行政监督与行业自律监督贯通协同的探索和思考——以浙江省绍兴市为例

●骆 伟 吴嘉琦

2023 年2 月，中共中央办公厅、国务院办公厅印发《关于进一步加强财会监督工作的意见》，文件提出“要加强财会监督主体横向协同。 构建财政部门、有关部门、各单位、中介机构、行业协会等主体横向协同工作机制”“发挥中介机构执业监督作用”。会计师事务所和资产评估等中介机构在发展市场经济中发挥着不可替代的重要作用， 其在财会监督体系中有着双重身份，既是被监督对象，又是监督主体。唯有规范执业机构的行为， 才能充分发挥其执业监督作用。从这个角度讲，行政主管部门和行业协会做好行业监管工作的意义特别重大。 绍兴市根据中央要求，结合地方实际，将“建立财政部门与行业协会联合监督机制，推动行政监督与自律监督有机结合”作为落实中央文件精神的一项重要举措，积极探索，初步建立起行政监督与行业自律监督协同机制， 切实提升了财会监督效能。

一、 行政监督与行业自律监督贯通协同的实践探索与成效

（一）“12845”绍兴模式探索

绍兴市综合分析财政部门与行业协会的定位、职能、监督手段等方面差异，以及各自具备的优势，探索出行政监督与行业自律监督贯通协同的“绍兴模式”，具体做法可概括为“12845”。

1.印发1 个实施意见，为协作配合建基础。 绍兴市以《浙江省进一步加强财会监督工作的实施方案》为指导，市财政局、市行业协会多次召开专题会议，研究协同机制。 2023 年10月，市财政局、市行业协会联合印发《进一步加强市财政局与市注册会计师协会协作配合提升财会监督效能的实施意见》（以下简称 《实施意见》），明确提出市财政局与市行业协会要立足各自职能优势，围绕“财会监督计划和政策衔接、 数字化转型、线索移送、举报投诉件办理、整改共促、监督结果运用、风险防范、党建联建”等方面，加强协作配合，提高工作质效。 《实施意见》的出台，标志着行政主管部门与行业协会达成共识，建立起共同行动纲领，迈出了行政监督与行业自律监督横向协同走深走实的关键一步。

2.打造2 支专业队伍，以人才支撑强协作。 一是打造高素质的行政监督检查队伍，财政部门加快培养建设高素质财会监督人才队伍的步伐，近年来从系统内陆续遴选6 名具有注册会计师、资产评估师资格或法律从业资格的专业型人才进入财政监督队伍，充实了全市财会监督人才库，进一步提升了队伍的专业化素养。 二是组建权威的行业专家队伍。 市行业协会在全市范围内进行评选， 组建了由13 名委员组成的首届行业自律委员会。 同时，市行业协会发布了《绍兴市注册会计师资产评估行业自律委员会工作规则》，鼓励专家在行政监督、行业自律监督过程中发挥专业作用。

3.互通8 类重要信息，以信息共享提效率。对于非涉密信息，原则上实现全面互通。 市财政局定期向市行业协会推送年度财政监督检查计划、财政检查报告、处理处罚结果、系统自动预警信息等4 类信息，市行业协会不定期向市财政局推送“执业机构重大变更情况、执业机构业务报告数量和营业收入、职业风险基金或职业保险相关数据、自律惩戒情况”等4 类信息。 信息共享有助于双方更准确地选定重点监督对象， 更好地理解工作内容和需求，更好地协调工作，节约了在前期调查等基础工作上投入的大量时间成本和经济成本，切实提升了工作效率和质量。

4.聚焦4 类重点案件，以协同共治解难题。近年来，随着财会监督的不断深化，民众维权意识不断增强，绍兴市涉及财会业务的上级交办、群众投诉举报案件呈快速上升趋势。 《实施意见》出台后，绍兴市将涉及会计师事务所和资产评估机构的投诉举报类、上级交办类、同级移送类、系统自动风险预警类这4 类案件作为财政部门与行业协会协同共治的试点领域。 2023 年双方合力开展多起案件调查，成功处理投诉举报件7 起、上级交办件2 起、同级移送件4 起、系统自动风险预警件1 起。 财政部门借助行业协会专家的专业判断，共作出行政处罚决定6 个， 移送税务、 市场监管等部门案件线索4件。 行业专家团队出具的意见更具专业性和说服力，得到当事人高度认可，相关案件处理涉及行政复议和行政诉讼零发生。 行业协会根据行政处理处罚等情况，开展自律管理约谈、行业风险提醒等工作，实现了“一查双管”。 事实证明，财政部门与行业协会协同共治，实现了优势互补，大大提升了财会监督效能， 既解决了财政部门监督检查工作效率低、权威性不足，容易引发后续行政争议问题，又解决了行业协会自律监督侧重引导作用，威慑力不足的问题。

5.制定5 项配套制度，以健全制度促规范。绍兴市边摸索边完善， 在实践中不断补充相应配套制度，推进行政监督与行业自律监督贯通协同规范运行，确保其持续健康发展。 截至目前，绍兴市已经陆续建立了5 项配套制度：一是日常沟通制度。 由市财政局财政监督局、市行业协会秘书处担任协作配合工作的牵头机构，负责日常工作的联络协调。 二是专家抽取制度。 在监督检查工作中，凡是需要专家参与的，由财政部门和市行业协会在市行业自律委员会专家中随机抽取。 因工作任务特殊，需要省级专家参与的，由市行业协会负责邀请省行业自律委员会成员。 三是回避制度。 监督检查项目涉及执业机构的， 该执业机构选派的行业自律委员会专家，或者与其有利益关系的其他专家必须回避。 四是保密制度。 市财政局和市注协有关人员对交流的相关资料保密，不得用于与工作无关事项；未经对方许可，任何人不得将对方提供的电子数据和资料转给第三方使用；对于违反规定的，依法依规追究相应责任。 在具体检查中，参与检查工作的专家应签订保密协议，承诺对获知的商业秘密、个人隐私等予以保密。 五是党建联建制度。 财政部门和市行业协会实行党建联建，双方党支部进行结对，通过主题党日、联合党课、座谈交流等方式，全面提升党建联建工作质量，实现互学、互补、互促，推进党建与业务深度融合。

（二）取得的成效

从社会层面、 行业层面和行政监管层面来看，绍兴市的探索均取得了积极成效。

1.有力地提升了财会监督的社会影响力。 绍兴市财政部门与行业协会立足各自职能优势，加强工作协作配合，采取开展联合调查、公开曝光典型案例、约谈相关责任人员等手段，严厉查处执业机构和执业人员的不法行为，维护了市场经济秩序和社会公众利益， 赢得了社会各界的高度关注和认可。办理的案件中，利益相关人不仅包括本地区，也涉及广东省等外地企业和人员；检查结果不仅供财政部门、行业协会使用，也为法院民事审判、税务部门执法等提供重要参考。

2.增进了全行业诚信建设的自觉性。 市财政局与市行业协会以“财会监督年”为契机，联合开展诚信教育，宣讲党中央、国务院关于行业执业质量要求的相关文件精神，通过案例剖析，以案示警，增强了执业机构和从业人员的危机意识， 促使其将诚信作为行业繁荣的基石。 市财政局建成“中国会计博物馆”， 并将其作为行业诚信教育基地，组织全市200 余名行业执业人员实地参观学习。市行业协会发布 《绍兴市注册会计师资产评估行业自律公约》，13 名自律委员会委员带头在媒体上发布诚信承诺宣言，73 家执业机构集中举行自律诚信承诺书签约， 多家执业机构定期召开执业质量专题会议。 绍兴市执业机构行业诚信建设进入高质量发展新阶段。

3.进一步完善了以财政部门主责监督为核心的财会监督体系。 长期以来，我国一直实行的是政府监管机构监督和注册会计师资产评估行业自律监督的行业监督体系，从各地实际情况来看，财政部门与行业协会关系多样化， 两者的紧密程度不一致，监督工作往往难以保持同频共振。 有研究表明，行业协会单方面监督无法使得集群企业倾向于诚信合作行为，而财政部门通常采用定期执法检查的监督方式，执法检查具有计划性、针对性和强制性等特征，在流程上普遍滞后。 绍兴市的做法，为全面构建高效规范运行的财政部门主责监督、行业协会自律监督的财会监督体系，提出了具有借鉴意义和推广价值的“绍兴方案”。

二、 探索行政监督与行业自律监督贯通协同的相关经验

（一）加强组织领导是构建贯通协同机制的重要保证

《关于进一步加强财会监督工作的意见》指出，财会监督是党和国家监督体系的重要组成部分。 这意味着财会监督与各类监督的贯通协同机制建设必须从各级党委、 政府层面推动， 才能有效落实。《浙江省进一步加强财会监督工作的实施方案》也提出， 各级政府要建立财会监督协调工作机制，加大对财会监督工作的督导力度。 绍兴市认真贯彻落实，迅速成立市政府主要领导挂帅的绍兴市财经工作领导小组，启动“财会监督年”活动，将“建立财政部门与行业协会联合监督机制，推动行政监督与自律监督有机结合”作为“财会监督年”的核心内容之一，并成立工作专班负责推进。 在市财经工作领导小组的关心支持和各级各部门的大力配合下，绍兴市行政监督与行业自律监督贯通协同机制在浙江省率先落地。

（二）建立行业专家队伍是构建贯通协同机制的坚实基础

财政部门依托其特有的行政权力，对财政、财务、会计活动开展监督，监管的范围较广，财政部门专职财会监督人员一般具有较广的知识面，但是专业度不够，很难应对“注册会计师和资产评估师执业质量”这类细分领域下专业度极高的监督检查。 因此，建立一支在行政监督和行业自律监督中均能发挥重要作用的行业专家团队，对构建贯通协同机制而言，尤为重要。 以绍兴市为例，2023 年度，全市各级财政部门组织开展的监督检查中，市注协共派出专家8 人次参与，并帮助联系省行业协会3 名专家提供技术支持。 在对执业机构的问题定性、问题整改等方面，专家提出了很多专业意见，发挥了极为重要的作用。 在市行业协会开展的自律监督行动中，有4 名专家参与了诫勉谈话等工作，对相关执业机构提出工作改进建议10 余条，帮助其提升执业质量，推动了行业自律监督有效运行。

（三）强化数智赋能是构建贯通协同机制的有力手段

利用计算机技术和电子信息网络进行财会监督，可以更精准地发现问题线索，确定监督重点，大大降低财会监督成本，提高财会监督效率。 浙江省目前已建成 “注会评估行业智慧监管应用系统”， 对资产评估机构设置 “评估机构设立问题”“违规执业”“内部管理”“评估报告”4 大类共29 个具体指标，在系统内预设判断规则和处理方式，触发规则后系统自动预警。 绍兴市充分利用该监管系统， 全市各级财政部门与市行业协会建立分工协作机制，规范完善管理流程，明确岗位职责，联合开展常态化、智慧化行业监管。 对于处理方式为“关注”级别的（如高龄执业），由市行业协会跟进了解情况，发现其他严重问题的，及时向财政部门反映，由财政部门开展检查；对于处理方式为“核查”级别的（如暂停执业期间仍出具报告），由市财政部门直接介入调查。 通过信息化手段，行政监督和行业自律监督达到了紧密协作、事半功倍的效果。

三、 推动行政监督与行业自律监督贯通协同持续发展的工作建议

如何构建起行政监督与行业自律监督贯通协同机制，并使其持续健康运行，是值得深入思考、不断探索的课题， 笔者结合实践工作就此提出一些建议。

（一）加快法律法规建设

行政监督与行业自律监督的协同要以法治为本，应在全面依法治国战略引领下，提升财会监督的法治化水平。 要及时推动修订会计法、注册会计师法、资产评估法等法律，完善资产评估行业财政监督管理办法等行政规章，明确行政监督和行业自律监督的范围和权限，清晰界定执业机构和从业人员法律责任，细化违法违规处理处罚方式，提高违法失信行为成本。

（二）加强信息能力建设

数字化、智能化治理是未来发展趋势。 要深化“互联网+监督”， 推动传统监督理念与现代信息化监督手段相融合，探索大数据下开展行政监督与行业自律监督协同的新形式，推动行政监督与行业自律监督步调一致，避免多头监督、重复检查，提高监督效率。

（三）重视人才队伍建设

总体来看，目前基层财政部门的专职财会监督力量较弱，普遍面临着人员缺乏、年龄结构老化、业务能力不强等问题， 与新时代财会监督需求不匹配。 要确保行政监督与行业自律监督贯通协同机制的健康运行，各级财政部门要在人才队伍建设上投入更多的资源，吸引具有注册会计师、资产评估师资格或法律从业资格的专业型人才进入财会监督队伍，并加大财会监督人才的培养力度，尽量保持队伍的稳定性。

（四）用好监督检查结果

财政部门和行业协会要敢于“亮剑”， 增强监督威慑力，要联合通报检查情况和检查结果，对违法违规行为坚决给予应有的处理处罚， 该罚款的罚款、该责令停业的责令停业、该行业惩戒的予以行业惩戒，迫使不守规矩、屡查屡犯的执业机构和人员从行业中退出。 同时，财政部门和行业协会也要深入分析检查结果， 关注背后隐含的行业现实困境，合力解决现有收费模式下的执业机构独立性缺失、无序低价竞争、人才流失等制约行业发展的共性问题。 用好监督检查结果，执业机构才能自觉约束自身行为，行业发展环境才能越来越健康，社会对于财会监督的重视程度才会越来越高，贯通协同机制才具有持久的生命力。

（五）推进行业诚信教育

财政部在《会计改革与发展“十四五”规划纲要》和《会计行业人才发展规划（2021—2025 年）》中，将“加强会计诚信建设”作为“十四五”时期的一项重点任务。 财政部门和行业协会要积极行动，同向发力， 将推进行业诚信教育作为协作的重要内容，优化继续教育课程体系，鼓励行业人员学习《中国会计通史》等优秀著作，大力弘扬中华优秀会计文化，增强从业人员的文化自信；要选树表彰行业内诚信执业的典型，进行奖励激励，引导执业机构和从业人员增强社会责任和道德自觉，在行业内形成崇尚诚信、践行诚信的良好风气。 ■