多跨协同构建“五路”全链闭环体系——以浙江省常山县为例

●王 霞

近年来，浙江省常山县按照“花钱要问效，有效多安排，低效多压减”原则，积极探索预算绩效多跨协同工作机制，不断完善全方位、全过程、全覆盖预算绩效管理体系建设，推进预算绩效全链条管理，切实加快构建以绩效为核心的集中财力办大事财政政策体系和资金管理机制，形成工作有力度、成果可预期、结果可运用的符合常山特色的监督模式。

一、聚集目标管理，理清预算绩效管理“思路”

著名管理专家彼得·德鲁克提出， 有目标才能确定每个人的工作。常山县围绕中央、省、市决策部署和重点改革任务，加强“政府统筹领导、财政组织协调、单位扛牢主责”的预算绩效管理体系建设，理清预算绩效管理“思路”。

（一）创新“1354”工作体系

制定出台常山县预算绩效 “全链条”管理工作方案，成立以县委副书记、县长为组长的工作领导小组。牢固树立 “花钱必问效、 无效必问责”一个核心理念，构建“全方位、全过程、全覆盖”三全管理体系，建立“目标管理、事前评估、常态监控、绩效评价及结果运用”五路闭环系统；力争“指标完善率、事前评估率、数字化排名率、结果运用率”达到4 个百分百。

（二）构建“6+N”指标体系

建立县乡两级综合绩效评价体系与部门整体绩效评价工作， 立足一般公共预算、政府性基金预算、国有资本经营预算、 社会保险基金预算“四本预算”，创新设立分类分级绩效指标体系，构建“事前有评估、预算有目标、执行有监控、结果有评价、评价有应用”的全链条绩效管理工作闭环。 制定2023—2025 年三年工作规划， 分年度配套制定涵盖6大任务指标体系和N 项具体推进举措的任务清单， 将清单任务逐项落实到具体责任部门，形成各司其职、齐抓共管的工作合力。如，2023 年常山县聚焦油茶产业创新服务综合体、快递下村工程等民生项目，精准定位绩效痛点，“一对一” 提出优化路径。

（三）完善“1+N”监督机制

“1”即压实各预算部门的主体责任，“N”是发挥人大、组织、纪委监委、巡察、审计等职能作用，凝聚推动多跨协同工作合力。 健全完善问题清单制、工作例会制、结果互认制、运用挂钩制等工作机制，齐抓共管共治，进一步强化财会监督与绩效管理权威性，对财政监督与绩效评价主导的问题自查自纠结果，与巡察、审计结果进行互认。通过重大巡视问题清单整改压实预算绩效管理主体责任，建章立制，为全面实施预算绩效管理提供制度保障。

（四）夯实绩效理念根基

召开预算绩效管理培训班，通过预算绩效管理业务知识培训、 警示教育等途径，树立各预算单位“花钱必问效，无效必问责”的预算绩效管理核心理念。规范预算绩效管理流程、提升绩效管理工作质量、强化问责约束。将绩效管理专题纳入县委党校主体班次培训内容，2023 年在习近平新时代中国特色社会主义思想进修班、 县委巡察干部培训、党务工作者培训、新进公务员和事业单位新入职人员、审计干部培训等班次开设预算绩效管理知识培训。通过多维度预算绩效管理理论及业务知识讲解， 宣传政策精神，全方位提升绩效水平，增强各预算部门与单位的预算绩效管理理念，奠定绩效管理基础底座。

二、聚焦事前评估，延长预算绩效管理“线路”

作为预算绩效管理的“第一关口”，事前绩效评估决定了项目设立与否，是绩效管理与预算管理深度融合的重要环节。常山县通过优方式、抓时效、提质量，确保事前评估科学有效地服务预算。

（一）前移评估端口

除应急、抢险、救灾等急需项目外，对拟新出台的涉及重大财政支出政策或财政安排预算资金300 万元及以上的非政府投资项目， 以及财政安排预算资金2000 万元及以上的政府投资项目，必须开展事前绩效评估。 对应开展而未开展的政策或项目，不得纳入政府投资计划盘子， 不得安排预算资金。 同时，借智社会力量，做到可上可不上的项目，坚决不上。如，针对拟新增2024 年预算资金项目的18 个事前绩效评估报告，邀请对口专家、 人大代表、 政协委员等开展联合评审，通过答辩、实地察看、民意了解等方式进行打分， 最终只通过了8 个， 切实避免盲目“铺摊子”问题。

（二）明确评估流程

当年度9 月上旬，各预算单位要对下一年度拟申请预算资金的政策或项目的立项必要性、投入经济性、绩效目标合理性、实施方案可行性、筹资合规性等内容开展事前绩效自评，并向财政部门报送评价报告。 当年度10 月底前， 财政部门要会同发改等有关部门组织评审，提出明确的审核意见，必要时可引入第三方机构参与评审。 论证不充分、评估结论支撑不足的，事前绩效自评报告予以退回。

（三）提升评估效能

压实预算单位主体责任，确保按规定实施事前绩效评估， 并对自评报告的真实性、合法性和完整性负责。 将预算安排与绩效自评相挂钩， 上一年度预算项目未按要求开展自评的，在下一年度预算申报中，原则上予以取消，确需开展的项目在“一上”进行至少10%预算资金的削减。通过上年度绩效评价结果运用，2024 年预算 “一上” 根据2022 年项目自评情况取消项目46 个，压减项目预算500 余万元。

三、聚焦常态监控，搭建预算绩效管理“回路”

绩效运行常态监控是全过程预算绩效管理的重要环节，是确保绩效目标实现的重要手段。 常山县多措并举，进一步强化财政资金预算执行情况和绩效目标实现程度的监控管理。

（一）抓好“三个进度”

关注项目实施进度，检查项目是否按照计划实施、能否按期保质完成。 关注预算资金执行进度，检查预算资金拨付、实际支出、预计结转结余等。 关注绩效目标完成进度，检查绩效目标是否发生偏离，绩效目标完成情况是否与预期相符、是否与项目实施进度相匹配。

（二）抓实“三项监控”

部门抓日常监控，对照绩效目标，全程追踪预算执行过程及资金使用管理情况。财政抓重点监控， 将绩效结果与目标存在重大偏差的项目纳入重点监控范围并及时发函督促， 对未按时整改的项目暂停预算拨款。 抓平台智慧监控，通过“预算管理一体化”系统自动采集数据，实时监控预算执行进度和绩效目标实现程度， 动态共享绩效监控信息。 如，通过运行监控，发现县公安局全域双禁项目已达成目标， 收回指标60 余万元。

（三）抓牢“三灯管理”

对预算绩效考核结果实行“红蓝黄”三色管理机制并进行结果运用。 对全年绩效目标预计无法实现、项目进度或资金执行率严重偏低、存在严重问题的项目，予以红灯叫停。对项目进度或预算执行进度缓慢、管理上存在较大漏洞、 部门绩效指标可能无法完成、全年绩效目标不确定完成等情况，予以黄灯警告。 对部分指标设置不合理、主要绩效目标设置过低或与资金不匹配，导致目标超额完成或预期资金结余较大等情况，予以蓝灯提示。

四、聚焦多维评价，确保预算绩效管理“对路”

更加注重绩效评价机制的科学合理性，通过项目支出、政策支出、整体画像等方式开展多维评价，确保财政资源配置效率和使用效益。

（一）开展项目支出绩效评价

统筹运用单位自评、 部门评价和财政评价三种方式：单位自评指单位对预算资金产出指标、效益指标、满意度指标完成情况的“地毯式”绩效评价；部门评价指本部门对所辖项目开展绩效评价； 财政评价指财政部门量化单位自评和财政抽评结果， 并形成绩效评价报告。 2023 年采用“线上（预算管理一体化系统）+线下（纸质）”实现财政资金支出项目自评全覆盖，在自评的基础上按照10%比例采用“第三方机构+专家库+绩效管理科+业务科室”开展抽查复核，重点项目评价关注重大民生项目，通过合规性评价、关注经济效率评价、 聚焦公共价值的政策评价，全方位、多维度了解常山县财政支出项目绩效雏形。

（二）开展政策支出绩效评价

政策支出绩效评价主要采取部门评价和财政评价两大方式。 部门评价指县级部门对所实施政策开展的绩效评价， 原则上以3年为一周期。 周期内，根据政策实施期限和评价时点，有序进行年度自评、中期评估和到期评价，确保政策绩效评价全覆盖。 财政评价指财政部门对所实施政策开展的绩效评价， 围绕集中财力办大事财政政策体系，从经济性、效率性、有效性、综合性等维度出发， 对重大财政支出政策实施到期评价，并形成绩效评价报告。 评价结果为“差”的，政策退出；评价结果为“中等”的，结合实际进行退出或优化。

（三）开展整体画像打分排名

探索全成本预算绩效管理， 推进成本效益分析等方法的运用， 在综合绩效评价指标体系试点工作的基础上， 有序推进乡镇综合绩效评价、部门整体绩效评价，建立“评价一批、规范一批、标准化一批”的压茬推进机制，拓展绩效评价的示范引领作用， 全面推进预算与绩效深度融合。

五、聚焦结果运用，接好预算绩效管理“电路”

结果应用是预算绩效管理的灵魂和归宿，常山县针对绩效评价过程中发现的问题，通过限期整改、公开通报、多重挂钩等方式，调动部门开展绩效评价工作的积极性和主动性，不断提升预算部门绩效管理责任意识。

（一）强化预算挂钩

无目标不预算。 2023 年9 月全县预算单位对2023 年的项目绩效目标进行调整规范，在调整规范前暂停预算单位除人员类经费外的所有资金（含公用经费）拨付。 县财政局对预算绩效考核结果实行“红蓝灰”三色管理机制并进行结果运用。 重点是与预算资金安排相挂钩，对处于灰色区间的部门，剔除人员、政策性增减支以及一次性因素外的次年经常性预算经费压减不低于10%；蓝色区间的，不减不增；红色区间的，增加不低于10%。

（二）强化信息公开

完善预算绩效信息公开制度， 在常山政务网新设预算绩效公开模块，增加预决算公开内容，扩大各类评价结果公开范围，强化监督检查，严格审核各部门的绩效信息公开情况，发现问题及时反馈，督促相关单位立行立改，确保公开信息合格合规。 财政部门将当年度全县预算绩效管理总体情况报人大常委会，主动接受评议监督。 加强人大对预算绩效管理的监督力度，将预算绩效管理纳入人大对部门或乡镇主要负责人履职评议内容，推动政府预算和部门预算绩效持续提升。 拓展绩效评价结果宣传机制，通过“企业家谈绩效”“请人民阅卷—绩效”等多元化渠道，选树正反面典型案例，鲜明确立绩效先行导向，营造狠抓绩效管理的浓厚氛围。

（三）强化问题整改

按照相关资金绩效评价问题整改工作要求，对重点项目绩效评价中发现的问题进行反馈、列出问题清单，向被评价单位发送《绩效评价结果反馈意见函》，限定整改时限，明确整改任务、整改措施，做到问题整改一抓到底。2023 年共对工业企业研发经费补助等11 个项目、 常山县科技创新发展十条政策（试行）等3 个政策绩效评价发现问题进行督促整改， 绩效管理科联合业务科室对被评价部门整改进行全面审核， 未能及时完成整改的分析原因持续跟踪， 相关项目和政策在后期复盘中得到优化完善。

预算单位每月向财政部门报送自查问题，经财政部门初步核查筛选后，纳入“七张问题清单”实行动态管理。县绩效管理工作领导小组定期召开例会，及时分析研判，推动绩效问题有效整改。 县纪检监察机关负责将预算绩效管理纳入对乡镇和部门常规或专项巡察内容，当年未列入巡察的部门及乡镇街道，抽取一定比例进行专项监督。 审计部门对预算绩效管理情况开展审计监督， 将预算绩效管理情况纳入领导干部经济责任审计范围。如十四届县委第三轮巡察发现随意外包服务、项目绩效不佳、产业扶贫不精准等33 个问题。又如，发现补助480 万元建设的某中心冷链未达到预期绩效目标后， 要求资金使用主体在巡察整改阶段积极整改，并举一反三，形成长效机制。

（四）强化考核运用

县委县政府将财政绩效管理列入部门全县部门综合考核指标， 考核结果直接与部门考核等次及年终奖金挂钩。 组织人事部门将预算绩效考核指标纳入全县干部综合考核体系， 并将预算绩效管理结果作为政府绩效评估的计分指标和领导干部选拔任用、 公务员和事业人员考核的重要参考。 对财务人员推行激励机制，作为优秀财务人员交流重用、岗位调整、评先评优的重要依据。 ■