新一轮财税体制改革的法治目标及其实现

●谭建淋

一、引言

党的十八大以来，财税体制改革始终是全面深化改革的重要内容之一。 习近平总书记关于“科学的财税体制是优化资源配置、 维护市场统一、促进社会公平、实现国家长治久安的制度保障”这一重要论述，从国家治理层面为新时代的财税体制改革和财税法治建设确立了理念。 坚持法治化是深化财税体制改革，建立事权和支出责任相适应制度的必经之路（艾俊涛，2017）。 从党的十八届三中全会提出建立现代财政制度，到党的十九大提出加快建立现代财政制度，再到党的二十大提出“健全现代预算制度，优化税制结构，完善财政转移支付体系”。 新时代的财税体制改革始终坚持目标导向、问题导向和实践导向，发挥着法治引领、规范和保障高质量发展的关键作用。 法治建设与财税改革不是两个孤立的领域，而是彼此关联、 相互作用（刘剑文，2015）。 财税法治的规范与完备，为财税体制改革提供了坚实的法律制度保障。 财税体制的系统构建与可持续发展，亦为财税法治提供了经济基础和物质支持。 这种“财”与“法”的深度耦合，涉及预算管理、税费征管、转移支付、政府债务以及财政监督等多个财税领域，构成了推进中国式现代化的财税制度根基。 新一轮财税体制改革以“建设与中国式现代化相适应的财政制度”为目标，必须以高质量发展为核心原则， 更好发挥法治固根本、 稳预期和利长远的保障作用，为全面建设社会主义现代化国家提供坚实的财力保障和强大的物质基础。

二、财税法治化：改革的总体法治目标

党的二十大报告指出，实现高质量发展是中国式现代化的本质要求之一。 在新时代背景下，我国财税体制改革进入新阶段，即构建与高质量发展兼容协同的新发展阶段。 在谋划新一轮财税体制改革时，需要在解决制约高质量发展的制度性堵点上取得重大突破，并将推动财税法治化作为改革的核心特征和鲜明方向。

党的十八大以来，党中央对于财税体制、财税法治提出了一系列战略性目标， 从 “建立现代财政制度”到“深化税收制度改革， 完善地方税体系，逐步提高直接税比重”，再到“完善以宪法为核心的中国特色社会主义法律体系”“加快建设法治政府”“加强重点领域立法”，每一个目标都凸显了高层对财税体制和财税法治的高度重视，也深刻揭示了财税体制改革与财税法治建设的紧密联系。 党的二十大报告进一步从战略全局高度明确了财税体制改革的未来方向，提出了“健全现代预算制度，优化税制结构，完善财政转移支付体系”等目标任务。随后，“谋划新一轮财税体制改革”被中央经济工作会议提上了“深化重点领域改革”的重要议事日程。这既是对当前经济形势的深刻洞察，也是对未来发展的战略布局。

当前，财税体制改革进入攻坚期，面临的都是根本性、 长远性问题。 作为全面深化改革的重要内容，新一轮财税体制改革旨在解决上一轮改革以来积累的问题， 为高质量发展奠定基础。 从短期看，改革需要应对当前财政紧平衡、土地财政转型等问题；从中长期看，则需要建立现代财税制度， 推动治理体系和治理能力现代化。 在这一进程中， 财税法治化不仅是深化财税体制改革的核心原则， 也是保障改革成果惠及全民的关键所在。在新一轮财税体制改革中，法治建设与财税体制改革被视为相互促进、共同发展的两个重要方面，具有明确的目标导向。与西方国家不同， 中国特色社会主义财税体制与社会主义市场经济相适应、兼顾效率与公平、强调法治化治理和体现中国特色。 这一特殊性使改革和法治成为国家治理现代化进程中两条既相互关联又不完全重合的主线， 统一于中国特色社会主义制度完善之中。 由此， 新一轮财税体制改革强调在法治轨道上推进， 不仅意味着要加快形成完备的财税法律规范体系， 严格在宪法和法律规定的范围内进行财税活动，而且要求尽快形成落实财税法定的制度共识和社会共识，进而提升全民的法治意识和参与度，形成广泛而深厚的财税法治文化。

2023 年9 月，十四届全国人大常委会通过了《十四届全国人大常委会立法规划》，对贯彻落实党中央最新决策部署需及时安排的立法、修法项目作出兜底性安排。 其中， 加快增值税法、 消费税法和关税法等财税领域重点立法成为财税立法的核心任务。 通过修订增值税法，可以进一步降低企业成本，促进发展生产力，提高企业竞争力。 通过修订消费税法， 不仅能够更好地适应消费升级和绿色发展的需要， 还能够进一步优化税制结构，推动经济高质量发展。通过修订关税法，可以进一步降低关税壁垒，有利于促进国际贸易自由化， 提高我国在全球贸易中的竞争力。诚然，财税法定视野下的财政法律规范体系目标，绝不仅仅局限于上述立法、修法项目， 而应涵摄包括财税基本法律制度①、财税收支法律制度②以及财税管理法律制度③等多个方面和所有过程的法治建设， 确保所有财税活动从有法可依迈向良法善治。

面向未来， 中国财税体制将经由从法定到法治，从形式到实质，从征税（费）到用税（费）的改革进程，最终达到财税现代化的宏伟目标。为实现上述目标， 财税法治建设须聚焦预算、税收、财政三大领域改革事项，以“强化资源统筹、加强项目谋划” 为核心健全现代预算制度，以“稳定宏观税负、强化税收调控”为核心优化税制结构，以“理顺央地关系、重构转移支付”为核心推进政府间财政关系改革（马海涛，2023）。与此同时，要全面推进财税领域重点立法，使之与改革进程紧密衔接、相互策应。可利用五年左右的时间，对其中成熟、简便易行且行之有效的管理办法进行创制法律或修订， 重点是完善预算法律制度、税收法律制度、财政法律制度等，确保各项财税法律制度之间协调一致， 提高其整体效能。最终目标是在两个五年规划的时间里，构建起财税领域的整体法律体系框架， 争取在2035 年之前基本实现财税各方面工作法治化。当前，落实中央经济工作会议“稳中求进、以进促稳、先立后破”工作基调，要妥善处理好财税体制改革与财税法治的关系，通过制定、修订和完善相关法律法规， 构建财税领域的整体法律法规框架，最终实现财税法治化，为经济社会持续健康发展提供坚实的法治保障。

三、预算法定：改革的首要法治目标

预算法定是现代财税体制的核心要义。 当前， 随着我国社会主要矛盾转化和社会经济结构深刻演进，财税体制亟须进行制度性变革。预算体制，作为财税体制的关键子系统，不仅仅关乎财政分配与宏观调控， 更在深层次上反映了国家与社会、 政府与公民的互动关系及权力界限。在这一背景下，预算法定作为国家治理的制度设计，被赋予了前所未有的重要地位，成为新一轮财税改革的首要法治任务。

政府预算的公开与透明， 既是现代财税体制的基本特征， 也是国家治理体系和治理能力现代化的题中应有之义（高培勇，2023）。它要求政府的所有收支行为必须严格纳入国家预算体系，实现统一、规范的管理，并接受立法机关的全面监督和控制。 这不仅体现了法治国家对政府财政行为的基本要求， 也是实现国家治理现代化的重要保障。

党的十八大以来， 预算制度改革作为财税改革的重要内容率先启动、率先突破。从党的十八大至二十大召开的十年， 我国完成了预算法的修订，实现了由“管理法”转向“控权法”的立法宗旨；进而完成了预算法实施条例的修订，基本确立了现代预算制度。 党的二十大报告提出“健全现代预算制度”的重大部署，强调要建立全面规范透明、 标准科学、 约束有力的预算制度，标志着现代预算制度迈上了新的征程。

预算法定是对现代财税法治内在要求的实践回应。 从历史维度看，法治是人类政治文明发展的必然趋势。 实现财税法治是历史必然性与现实合理性的有机统一。 预算作为国家财政的核心内容，其法治化进程是现代国家治理现代化的重要组成部分。 从现实维度看，现代预算制度是一个高度制度化的机制，预算法定是现代预算制度的法治保障，也是达成预算法治的基础性工程。 它在资源分配与权力配置两个维度上实现了深度的融合，不仅要求政府履职要坚持 “法定职责必须为， 法无授权不可为”，更强调预算的公开透明，以保障公民的知情权、参与权和监督权。

形式意义上的预算法定强调经立法机关批准通过的预算就具有法定效力， 预算执行者只能在预算范围内执行， 不得擅自改变或突破支出限额。 实质意义上的预算法定则为预算执行者提供了一定的灵活性以更好适应复杂多变的预算管理。 但亦强调预算审查不仅关注初始授权，还需关注事后运作中的正当性和可持续性。当前， 我国预算管理体系仍存在一些非规范性“顽疾”和法治短板，例如，“四本预算”的公开程度和信息详细程度不一致， 部分政府性基金和国有资本经营预算仍以不同于一般公共预算的规则运作，预算外资金仍未完全取消等。这些问题不仅影响了形式意义上预算法定的实现，也实质上影响了财税法治化进程。

在新一轮财税体制改革中， 预算法定的地位将得到显著提升。将预算制度纳入法治轨道，与现代国家民主、法治、理性、透明等治理理念相契合，是新时代全面依法治国的必然要求，也是新一轮财税体制改革的本质要求。为此，应完善预算法律制度，明确预算收支的范围、管理要求和监督机制。应加强预算的行政控制，确保政府收支行为符合法律法规的要求。 应加强预算的立法监督， 发挥人大在预算审查监督中的主导作用。应推动预算管理的创新，探索符合中国国情的预算管理新模式。 以上措施将有助于逼近“全口径”预算管理目标，建立“四本预算”同步编制、统筹衔接、相互融合的政府预算体系，提升预算管理的规范性和透明度。

在实现预算法定过程中， 需要注重解决一些关键问题。例如，如何确保预算的全面性和公开性， 将所有政府收支纳入预算统一管理并接受社会监督；如何加强预算的刚性约束，防止政府随意调整预算和超预算支出； 如何完善预算的绩效管理制度，提高预算资金的使用效益等。此外， 也应注意处理好预算法定与其他财税法律制度的关系，确保它们之间的内容协调一致。应注重预算法定的实施效果， 加强预算执行的监督和评估。应注重预算法定的国际借鉴，吸收国际上关于预算编制、预算监督、预算公开方面的先进做法和经验，为我所用。

作为新一轮财税体制改革的首要法治任务，预算法定的实现亟须完善预算法律制度、强化行政与立法对预算的双重监督， 并推动预算管理的制度创新。 重点应放在实现经费财政向功能财政的转变上。为此，首先要引入权责发生制的政府账户， 全面推动政府财务报告制度的革新。 其次，需要全面核算各级政府资源配置的实际情况，以准确反映公共资金的配置效率和管理成效。 为了构建一个能准确核算并全面反映政府资源配置状况的现代预算制度，使其真正成为国家的“明细账本”，还需要在拓展预算功能的基础上，建立与高质量发展相匹配的政府债务管理机制。 这包括设立专门的政府债务预算，并加强各级人大对政府举债融资的监督和约束。 同时，应严格按照政府性基金的性质和功能来编制预算，全面评估各类政府性基金的使用效果。

新一轮财税体制改革还应考虑将“国有资本经营预算”升级为“国有资产运营预算”，将各级国有企业的资产全面纳入预算体系。 加快对公共资源类国有资产④的专项立法工作，以提高其财政贡献度。 此外，鉴于我国已经建成全球最大规模社会保障体系，未来应从现代社会保险的本质和功能出发，提高社会保险的统筹层次，并加快相关立法进程。 可以预见的是，随着国家治理体系和治理能力的不断提升，预算法定将引领我国财税体制走向更加公平、透明和可持续的发展道路，为实现高质量发展目标提供坚实保障，并为构建新发展格局、推动共同富裕注入强大动力。

四、税收法定：改革的核心法治目标

在现代国家治理体系中，税收法定原则被视为税收法治的基石性原则，同时也是推动现代税制得以不断完善的指导性原则。 在现代税法基本原则中，税收法定原则被誉为税法领域的“帝王条款”。 新一轮财税体制改革背景下，这一原则不仅体现了全面依法治国在税收领域的具体实践，更是推动国家财税体制不断优化的关键所在。

新时代以来，税收法定原则的落实日益受到重视。 从党的十八届三中全会明确提出“落实税收法定原则”到党的十八届四中全会进一步强调立法工作的体制机制，再到2015 年《立法法》的修订和《贯彻落实税收法定原则的实施意见》的出台，一系列重大举措标志着我国税收法定原则在法律制度层面得到了确立和巩固。 尤其是《立法法》的修订，将税收基本制度明确为法律保留事项，进一步完善了授权立法的相关规定，为税收法定原则的落实提供了有力的法律保障。

在此背景下，我国税收法治建设步入“快车道”。 一批重要税收法律法规相继出台，税收程序法不断健全，税收法治实施体系不断完善⑤，基本形成了以法律为主体、行政法规为辅助的税收法治体系（李林木和钱金保，2023）。 截至2023 年底，我国现行18 个税种中已有12 个完成立法，其他税种立法工作和税收征管法的修改工作也在有序推进中⑥。 这些法律法规的制定，不仅为税收执法提供了法律依据，也为税制优化奠定了制度基础。 一批税收法治重要领域和关键环节改革举措渐次取得重大进展，既有第一大税种增值税改革， 也有涉及数亿自然人纳税人的个人所得税改革， 还有支持生态文明建设的绿色税制改革，通过上述改革，税收法治拥有了更加强大稳固的制度根基。

近年来， 税收法治在稳定财税改革预期、巩固财税改革成效中日益发挥重要作用，落实税收法定原则已经成为全社会共识。 然而，在肯定成绩的同时，也应清醒地认识到，落实税收法定原则并非可以一蹴而就。 税收法定原则也不能被狭隘地理解为一切税收问题都必须制定法律，而是着重强调税收行为必须严格遵循合法化原则，即必须得到法律明确授权或立法机关专门许可。 具体而言，涉及税收开征、停征以及纳税人、课税对象、税率等核心要素规定，必须由全国人民代表大会及其常务委员会通过法律形式确立。 在此基础上，国务院可以根据相关授权或为了执行法律而制定相应的行政法规，财税主管部门亦可发布具体的解释与执行细则。 然而，这些法规、规章以及规范性文件在制定和执行过程中，必须严格遵循上位法的精神、原则，并在其效力范围内发挥作用。

全面推进税收法治建设必然要求全面落实税收法定原则。 坚持税收法定原则，意味着合理约束国家的征税权力。 通过严谨的立法流程，确保税收决策充分反映表达民意，从而有效防止国家征税权对纳税人合法财产权益的过度干预。新一轮财税体制改革下的税收法定，不仅表现在国家征税依据必须是法律， 税收实体法和税收程序法体系要健全， 还表现在税收司法和税法遵从上都要遵循现代法治精神（谭建淋，2024a）。 这不仅意味着要完善税收立法，还要确保税收执法、税收司法、税法遵从均遵循法治化原则。 作为积极的依法行政，税收法定原则所强调的法律保留也仅是税收法治的形式要求，在税收法治实践中，更要重视税收实质公平正义的实现， 以更深层次的机制满足税收法治的价值追求和原则要求（张婉苏，2023），从而实现从税收法定到税收法治的实践进阶。

在推进税收法定原则的未来工作中， 需深化对若干核心领域的关注。 首要之务是强化宪法层面的确认与保障， 将税收法定原则正式纳入宪法条文， 从而为税收立法奠定坚实的根本法基础。同时，必须致力于推动税收立法的实质性法治化进程，恪守量能课税、比例原则等立法准则，以确保税收法律法规的公平性与合理性。此外，规范税收授权立法行为亦不可忽视，需明晰授权立法的具体范畴与程序流程， 以有效遏制行政权力的滥用风险。 在满足税收法定要求的前提下， 还应科学划分中央与地方在税收立法上的权责， 积极推进房地产税等地方税种的立法实践。最后，建立完善的税收征收机制及纳税人权益保护机制至关重要， 这有助于充分保障纳税人的合法权益不受侵害。

税收作为国家财政收入的重要支柱， 无论新一轮财税体制改革如何展开， 确保税务部门有效筹集财政收入始终是核心任务。在当前“税费皆重”的治理格局下，全面推进依法治税不仅要求税收法定， 还需将社保费和非税收入逐步纳入法定轨道，以实现整体财政收入的法定性。然而， 现行的社保费和非税收入管理模式涉及多层次的立法体系、多个政府部门和多元主体，导致在征缴过程中面临一系列挑战和问题，如制定依据违反法律保留原则⑦、征缴职权分配不合理、 征缴法律地位不明确以及执法依据标准的不统一等。为应对这些问题，应坚持立法与改革相协调的原则， 加快推进社保非税领域法律法规的修订与完善，提升立法层级，并明确税务机关在费款征收中的法定地位。同时，还应以问题为导向， 确立社保费及非税收入征管中的相关事务处理标准，规范执法行为，确保征管尺度的统一。

鉴于目前《税收征收管理法》在规范征税行为、调整征纳关系方面发挥着重要作用。在推进社保费和非税收入法定的过程中， 应注重借鉴税收法定的既往经验和做法。 就社会保险费而言，其法制化程度相对较高，社会保险费的征管不宜简单参照适用税收征管法。从长远发展看，社会保险费可以在时机成熟时完成“费改税”，名正言顺地适用税收征管法。就非税收入而言，由于种类较多， 短时间内难以制定统一适用所有非税项目的非税收入征管法， 建议由国务院针对非税收入的不同种类制定实体与程序合一的征管条例， 最大程度地遵循《税收征收管理法》设置引致性规范，参考进行相应制度设计，以保证财政法治体系的完整性并节约法治建设成本（谭建淋，2024b）。长远来看，我国应在财政法定原则指导下构建系统完整的社保费和非税收入法律体系， 实现税费实体法和税费程序法整体法律位阶的提升。

税收不仅作为政府财政收入的重要来源，更在调节政府与市场关系中扮演着关键角色。新一轮财税改革应将深化社保费及非税收入改革作为税制改革的重要组成部分， 推动其法治化管理与财税体制改革同步进行。 这要求用法治的理念和方式处理政府与市场、 征税人与纳税人、征费人与缴费人、中央与地方财力分配等多种关系， 为高质量发展提供坚实有力的税费法治支撑（谭建淋，2024c）。 在当前结构性减税降费的大背景下， 为了充分发挥税收在财政收入中的支柱作用， 有必要对税和费进行明确区分，并妥善处理二者之间的关系：对于具有税收性质的收费，应积极推进费改税改革；对于合理的非税性质的行政收费，则应加强立法工作，确保政府收费有法可依，并提升收费的透明度。同时，应坚决取缔不合理收费，对合理收费项目进行严格控制， 以确保政府收入主要通过税收渠道实现。 展望未来，我国非税收入在财税体制中的地位宜按照“规范化的分流归位”趋势发展，以进一步完善非税收入的分配管理政策、 提升政府的宏观调控能力， 并进而增强我国的综合国力。

新一轮财税体制改革背景下， 税收法定原则的落实过程，就是税收观念深刻变革的过程，也是不断以法律规范财税权力的过程 （王平，2014）。 为实现税费法定目标，当前最紧迫的任务是平衡“税制平移”与“税制优化”的关系，尽快推动增值税、消费税、房产税、土地增值税完成人大立法， 赋予上述税种更高的法律效力。诚然，单行税法的制定只是落实税收法定原则的形式要求，未来还应按照税收要素明确性原则，增强所有实体税法的可操作性，提升税法的实质正当性。 在坚定落实税收法定原则的同时，应更多关注税收公平正义的实现。 一方面，以“公平优先，兼顾效率”为原则完善国内税法。 另一方面，坚持合作共赢，通过多边合作来实现国际税收正义（覃俊豪，2023）。 鉴于实质课税原则与税收法定原则具有互补关系，应深入研究如何将实质课税原则应用于税收立法，以增强税法的稳定性、确定性、可操作性，进一步防范税务执法风险，提高全社会满意度和税法遵从度。

近年来，税收优惠作为促进高质量发展、实现社会公平正义的重要工具， 其合理性备受关注。 新一轮财税体制改革以新质生产力为锚点，服务于全国统一大市场的建设目标， 必须坚持税收法定和税收公平原则。 确保新出台的结构性减税降费政策与新一轮税制改革的法治深化紧密结合，以确保改革成果与税收法治效果的双重实现。 为此，一方面要释放政策红利，充分利用好税收优惠政策，确保结构性减税降费政策精准发力， 支持科技创新和制造业发展，促进就业创业，鼓励产业、消费升级。 另一方面要坚持依法治税理念，严厉打击偷逃骗税等涉税违法行为，维护良好市场秩序，构建法治化税收营商环境。

五、转移支付法定：改革的重要法治目标

中国式现代化是全体人民共同富裕的现代化。 通过税收对收入分配状况进行调节、通过转移支付优化不同区域间的财力配置， 有利于缩小收入差距，促进区域协调发展，推动发展成果由全民共享（吕炜和王伟同，2023），推动实现全体人民共同富裕的现代化。 推进中国式现代化财税实践， 要充分发挥转移支付等财政工具在调节收入分配、促进区域协调发展、实现全体人民共同富裕方面的积极作用。

转移支付制度是政府进行宏观调控和收入再分配的重要政策工具。 自1994 年分税制以来，始终是财税制度的重要组成部分。 这一制度通过有效缩减地域间财政鸿沟， 巧妙地平衡了改革进程中的激励与均衡， 从而提振了各级政府的发展热情， 并塑造出极具中国特色的央地财政关系格局。 步入新时代，我国已围绕财政权责与支出责任的分配， 建立起以一般性转移支付为主体， 辅以共同财政事权转移支付和专项转移支付的协同、合理架构（刘昆，2023）。 此体系对于优化中央与地方财政平衡、 推动基本公共服务均等化起到了至关重要的作用。

然而，随着经济社会的不断发展，转移支付制度逐渐暴露出一些亟待解决的问题，例如，政府间事权与支出责任划分不明确、 转移支付结构不够合理、转移支付资金分配不够科学、转移支付管理不够规范等， 很大程度上源于转移支付立法层次较低， 缺乏法律层面的明确规范和约束， 使得制度执行中存在较大的随意性和不确定性。 这些问题不仅影响了转移支付制度的公平性和效率性， 也制约了其在促进区域均衡发展、 实现基本公共服务均等化等方面的作用发挥。 因此，亟待对转移支付制度进行改革，加快其立法进程， 以更好地适应新时代经济社会发展的需要。

党的二十大报告特别强调了财政体制改革中“完善财政转移支付体系”的重要性。 当前，我国财政转移支付运行中还存在不少问题， 如一般性转移支付与专项转移支付结构比例失调、部分专项转移支付资金投向竞争性领域产生政府“越位”，以及引导类、救济类、应急类等专项转移支付亟待整合等问题。 尤其值得一提的是，目前一般性转移支付中的大部分资金并不能由市县自主统筹使用， 而是必须按照上级政府指定的方向和用途来分配， 这偏离了一般性转移支付“由下级政府统筹安排使用”的初衷（刘合定，2023）。 在新一轮财税体制改革中，转移支付法定被赋予了重要的法治使命。 转移支付法定目标的实现，不仅要求完善转移支付制度本身，更需要建立健全转移支付法律制度， 以法律的形式确保转移支付政策的规范性、 稳定性和可持续性。

中央对地方转移支付制度作为地区间基本公共服务均等化的“压舱石”，其改革和完善是新一轮财税体制改革的关键环节。 因此，实现转移支付法定的首要任务是明确转移支付的功能定位和分类体系。 为此，《国务院关于财政转移支付情况的报告》明确指出，转移支付应明确其功能定位并优化分类体系。 具体而言，一般性转移支付旨在均衡地区间财力分布， 应依据地方财力状况稳步增加， 并向中西部财力薄弱地区倾斜，同时优化资金分配方式。 共同财政事权转移支付则聚焦于推进地区间基本公共服务均等化，需根据中央财政的支出责任足额配置资金，并探索实施差异化的补助政策。 而专项转移支付要围绕党中央、 国务院的重大决策部署来合理安排，确保资金使用的定向性和精准性，强化对地方的引导与激励，并逐步退出市场能有效调节的领域（刘昆，2023）。 这一分类体系既突出了各类转移支付的功能差异，也保障了资金的高效和规范使用，未来共同财政转移支付有望与一般性转移支付、专项转移支付并列⑧。以上举措共同致力于优化财政转移支付体系，以更有效地促进地区间财力和基本公共服务的均衡发展。

公平正义原则是现代法治社会的基石，也是确保法律公正性、 合理性和可接受性的关键所在。 财政转移支付法定化旨在实现中央与地方财政的均衡，以及缓解地区间的发展不平衡，这本身就体现了公平正义的精神。 在新一轮财税体制改革背景下， 推动转移支付法定化进程更需要坚守公平正义的财税法治理念。 立法者在制定相关法律时， 应充分考虑社会各界的利益诉求，特别是基层的需求。 例如，应坚持一般性转移支付用于弥补财力缺口， 并由市县统筹使用的政策定位， 防止省级政府干预影响资金配置效率， 避免资金支出方向偏向政绩性公共产品， 从而确保转移支付政策能在最大程度上实现社会公平正义。 同时，财税立法应与财税改革进程相协调。 要紧密围绕转移支付改革的关键环节，既遵循财政运行的基本规律，又体现财税立法的前瞻性，以适应改革形势的不断变化。此外，立法还应为改革提供法律保障和依据，增强改革的权威性和公信力。

为了实现转移支付法定化目标， 还需要加强相关法律法规制定与实施。 首要任务是尽快推动预算法修订工作， 将共同财政事权转移支付作为一个独立的管理类别， 并将经过实践检验的有效管理措施提升为法律条款， 从而为深化转移支付改革奠定坚实法律基础。 同时，还需及时研究并制定国务院层面的配套法规，如“财政转移支付条例”，以全面系统地规定转移支付的功能定位、分类体系、设立程序、分配管理以及退出机制等重要内容 （刘昆，2023）。 除此之外， 也应关注地方政府之间的横向转移支付机制，特别是其法定化问题。 鉴于《财政转移支付法》立法的复杂性和长期性，可以在修订《预算法》时先对横向转移支付作出原则性的规定。 待时机成熟后， 再通过专项法律对其进行详细规定， 以体现横向转移支付的法治原则和实践要求。 在新一轮财税体制改革背景下，可以预见的是， 目前以财政部规章为主体的转移支付制度将逐步升级为国务院条例。 根据国务院的先前部署，当条件成熟时，还将推动这一条例进一步升级为法律， 从而为深化转移支付改革提供更为坚实的实体性法律支撑。

六、结语

置于中国式现代化与高质量发展的宏观时代背景下， 新一轮财税体制改革不仅承载着支撑国家制度之治的重要使命， 更需确保改革与法治相互促进，相得益彰。 财税法治化，作为本轮改革的总体法治目标，既要求以锐意进取、开拓创新的精神探索新时代财税体制的新模式，也要求坚守法治底线， 确保改革举措的合法性与稳健性。 预算法定、 税收法定及转移支付法定， 共同支撑着财税体制改革的法治框架。 其中， 预算法定旨在构建与现代国家治理相匹配的预算制度，保障财政的稳健与有效；税收法定则深化了“税费皆重”格局下的法治原则，力求通过完善税费法律制度体系， 实现全部财政收入的法定化； 而转移支付法定对于优化财政资源、促进区域均衡至关重要。 在推进改革的过程中，必须坚持系统观念，以法治为引领，既加强关键领域的立法工作， 又注重立法的协同性与改革的整体性。 新一轮财税体制改革，是一场深刻且全面的制度变革，唯有坚持以法治思维和法治方式推进改革的全过程， 方能确保其在法治轨道上平稳前行， 进而充分发挥财税体制在国家治理中的基础性作用， 为高质量发展提供坚实可靠的制度保障。 ■

注释：

①构想中的财税基本法律制度， 应涵盖财政基本法、预算法及其配套实施条例、税法总则、财政转移支付的相关法规、 人民银行法以及外汇管理法等关键法规。 基于财政与银行之间的紧密关联与一体化原则， 人民银行法可被赋予财政法属性， 进而将人民银行法与外汇管理法纳入财政基本制度框架以实现人民银行职能与国家财政职能的有机协同、高效整合及一致性，从而契合财政作为国家治理的基础和重要支柱的战略定位。

②构想中的财税收支法律制度， 应细分为收入法律制度和支出法律制度两大板块。 其中，收入法律制度涵盖税收法律制度和非税收入法律制度。 税收法律制度包括企业所得税法及其实施条例、个人所得税法及其实施条例、车船税法及其实施条例、环境保护税法及其实施条例、烟叶税法、船舶吨税法、车辆购置税法、耕地占用税法、资源税法、契税法、城市维护建设税法、印花税法、土地增值税法、消费税法、增值税法、关税法以及房地产税法。 非税收入法律制度，则包括非税收入管理条例、彩票法（立法）及彩票管理条例等。 至于支出法律制度，则包括政府采购法及其实施条例、国家金库条例、财政资金支付条例以及国家赔偿费用管理条例。

③构想中财税管理法律制度，应包括以下七个部分：政府和社会资本合作管理法律制度、预算绩效管理法律制度、债务管理法律制度、资产管理法律制度、财务会计法律制度、行业管理法律制度和监督管理法律制度。 其中，债务管理法律制度应包括政府债务法和国库券条例；资产管理法律制度涉及企业国有资产法、 国有资产报告条例、行政事业性国有资产法及其条例、企业国有资产基础管理条例、 国有金融资本管理条例、自然资源国有资产管理条例以及全国社会保障基金条例；财务会计法律制度应包括会计法、总会计师条例、政府财务报告条例以及企业财务会计报告条例； 行业管理法律制度涵盖注册会计师法、资产评估法和国有资产评估管理办法；最后，监督管理法律制度应包括审计法、财政违法行为处罚处分条例以及财政监督条例。

④如国有建设用地、拍卖空域和航空时刻及无线电频谱、地下防空设施、广电网络基础设施、大型公共科研基础设施等。

⑤近年来，我国先后修订完善了《中华人民共和国税收征收管理法》及其实施细则、《重大税务案件审理办法》 和 《税务规范性文件制定管理办法》，并出台《税务稽查案件办理程序规定》和《重大税收违法失信主体信息公布管理办法》， 既促进了税收征管行为的法治化水平，也增强了纳税人的税法遵从度。

⑥截至2023 年12 月， 我国现行18 个税种中已经有12 个制定了法律， 其中有9 部税收法律是在2015 年《立法法》修订后颁布的，包括环境保护税、烟叶税、船舶吨税、车辆购置税、耕地占用税、资源税、城市维护建设税、契税和印花税。 尚未立法的6 个税种中，《增值税法草案》已提交人大常委会多次审议，消费税法、关税法预备提请全国人大常委会审议，税收征收管理法也在进一步组织修订之中。

⑦法律保留原则作为现代法治国家的基本原则之一，强调行政活动必须在法律授权的范围内进行。 具体而言，它要求一定范围内的行政活动必须有最高国家立法机关所制定的法律的明确依据，即形式意义上的法律。 换言之，只有立法机关通过制定法律将某些事项明确授权给行政机关，行政机关才能在这些事项上行使行政权力。 如果宪法或法律将某些事项保留给立法机关，那么行政机关就不能擅自对这些事项作出规定或采取行动， 否则将被视为违法。

⑧2019 年，中央财政整合设立共同财政事权转移支付，主要用于履行教育、医疗、养老、就业等基本民生领域的中央财政支出责任，为与预算法规定衔接，编制预算时暂列入一般性转移支付。2023 年共同转移支付规模约3.8 万亿元。