碳市场出新规 既“强制”又“自愿”

刘馨蔚

全国碳市场不仅可以发挥市场在碳排放资源配置中的决定性作用，还可以实现有效市场和有为政府的有机结合，是实现全社会降碳低成本的政策工具。党的二十大报告、中共中央国务院《关于完整准确全面贯彻新发展理念做好碳达峰碳中和工作的意见》，以及党中央国务院《关于全面推进美丽中国建设的意见》等文件中，都对全国碳市场建设提出明确要求。

日前，国务院公布《碳排放权交易管理暂行条例》（以下简称《条例》），自5月1日起施行，这是中国应对气候变化领域的首部法规。《条例》重点就明确体制机制、规范交易活动、保障数据质量、惩处违法行为等诸多方面作出明确规定，为中国碳市场健康发展提供强大的法律保障，开启中国碳市场的法治新局面。

“强制”与“自愿”互联互通

据生态环境部副部长赵英民介绍，中国的碳市场是由全国碳排放权交易市场（即强制碳市场）和全国温室气体自愿减排交易市场（即自愿碳市场）组成。强制和自愿两个碳市场各有侧重、独立运行，又互补衔接、互联互通，共同构成了全国碳市场体系。

全国碳排放权交易市场以发电行业为突破口，2021年7月正式开市。两年半以来，全国碳排放权交易市场覆盖年二氧化碳排放量约51亿吨，纳入重点排放单位2257家，成为全球覆盖温室气体排放量最大的碳市场。

建立了一套较为完备的制度框架体系。国务院印发实施《碳排放权交易管理暂行条例》，生态环境部出台管理办法和碳排放权登记、交易、结算3个管理规则，以及发电行业碳排放核算报告核查技术规范和监督管理要求等，对注册登记、排放核算、报告、核查、配额分配、配额交易、配额清缴等涉及碳排放权交易的关键环节和全流程提出明确要求和规范，初步形成了全国碳排放权交易市场法律制度体系和工作机制。

建成“一网、两机构、三平台”的基础设施支撑体系。建成“全国碳市场信息网”，集中发布全国碳市场权威信息资讯。成立全国碳排放权注册登记机构、交易机构，对配额登记、发放、清缴、交易等相关活动精细化管理。建成并稳定运行全国碳排放权注册登记系统、交易系统、管理平台三大基础设施，实现全业务管理环节在线化、全流程数据集中化、综合决策科学化。

碳排放核算和管理能力明显提高。实施“国家—省—市”三级联审，运用大数据、区块链等信息化技术智能预警，将数据问题消灭在“萌芽”阶段。创新建立履约风险动态监管机制，督促企业按时足额完成清缴。参与碳市场企业均建立了碳排放管理的内控制度，将碳资产管理纳入日常生产经营活动，相关企业的管理能力和核算能力显著提升。

市场表现平稳向好。数据显示，截至2023年底，全国碳排放权交易市场累计成交量达4.4亿吨，成交额约249亿元。碳价由启动时的每吨48元上涨至每吨80元左右，涨幅约66%。

今年初，全国温室气体自愿减排交易市场正式启动，旨在鼓励各类主体自主自愿地采取额外的温室气体减排行动，产生的减排效果经过科学方法量化核证后，通过市场来出售，从而获取相应的减排贡献收益。

“启动自愿减排交易市场有利于支持林业碳汇、可再生能源、甲烷减排、节能增效等项目发展，有利于激励更广泛的行业、企业参与温室气体减排行动。”生态环境部应对气候变化司司长夏应显表示。

“双罚制”严惩数据造假

《条例》主要强调三点：

一是坚持全流程管理。司法部立法四局局长张要波介绍，对构成碳排放权交易的要素和各个主要环节，包括注册登记机构、交易机构，以及温室气体种类和行业范围、交易主体、交易方式、重点排放单位的确定、碳排放配额的分配，还有温室气体排放报告的编制核查、碳排放配额的清缴和市场交易等这些主要环节，《条例》做到了全覆盖，力求不留空白、不留盲区。

二是保持必要的弹性。自上市交易以来，中国碳市场还不足3年时间，仍属于一个新事物。立足于这一基本情况，《条例》在制定的时候，重在构建碳排放权交易管理的框架性制度，一方面为碳市场的运行提供基本遵循，确保规范有序。同时，在相关制度设计上，保持必要的弹性，为今后的探索发展留出足够空间。

三是坚持问题导向。碳排放数据的真实性是碳市场政策功能能否有效发挥、市场能否健康运行的关键和前提。实践中，“数据造假”已经冒出苗头，立法必须突出问题导向，及时作出有效回应。

“《条例》把有效防范和惩处碳排放数据造假行为作为重要内容，从强化重点排放单位主体责任、加强对技术服务机构监管、强化监督检查、加大处罚力度4个方面，着力完善制度机制，保障碳排放市场政策功能的发挥。”张要波表示。

针对碳排放权交易及相关活动中不同的违法行为，《条例》规定了丰富多样的法律制裁手段，包括警告、核减碳排放配额、没收违法所得、罚款、取消检验检测资质、禁止从事相关业务、责令停产整治等。其中，既有申诫罚也有财产罚，又有资格罚和行为罚；既有民事责任、行政责任，又有刑事责任。

对于性质严重的违法行为，《条例》坚持重典治乱，加大惩处力度，有效防范遏制。例如，针对数据造假问题，对于接受委托编制年度排放报告以及对报告进行技术审核的机构，有篡改、伪造数据资料等弄虚作假行为的，规定了严格的法律责任。首先是没收违法所得，并处违法所得5倍以上10倍以下罚款；没有违法所得或者违法所得不足20万元的，处20万元以上100万元以下罚款。对于直接负责的主管人员和责任人员，处2万元以上20万元以下罚款，5年内禁止从事相关业务。即“双罚制”，既对机构处罚，又对相关责任人员进行处罚。

“《条例》在打击碳排放数据造假、遏制虚报瞒报碳排放数据等行为方面，真正长出了‘牙齿，可以总结为6个字——严控、严查、严罚。”赵英民说。

争取尽快实现市场扩围

和发达国家成熟的碳市场相比，中国碳排放权交易市场还有很多待完善的地方。就当前存在的难点问题，《条例》有针对性地作出相應规定。例如，逐步推行免费分配和有偿分配相结合的碳配额分配方式。目前，中国的碳排放权交易市场配额分配方式是免费发放，国际上成熟的碳市场大都开展了免费和有偿分配相结合的实践。

“适时引入有偿分配并逐步提升有偿分配比例，有利于控制碳排放总量，使碳价更真实地反映碳减排成本，更好地发挥市场作用，从而推动双碳目标实现，也提升中国碳市场在国际碳定价当中的话语权。”赵英民指出。

目前，全国碳排放权交易市场有效的市场调控手段还不足，市场稳定机制尚不完善。《条例》将市场调节需要作为制定碳排放配额总量和分配方案的重要考虑因素，开展市场调控，平衡市场供需，防止碳价格失控等市场风险。

当前，中国碳排放主要集中在发电、钢铁、建材、有色、石化、化工、造纸、航空等重点行业，这8个行业占国家二氧化碳排放的75%左右。而全国碳排放权交易市场仅纳入发电行业，占全国二氧化碳排放总量的40%以上。

“将高排放行业尽早纳入全国碳排放权交易市场，抓住全国75%的排放，充分发挥市场在碳排放资源配置中的决定作用，可以使得全社会的降碳成本实现最优、最小化。”赵英民称。

为此，《条例》对确定行业覆盖范围和重点排放单位相关的工作程序进行明确。生态环境部每年将在全国范围内对上述重点行业组织开展年度碳排放核算报告核查工作，同时开展市场扩围的专项研究。赵英民透露：“我们正在积极推动，争取尽快实现中国碳排放权交易市场的首次扩围。”

关于扩围的具体措施，赵英民介绍，将坚持稳中求进、先易后难的原则，优先纳入碳排放量大、产能过剩严重、减污降碳协同效果好、数据质量基础好的重点行业。以“成熟一个、纳入一个”为原则，充分借鉴运用好已有的碳排放管理制度和经验，加强拟纳入行业的碳排放管理的制度建设、数据管理、宣传培训。

“扩围工作将把握好节奏力度，科学合理确定不同行业的纳入时间，分阶段、有步骤地积极推动碳排放权交易市场覆盖碳排放重点行业，从而构建更加有效、更有活力、更具国际影响力的碳市场。”赵英民表示。