅可能引发农地非农化风险和农民生计风险,还存在着户籍改革与乡村集体产权封闭性之间的矛盾。

第一,农村户籍改革可能加剧农地非农化风险。中国人均耕地面积1.36亩,仅为全球平均水平的40%左右,农村居民人均耕地也只有2.49亩,根据国务院第三次全国国土调查数据和第七次全国人口普查数据计算得出。国务院第三次全国国土调查数据显示,截至2019年12月31日,中国共有耕地面积191792.79万亩。根据第七次全国人口普查数据,中国人口总数为1409778724人,户籍人口城镇化率为45.4%。参见:国务院第三次全国国土调查领导小组办公室:《第三次全国国土调查主要数据公报》,https:∥www.mnr.gov.cn/dt/ywbb/202108/t20210826_2678340.html,2022年10月25日;国务院第七次全国人口普查领导小组办公室:《中国人口普查年鉴-2020》,中国统计出版社2022年版第1920页。凸显了保护耕地对于维护中国国家安全的极端重要性。为了加强耕地保护,国家实行了严格的土地用途管制制度。放开农村户籍准入容易诱使城镇居民为了获得农村宅基地而迁往农村,特别是城郊农村地区。根据《中共中央国务院关于稳步推进农村集体产权制度改革的意见》中关于农村集体经济组织成员身份认定的规定,户籍关系是认定农村集体组织成员资格的主要依据。一旦城市居民将户籍身份转变为农村居民,他便有权申请农村宅基地或购买农村住房,从而规避了“农村住宅不得向城镇居民出售”“禁止城镇居民在农村购置宅基地”等政策限制。这样,因农村户籍管制放松而迁入的外来人口可能导致农村宅基地需求的大量增加,从而加剧农地非农化风险。

第二,农村户籍改革可能导致转移就业农民面临生计风险。人均耕地资源过少是中国农民收入偏低的根本原因。在家庭小规模农业生产基础上实现农业农村现代化是不可能的,大规模减少农民数量是加快推进中国农业农村现代化的基本前提。一方面,减少农民、提高农村人均耕地面积是提高农业生产效率的基础;另一方面,提高农业经营者生产规模也有利于推进农业新技术应用,从而促进农业产业升级和农业经营效益的提高。当然,实现农业农村现代化仅仅依靠留在农村的农民是不行的,还必须通过深化城乡融合,在大多数农民退出农村的基础上,“引导和推动更多的资本、技术、人才等要素向农业农村流动”(韩长赋,2017)。转移就业农民退出农地权益有利于提高未转移农民的务农收入,从而强化务农农民的生计安全保障。但对于退出者而言,他们在城市的就业有可能因经济形势波动、年龄增长、经营亏损等面临失业或破产的风险。在目前城乡居民社会保障水平偏低的情况下,失业就意味着难以维持在城市的基本生活需要。这时,那些退出农村的原农村居民可能遭遇“城市没收入,农村回不去”的尴尬局面。

第三,农村户籍改革与农村集体产权封闭性之间的矛盾。在农村集体所有制下,农村土地和其他集体资产为农村集体经济组织所有。由于农民集体所有的土地总量相对固定,其人均土地资源取决于该集体经济组织成员规模的大小。农村户籍制度改革后,随着外来人口的迁入,人均集体土地面积和集体资产数量便会随之减少。同时,国家支农补贴按照农户所承包的土地数量进行发放,人均耕地面积将直接影响农户领取国家补贴的收益。即使这些新成员尚没有分到承包地,他们也享有对集体新增耕地或他人退出耕地的优先承包权,并有权无偿申请宅基地,从而危害现有成员的既得利益。因此,出于保护本集体组织成员利益的考虑,农民及其所在的农民集体一般都会反对外部人员的迁入,从而形成农村集体产权的封闭性特征。随着国家取消农业税并不断提高种粮补贴、农资补贴等财政支农力度,农村耕地的经济价值日益凸显,进一步强化了农村集体产权的封闭性。如果不能破除农村集体产权的封闭特性,即使农村户籍改革允许外来人口迁入,也会因农民集体不愿接纳新成员而收效甚微,甚至可能引发新的社会矛盾和冲突。

三、 “自主退出”与“职业化准入”化解农村户籍改革困境的机理分析

推进城乡融合发展客观上要求改革农村户籍制度,但改革措施必须充分考虑并有效应对农地非农化风险、农民退出农村后的生计风险以及户籍改革与农村集体产权封闭性之间的矛盾。改革需要平衡农村发展的客观要求与改革风险的可控性,既不能不顾国家粮食安全风险而全面放开农村户籍准入,也不能因为对退出农民生计安全的过度担忧而阻挠户籍改革的进程。基于这一原则,本文提出农民“自主退出”和外来人口“职业化准入”的改革框架以破解农村户籍改革面临的困境。所谓“自主退出”是指转移就业农民根据自身和家庭成员在城市就业和生活的状况,综合考虑居住条件、收入水平、发展机遇、职业风险、社会保障等多方面因素,自主决定退出农村,转让住宅所有权、宅基地使用权和农地承包经营权。“自主退出”强调的是尊重农民基于自身理性所做出的自主选择,政府则为其提供相应的政策支持和制度保障。所谓“职业化准入”是指农村集体经济组织成员以外的人员通过受让一定规模的农地承包权而成为职业农民,在至少一户农民退出农村的基础上,取得农村户籍准入资格并成为农村集体经济组织成员的过程。“自主退出”和“职业化准入”是相辅相成的关系,没有“自主退出”的农地和宅基地资源,“职业化准入”便失去了得以实施的基础。通过“自主退出”和“职业化准入”建立农民退出农村和外来人员进入农村的制度性通道,不仅为城乡要素双向流动和城乡融合发展奠定了制度基础,也为破解农村户籍改革困境提供了创新性的解决方案。

1. 有利于弱化转移就业农民退出农村后的生计风险

转移就业农民市民化是城市化进程的自然现象。在转移就业农民市民化进程中,难免会有部分农民因各种原因而失业,需要重新返回农村务农。然而,为农民提供一条城市化失败后的退路,并不意味着要为每一位农村转移就业者保留其宅基地和承包地。一方面,绝大多数农村转移就业者能够顺利完成市民化进程;另一方面,限制农民有偿退出农地和住房权利既不利于农业和农村的可持续发展,也严重阻滞城市化进程。通过“自主退出”与“职业化准入”开展农村户籍制度改革可以从以下三个方面弱化农民退出后的生计风险。一是自主退出促使转移就业农民审慎做出退出抉择。赋予农民“自主退出”的权利,就是把是否退出农村的决定权交给转移就业的农民自己。一般来说,农民在退出农村时会表现出较强的风险规避倾向,而生计资本的改善有利于提升农民的退出意愿(邝佛缘和陈美球,2021)。农户面对退出后可能的生计风险,会根据自身理性对退出后的期望收益作出相应的行为决策(张婷等,2016)。研究表明,农民不仅具有配置资源的理性能力,也有适应现代市场条件的理性潜力(秦小红,2016)。虽然“自主退出”并不能保证退出后的农民完全免于生计风险,但基于农民普遍较高的风险意识,其退出风险会保持在极低的水平。二是“职业化准入”能够使转移就业农民获得更高水平的利益补偿,从而为其适应城市生活提供更充分的资金支持。“职业化准入”为农民转让农地承包经营权和出售住房提供了除本集体经济组织成员之外的选择,为建立农地承包权和农村住房的市场价格形成机制奠定了基础,必将极大地提高农民退出农地承包经营权和农村住房的收益。三是“职业化准入”为转移就业农民在城市发展失败后重返农村提供了一条退路。一旦农民在城市发展失败,他仍可以通过“职业化准入”的方式重新获得农地承包权、农村户籍和农村集体经济组织成员资格,重新从事农业生产。当然,政府和社会还可以通过社会保障和技能培训等途径为这些面临生计风险的退出农户提供就业和生活支持,帮助转移就业农民提升就业技能,获得和城市居民平等的就业和发展机会。

2. 有利于降低农地非农化风险

作为拥有14亿人口的大国,中国粮食安全不能寄希望于国际贸易。习近平总书记指出:“确保国家粮食安全,把中国人的饭碗牢牢端在自己手中”(中共中央党史和文献研究院,2019)。中国耕地面积仅占世界耕地面积的7%,却要养活世界近五分之一的人口,粮食安全形势不容乐观。在这种情况下,避免农地非农化就成为确保中国粮食安全的根本途径。目前,城市规模扩张和农村宅基地面积不断扩大是农地非农化的主要威胁。由于中国仍处于城市化快速发展进程中,城市规模扩张在城市化完成之前仍难以避免,这就需要探索在农村人口城市化进程中如何逐步减少宅基地对耕地的占用,从而实现耕地总量的基本稳定。农村户籍制度改革不可避免地会产生新进人口的宅基地需求问题,进而增加农村建设用地需求。以“职业化准入”推进农村户籍改革能够从总体上限制迁入农村的人口规模,从而能够有效抑制农地非农化风险。“职业化准入”要求拟迁移人口在迁入之前先通过获得一定规模的农地承包权成为职业农民,并在至少一户农村居民退出农村的前提下获得户籍准入资格。相对于第二、三产业的就业收入,农业经营的效益偏低,只有那些具备农业专业知识和经营技能并期待通过农业经营获得较高收入的城镇居民才会有意愿回乡务农。因此,仅仅获得户均耕地规模不足以激励城镇居民进入农村。只有当他们有机会取得较大规模的农地,他们才会进入农村并投资于农业经营。这样,新居民的进入必然意味着更多原农村居民从农村退出。只要国家继续实施农村居民“一户一宅”原则,并且停止新增农村宅基地审批,农村新居民取得住房和宅基地使用权只能通过农户间转让、交易等方式,那么,新居民的进入不仅能够为农民提供住房和宅基地退出的新途径,促进转移就业农民从农村退出的进程,还有助于减少农村宅基地的占用规模。

3. 有助于化解户籍改革与农村集体产权封闭性之间的矛盾

农民人均集体资源占有量与其所在集体资源总量成正比,与农村集体经济组织成员数量成反比。出于自利动机,农村集体经济组织及其成员一般都会反对新成员的进入而对成员退出持支持态度,这种状况形成了农村集体产权的封闭性。“职业化准入”通过市场手段为外来人员提供了一条进入集体经济组织的途径,既有助于冲破农村集体产权的封闭性,也借助利益机制有效化解了户籍改革与农村集体产权封闭性之间的矛盾。一方面,“职业化准入”并不是外部成员无偿获得农村集体经济组织资产的相关权利,而是通过市场交易获得农地承包权、住房所有权、宅基地使用权和集体经营性资产的收益分配权。中国《农村土地承包法》规定,土地承包经营权流转时,在同等条件下,本集体经济组织成员较本集体经济组织以外的人享有优先权。这种规定同样适用于农户退出农村时农地承包权、宅基地使用权等财产权利转让时的情景。这样,外来人口通过受让农地承包权获得进入农村集体的资格需要付出更高的市场价格,原集体经济组织成员则能够从交易中获得更高的收益。另一方面,作为交易第三方的集体经济组织其他成员也能够从该交易中获益。首先,外来人口通过市场交易方式获得农地、住房等权益,从事实上构建起农地承包权、农村住房所有权和宅基地使用权的市场交易机制,不仅会显著提高该农民集体的土地和住房资产价格,也有利于提高该集体成员流转土地或退出农村时的资产收益。其次,外来人口作为职业农民进入农村,从经济角度考虑,他们会受让远大于户均经营规模的耕地,这就意味着退出农村集体经济组织的人口会远多于进入的人口,对于仍留在农村集体经济组织的成员而言也是有益的。最后,这些通过“职业化准入”进入农村的新农户不仅经营规模更大,而且会带来新的耕作技术和管理方法,这些技术应用产生的“溢出效应”和“示范效应”能给其他农户带来收益的提升。可见,以“职业化准入”推进农村户籍制度改革不仅能够破解农村集体产权的封闭性,而且能够促进农村经济的转型发展,从而赢得农村集体经济组织及其成员的欢迎。

四、 以“自主退出”与“职业化准入”推进农村户籍改革的政策选择

科学推进农村户籍制度改革,打破阻碍城乡要素流动的“保护性阻隔”,是实现城乡要素流通与城乡融合发展的关键环节。农村户籍制度改革之难并不在于户籍制度改革本身,而是改革将导致附着于户籍制度之上的权利和利益格局发生重大变化,进而导致既得利益团体的强烈抵制。只有妥善处理好与户籍制度改革相关的利益矛盾与冲突,户籍制度改革才能顺利推进。基于改革本身的复杂性和推进城乡融合发展的现实需要,深化以“自主退出”与“职业化准入”为特征的农村户籍制度改革,要求进一步完善户籍制度改革的相关配套措施,持续强化对改革的政策支持和制度保障。

1. 加快农村土地和住房确权颁证,奠定农村不动产交易的产权基础

农村集体土地与农民住房确权颁证是保障农民合法权益、稳定农民经营预期、激发农民保护耕地和集约用地积极性的重要制度安排,也为农民开展土地流转、承包权出让、抵押贷款等活动提供了基本凭证。推进农村户籍制度改革要求建立农地承包权和农村住房转让的市场交易机制,更离不开明晰的农村土地和住房产权体系的支持。中国自2013起开始启动农村耕地和宅基地确权工作,目前已持续十年时间。但这项工作在各地的进展差异较大,一些地方已基本完成确权工作,还有一些地方尚在进行中。由于中国尚未建立耕地承包权和宅基地使用权市场交易的制度基础,农地承包经营权和农村住房产权的权属证明并不具有显著的市场价值,导致农民对于耕地和住房的权属登记并不热心。对于地方政府而言,开展权籍调查、确权登记、颁发证书等活动不仅意味着巨大的人力物力投入,还要处理一户多宅、土地四至不清等诸多问题,在没有强制性要求的情况下地方政府同样缺乏对农村集体产权和农村住宅开展确权登记的意愿。为了顺利实施农村户籍制度改革和促进城乡要素的双向流动,地方政府应设定工作时限,尽快完成农村集体土地与农民住房的确权颁证工作。在土地和住房确权的基础上,逐步建立和完善农村产权交易的制度规范。

2. 建立适应“自主退出”与“职业化准入”的市场交易机制

“自主退出”要求退出农户转让其农地承包经营权和农村住房,而“职业化准入”则要求获得农地承包经营权和农村住房权利。建立农地承包经营权和农村住房的市场交易机制就是通过市场化方式实现农村不动产权的交易。城镇居民通过“职业化准入”途径进入农村,意味着赋予那些有志于投身农业及其他涉农产业发展的城镇居民取得该集体经济组织成员身份,获得在农村安家和创业的基本条件和权利,包括获得住房、从事农业生产的耕地以及从事粮食加工、乡村旅游、乡村康养产业、观光农业等涉农产业所需要的经营性建设用地等。政府应制定农地承包权和农村住房交易的规则并成立相应的权属交易机构,以确保原集体成员在同等条件下的优先购买权,履行新成员购买宅基地使用权和农村住宅的资格认定、权属交易等法定程序职责,并在这一过程中有效保障农村集体经济组织的监督和管理职权。为了避免通过同一农地承包权的反复交易导致新成员的不断进入和原成员的不断退出,应同时规定农村集体新成员转让农地承包权时必须同时退出农村住宅和宅基地使用权,否则,不得交易。随着乡村振兴战略的实施,乡村涉农产业发展对乡村经营性建设用地的需求将持续增长。为了满足不断增长的农村经营性建设用地需求,国家应在禁止农用地转为农村经营性建设用地的同时,允许农村集体经济组织根据乡村发展规划,向地方政府申请将其回购的宅基地转变为农村经营性建设用地。与农村宅基地的交易主体不同,农村经营性建设用地的出让主体只能是农村集体经济组织,其出让收入也将成为未来大部分农村集体经济组织的重要收入来源。2014年12月,中央在《关于农村土地征收、集体经营性建设用地入市、宅基地制度改革试点工作的意见》中提出开展集体经营性建设用地入市试点,探索建立同权同价、流转顺畅、收益共享的农村集体经营性建设用地入市制度,但至今尚未出台农村集体经营性建设用地入市的具体办法。农村集体经济组织可参照国有土地入市办法,按照招标、拍卖、挂牌或协议等形式确定集体经营性建设用地使用者。该土地使用者在支付用地价款并缴纳相关税费后,可向相关政府部门依法申请办理不动产登记。国家应出台相关政策,明确在农村集体经营性建设用地入市过程中,农村集体经济组织、政府国土资源管理部门、不动产交易平台等机构各自承担的职能。

3. 建立国家对农村土地发展权的回购制度

随着城市化进程的逐步推进,越来越多的农村转移就业人员在城镇工作、生活,农村地区普遍出现住宅空置现象,造成巨大的资源浪费。对于农村转移就业者而言,耕地可以通过流转获得一定收益,住宅却只能在农村闲置。虽然国家鼓励转移就业人员将承包地和宅基地交回集体并获得合理补偿,但中国农村集体经济组织普遍没有可用于补偿的集体资产,交回承包地和宅基地往往意味着无偿放弃所拥有的财产权利,这就导致农村转移就业人员宁愿让住房和宅基地空置,也不愿交回集体。通过建立“职业化准入”的市场交易机制,为原集体经济组织成员提供了一条通过市场交易退出农村住房和宅基地的渠道。但由于在未来相当长的一段时期内,获准进入农村的人口将远低于有意从农村退出的人口,在“一户一宅”原则下自然会有相当多退出农村的农户住宅和宅基地难以通过市场交易途径找到新的买家。对于那些具有较多集体资产的农村集体经济组织而言,可以通过有偿收回这些农户退出的宅基地,并申请将其转变为农村集体经营性建设用地以壮大集体经济实力。而对于绝大多数没有集体经营性资产的农民集体而言,就需要建立国家对农村土地发展权的回购制度,一方面促进农村转移就业人口退出农村,另一方面有利于从根本上减少农村建设用地总量。国家回购农村土地发展权的实质是收回农村宅基地的建设权,即将农村建设用地转变为农业用地。国家可以设立农村土地发展权回购专项基金,重点支持中西部农村土地发展权回购。发展权回购后的宅基地交由农村集体经济组织复耕为耕地,其流转收益可用于壮大农村集体经济组织的资产规模。

4. 强化农村集体经济组织在农村经济生活中的主导地位

承包期的延长和农业税费的取消使农村集体经济组织的土地权能受到严格约束和限制,也使其失去了收取集体公积金、公益金的权力。除了行使发包土地、监督承包方土地经营行为、制止承包方土地违法行为等管理职能之外,农村集体经济组织基本丧失了经营集体资产的经济职能。在农村集体经济组织权能不断弱化的形势下,对农村户籍制度改革的一个主要担忧是,外来人口加入农村集体经济组织,可能破坏其整体性和凝聚力,进而损害农村集体经济组织在农村经济生活中的主导地位。习近平总书记在2017年中央农村工作会议上的讲话中指出:“农村改革不论怎么改,不能把农村土地集体所有制改垮了,不能把耕地改少了,不能把粮食生产能力改弱了,不能把农民利益损害了” (中共中央党史和文献研究院,2019)。农村户籍制度改革通过“职业化准入”引入外部人员,只是改变了农村集体经济组织成员的构成,并不会改变农村集体经济组织的法律地位,也没有改变农村集体经济组织作为发包人对集体土地和集体资产的监督与管理权力。相反,改革要求农村集体经济组织充分发挥其作为农村土地所有者的规划、管理和经营职能,在引导农民退出、引进农村产业发展人才、出让集体经营性建设用地、运营集体资产等方面发挥重要功能。这就需要激活农村集体经济组织的经济和社会角色,强化农村集体经济组织在农村经济生活中的主导地位。首先,农村集体经济组织需要鼓励转移就业人员退出农村住宅和农地承包经营权。一方面通过市场途径使退出农村的农户获得农地退出收益;另一方面,通过引入购买方或通过回购方式解决农村住房难以交易的困境。其次,农村集体经济组织需要根据本地的自然条件和区位优势,制定本集体产业转型发展规划,并根据规划引进具有较强经济实力、科技能力和经营能力的农业技术人才和农业经营实体,以顺应发展智慧农业、绿色农业、循环农业的发展趋势,推动本集体的农业产业转型升级,并带动本集体经济组织成员提高农业生产技能和农业经营效益。最后,农村集体经济组织通过“回购”宅基地、将退出的宅基地申请转为集体经营性建设用地、出让集体经营性建设用地、管理和运营集体资产等方式不断扩大集体资产规模,提高自身公共服务供给能力,逐步实现本集体成员共同富裕的目标。

五、 进一步的讨论

在百年大变局来临之际,中国城市化发展和城乡关系也正处于历史性关键转折时期。经过工业化的快速发展和城市化的加速推进,大多数农村中青年劳动力进入城市成为没有城市户籍的新市民。而在农村,耕地流转规模已超过总耕地面积一半以上,促进了农户农业经营规模的提升,但老人农业和兼职农业仍是主流的农业经营模式,农村社区空心化和农业经营粗放化趋势仍在快速发展。在乡村振兴背景下,国家持续加大对乡村基础设施和公共服务的支持力度,但并未从根本上改变城市繁荣与乡村衰落的基本格局。落实乡村振兴战略,必须扭转乡村资源向城市单向流动的状况,建立城乡融合发展的新格局,这已成为学术界和实践界的基本共识。但在推动城市人才、资金、技术向农村流动的过程中,是否会出现资本挤出农民、农村集体经济组织解体等问题,也引起人们的关注。因此,有必要进一步探讨以下问题:谁是未来农业经营者?户籍制度改革将会怎样影响农村集体经济组织?未来城乡关系应如何发展?

1. 谁是未来的农民?

由于学习能力、经营能力所限以及农业收入占比较低等原因,老人农业和兼职农业难以支撑中国农业现代化发展的宏伟蓝图。实现农业发展、农民增收、农村繁荣的目标,既要面对农村人均耕地面积狭小的现实约束,又要解决农业生产条件和生产技术落后的发展困境,客观上要求走一条适度规模经营的现代农业道路。近年来,中国鼓励耕地流转,农户经营规模得到较大提升,但耕地租金也给农业经营户带来沉重负担。实现转移就业农民从农村有序退出已成为实现农业现代化的必然要求(楚德江,2011)。实际上,中国农民并不缺乏退出农村的途径,但在城市户籍与福利脱钩之后,多数农民已不愿意为获得城市户籍而放弃农村权益。在国家出台农地承包权长期稳定和禁止把退出宅基地、承包地作为农民进城落户条件等政策之后,农民在城市落户之后仍有权保留宅基地使用权和农地承包经营权,这就导致目前有相当多的城镇居民仍拥有农村住宅和农地承包权。虽然国家提倡进城落户农民依法自愿有偿退出宅基地和转让土地承包经营权,但是,农民出售农村住宅和转让土地承包经营权均被限制在集体经济组织成员内部进行。一方面,中国禁止城镇居民购买农村住宅,而农村居民购买住宅则会导致一户多宅现象,需退出一处宅基地。另一方面,《中华人民共和国农村土地承包法》和中共中央、国务院发布的《关于稳步推进农村集体产权制度改革的意见》均规定,对于进城落户的农户,转让家庭承包地应在本集体经济组织内进行,且需经农村集体经济组织等发包方同意,或者将承包地交回发包方。在这种情况下,进城落户的农户不能从退出农村住房和农地承包经营权中获得足够补偿,从而普遍选择住房空置并将农地经营权流转以获得租金收益。这也是近年来农村人口急剧减少而农村宅基地占地面积仍在增加的根本原因。

可以预见,在现行政策背景下,未来会有数以亿计的转移就业“城市居民”保留其在农村的户籍、住宅和农地。他们中的大多数已完全融入城市,却仍是农村集体经济组织成员,并每年从农村获取农地租金,成为“在外地主”。那些仍留在农村收入更低的农业经营者每年却要为那些收入更高的“城市居民”缴纳租金以获得耕种农地的权利,导致农业收益仍在源源不断地流向城市。同时,农业生产的低收益使得租种较多耕地才能满足家庭基本需要,而在老人农业、兼职农业和租地农业背景下,农地的规模化经营必然形成农业生产的短期经营和粗放经营特征。显然,目前中国的农业经营者群体难以胜任持续推进农业农村发展的需要,乡村振兴要求培养一批热爱农村、精通农业的职业农民队伍。职业农民队伍发展壮大的前提是农业经营者能够获得与城镇就业者大致相等的收入水平,这就要求从多方面提高农业经营收入。一是减少乃至消除农业经营者缴纳的耕地租金;二是农业经营者能够获得适度规模经营的耕地资源;三是在提高农产品品质的基础上持续提高农产品市场价格和经营收益。第一点和第二点都需要建立在转移就业农民彻底退出农村的基础上。第三点则要求通过农业绿色转型基础上的农产品价格提升持续提高农业收入。要实现这三点,不仅需要相关人才的培养和引进、农业技术的研发和推广、农业生产条件的改进和完善,还需要农业生产过程的高效管理、农产品品牌的培育和塑造、农产品品质检测和管理体系的健全,等等。因此,建设职业农民队伍不仅需要推进转移就业农民退出农村,还需要培养一大批热爱农村、精通技术、擅长管理的农业经营者,并通过这批人带动全体农业经营者走向现代绿色农业发展的道路。由于农村相对落后,能够并愿意带领农村和农业发展的这批人中的大多数肯定是来自长期生活于农村的农业大户、返乡农民工和农村籍毕业大学生等,但也应积极吸引那些有志于从事农业生产的城市技术人才,特别是农学专业毕业生,到农村支持乡村产业发展,并为他们扎根农村提供制度条件和资源。

2. “自主退出”与“职业化准入”会对农村集体经济组织造成哪些影响?

2022年12月27日,全国人大常委会首次审议的《农村集体经济组织法(草案)》中将农村集体经济组织界定为“以土地集体所有为基础,依法代表成员集体行使所有权,实行家庭承包经营为基础、统分结合双层经营体制的地区性经济组织”。农村集体经济组织所拥有的土地、公用设施、经营性资产等集体财产为农村集体经济组织成员集体所有。这种集体所有是一种特殊形式的共同共有,集体经济组织成员个人并不拥有集体财产的所有权,只能和其他成员一起以集体的名义共享所有权。虽然集体经济组织成员享有集体财产的收益分配权,但成员之间在共有关系中不分份额。因此,集体财产不得分割到成员个人。集体经济组织成员死亡,其作为集体经济组织成员的资格自动丧失,其他人无权继承。集体经济组织成员退出集体,也无权要求分割集体财产。农村集体经济组织的成员构成会因出生、死亡、嫁娶等发生变化,但成员变化并不会影响集体财产总量,也不会影响农村集体经济组织对集体财产的所有权。由于农民只能隶属于某一个农村集体经济组织,在婚嫁过程中某成员从一个农村集体经济组织退出后加入另一个农村集体经济组织,并不能从原集体经济组织获得补偿,农村集体经济组织之间也无需转移任何资产。正因为如此,农户从农村“自主退出”,其放弃作为农村集体经济组织成员所拥有的收益分配权难以从集体经济组织那里获得补偿,导致在城镇就业的原农村居民不愿意放弃农村宅基地使用权和土地承包经营权。“职业化准入”为那些有意“自主退出”的农户获得相应补偿提供了机遇,从而有利于促进农户“自主退出”农村的进程。由于外来人口的“职业化准入”至少伴随着一户农村居民的“自主退出”,并不会增加农村集体经济组织成员总数,也不会对其他原集体经济组织成员带来实质性的不利影响。

“职业化准入”在农村集体经济组织经营性资产的收益分配上可能会存在潜在冲突,新成员的加入也可能存在文化融入问题。部分沿海发达地区的农村集体经济组织拥有较多的经营性资产,原农村集体经济组织成员出于担心外来人口分享该经营性资产的收益分配,对外来人口加入本集体经济组织持强烈的排斥态度。中共中央、国务院在《关于稳步推进农村集体产权制度改革的意见》中提出“有序推进经营性资产股份合作制改革”,认为“农村集体经营性资产的股份合作制改革,只能在农村集体经济组织内部进行。股权设置应以成员股为主,是否设置集体股由本集体经济组织成员民主讨论决定。股权管理提倡实行不随人口增减变动而调整的方式”。一些地方探索了“量化到人、确权到户、户内共享、长久不变”的股权改革模式,从而把特定时期集体经营性资产的收益分配权固定化,导致了部分农村集体经济组织成员无法参与集体经营性资产收益分配的不公平现象(高飞,2023)。但对于宅基地等非经营性资产,该意见明确规定“不宜折股量化到户”。“折股到户、长久不变”违背了农村集体经济组织财产由组织成员集体所有的原则,忽视了集体经济组织成员自然变动的客观事实。随着时间的推移,必然造成农村集体经济组织资产收益分配完全与集体组织成员身份相脱离,从而虚化了农村集体所有权。在这种股权改革条件下,通过“职业化准入”的农村集体经济组织新成员无法享有集体经营性资产的收益分配,除非该成员同时受让了退出农户的经营性资产股份份额。因篇幅限制,此处不再详细分析农村集体经济组织经营性资产股份制改革问题。但可以看出,“职业化准入”的新成员在分享农村集体经济组织经营性资产的收益分配中仍存在一些阻力,但不难找到解决路径,比如通过设置“集体股”或在某些条件下受让股份份额等。至于文化冲突问题,由于“职业化准入”的人员均对农业文化有着坚定的信念,致力于推动农业和农村发展,其在利益追求和价值目标方面均与当地农民存在共性,因此,彼此间的文化差异并不会形成真正的文化冲突。一方面,经过长期的城乡交融,城乡之间的文化差异已逐步缩小;另一方面,“职业化准入”的新村民加入集体不会给原集体经济组织成员造成任何损失,相反,其带来的生产技术和管理经验通过溢出效应能够给周边居民特别是本集体经济组织成员带来较高的经济增长效益,这也是农业生产不同于工业生产的重要特点。“职业化准入”后,这种新旧村民间互利机制的建立也必将促进新村民的文化融入。可见,“自主退出”和“职业化准入”只是部分改变了农村集体经济组织成员的构成,但这种改变并不会影响农村集体经济组织的集体财产所有权,也不会对农村集体经济组织的经济利益和组织稳定造成任何损害。

3. 户籍改革与未来城乡关系展望

长期以来,户籍既是识别城乡身份的基本标签,也是确定农村集体经济组织成员资格的首要标准。随着城市户籍与其福利体系的剥离,城市户籍已逐步失去其作为资源分配依据的价值。而随着农地承包期的延长和农地承包关系的稳定,农村集体经济组织的农地所有者权益和对农地资源的分配功能显著弱化。基于农村户籍所获得的农村集体经济组织成员资格与农地资源的分配资格虽然仍存在法律上的关联,但已形成事实上的严重割裂。具体表现在:大量退出农村集体经济组织的原组织成员仍保留农村住宅和农地承包经营权,而农村集体经济组织的新增成员却没有机会承包集体土地。这些进城落户的原组织成员以及众多户籍仍在农村但已经在城市稳定就业的“农民”之所以不愿意退出农村宅基地和承包地,关键在于农地承包权只能转让给本集体经济组织成员或者将承包地交回发包方,导致退出农地承包经营权难以获得公允的回报。结果是,不再从事农业生产的原农村居民因不能得到充分补偿而不愿放弃农地权益,有意从事农业生产的城市居民又因户籍身份无法获得农地承包经营权和宅基地使用权,难以扎根农村。

目前,农村集体经济组织成员资格仍与农村户籍紧密捆绑。《农村集体经济组织法(草案)》将农村集体经济组织成员界定为:户籍在或者曾经在农村集体经济组织并与农村集体经济组织形成稳定的权利义务关系,以农村集体经济组织成员集体所有的土地为基本生活保障的农村居民。因此,只有改革农村户籍制度才能为城镇农业人才获得农村集体经济组织成员资格提供一条稳妥的制度途径。农村户籍制度改革是否会对乡村社会造成巨大冲击并从根本上改变城乡关系结构呢?通过“职业化准入”方式改革农村户籍制度以受让一定规模的农地承包权为前提,它不同于租种土地,而是伴随着至少一户村民从农村退出,因此,这个过程必然是缓慢的和渐进的。建立城市人口进入农村的渠道,不是为了让城市居民获得农地资源,更不是让城市工商资本抢夺农村的土地资源,而是旨在让真正的农业生产者回归农村,让城镇就业者融入城市,形成城乡之间双向的人口流动,而不是像目前这样,仅仅根据其原有的户籍身份建立农村土地与特定人口之间的永久性关系。把农村集体经济组织财产(主要是土地)固定给特定时期的农民群体,完全不考虑人口流动和职业分化的现实要求,不仅不符合农村集体所有制的内在要求,也不利于农村集体经济组织的健康发展。吸引城市人才、资金、技术进入农村,目的在于通过这些人才、资金和技术推动农业转型升级和适度规模化经营,提高农业品质和效益,促进农产品深加工和乡村旅游产业、康养产业发展,激发农村发展活力。农村建设的主体将始终是农民,农村的希望在于培育一大批懂技术、会管理、懂经营的职业农民队伍。未来城乡之间应形成资源双向流动、优势互补、相互促进的关系,不存在城市取代乡村,或者乡村消亡的问题。