上海发布国内首个绿色转型地方立法

周春华

（1.东华理工大学 文法与艺术学院，江西 南昌 330013；2.北京航空航天大学 法学院，北京 100191）

《上海市发展方式绿色转型促进条例》（以下简称《条例》）作为我国第一部促进发展方式绿色转型的地方性法规，于2024 年1 月1 日施行。《条例》从法规层面确定了上海发展方式绿色转型的基本框架，为相关配套制度的制定、细化和实施提供了依据。《条例》作为我国首部绿色发展方式转型领域的综合性地方法规，其制定和实施能为其他省份提供有益借鉴。近年来，我国发展方式绿色低碳化转型取得了巨大成效，但也存在一些现实问题和困局，亟待完善协同性、综合性的经济社会发展方式绿色低碳转型路径。

1 《条例》的出台背景及主要内容

1.1 立法背景

习近平总书记指出，要从系统工程和全局角度寻求新的治理之道，用最严格制度最严密法治保护生态环境。自党的十八大以来，我国大力推进生态文明理论、实践和制度创新，绿水青山就是金山银山理念日渐深入人心。在习近平生态文明思想、习近平法治思想的引领下，各地将生态文明制度建设作为推进生态文明建设的重要手段，地方生态环境立法取得了丰富的成果，在保护本区域生态环境、规范生态执法、维护生态公共利益及促进经济社会可持续发展方面发挥了突出作用。

上海是我国综合经济实力最强、开放水平最高的城市，近年来，上海不断推进经济发展方式的绿色低碳转型，在走生态优先、绿色发展之路上取得了突出成效。2019 年1 月在全国率先出台《上海市生活垃圾管理条例》；2021 年7 月中国碳市场在上海上线交易，碳排放配额累计成交量达4.2 亿吨；2022 年6 月出台《上海市浦东新区绿色金融发展若干规定》；2023 年6 月，成功举办首届上海国际碳中和博览会。此次，又率先在全国出台绿色转型地方立法。《条例》中规定的内容在国内尚属于首创，不仅涉及生态环境治理，还将能源结构优化、产业结构升级和生态方式转型融为一体，形成资源能源高效利用、生态环境高水平保护和经济社会高质量发展相互促进的法治保障机制。

1.2 主要内容

《条例》共7 章57 条，在能源发展绿色转型、产业结构绿色转型和生活消费绿色转型三个方面做了具体的规定，同时明确了发展方式绿色转型的基本管理制度和保障措施。

（1）保障能源绿色安全转型。

上海市能源资源禀赋有限，在加快打造与超大城市相适应的现代能源体系方面，能源绿色转型可谓是发展方式转型的重中之重。数据显示，化石能源碳排放占到了上海市温室气体排放量的90%以上，对其PM2.5的贡献率也达到了80%[1]。因此，对于未来改善空气质量和实现“双碳”目标，能源绿色转型有着重要影响。

为保障能源绿色安全转型，此次立法按照“先立后破、内外并举、源网并重”的原则，对能源绿色转型发展做出了三个方面的规定：一是持续优化能源结构，推进化石能源绿色低碳替代，促进太阳能、风电、生物质能、氢能、地热能等新能源和新型储能方式的发展。二是建立新型电力系统，提高电网调节能力，完善电力需求的供给侧管理。推进源网荷储一体化建设，支持有条件的区域建设多能互补的智慧能源系统和微电网，建设虚拟电厂。三是优化电力资源配置，完善绿色电力交易、绿色电力证书交易制度，完善分布式发电市场化交易机制，支持分布式发电主体按照规定与统一配电网区域的电力用户就近交易。

（2）支持企业绿色产品出口服务。

实现发展方式的绿色转型需要技术、制度、机制、产品和服务的创新突破。《条例》对各方关注度较高的重大事项做出了相关规定，如推进能耗双控向碳排放权双控管理模式转变，建设新型能源体系和电力系统，打造绿色低碳供应链等，力争形成一大批具有引领作用的创新制度和措施，充分发挥地方性法规在引导绿色转型发展中的保障作用。

当前，新能源汽车、太阳能电池、锂电池等绿色产品出口已经成为上海市对外贸易的重要组成部分，但近年来欧美提出的一揽子错综复杂的“绿色准入”“碳关税”等措施使得上海市很多企业外贸出口遭遇困境[2]。因此，如何应对欧美提出的“绿色准入”机制成为立法关注的重点问题。《条例》明确规定政府部门和行业组织要积极回应企业出口需求，在应对欧美绿色准入、碳关税等措施建立相关的援助制度，给予企业必要的支持。同时，还应该加大对相关上下游链碳排放的管理和指导。

（3）倡导绿色生活消费方式。

发展方式的绿色转型并不仅仅是企业的责任，也是社会每个个体的责任。《条例》中专门规定了生活消费绿色转型一章，在衣食住行用等方面为社会个体践行简约适度、绿色低碳、文明健康的生活方式提供规则支持。

《条例》明确鼓励绿色出行，引导公众优先选择公共交通、自行车等绿色出行方式。支持消费者优先购买和使用绿色低碳产品，促进资源节约使用和循环利用，完善生活垃圾管理，推进可再生资源回收利用。同时要求落实“禁限一次性用品”的管理要求，减少包装物的使用量。

（4）引导资本流向绿色产业。

科技创新、绿色金融是推动发展方式绿色转型的重要支撑点。研究显示，全球如果要实现碳中和目标，至少有50%的技术尚不成熟，中国则有三分之二的技术不成熟；从资金需求角度看，实现碳中和全球各国需要至少投入100 万亿美元，中国则需要投入130 万亿元[3]。因此，在“双碳”目标下，必须完善绿色金融体系，引导资本流向绿色产业。《条例》总则中规定，构建以市场为基本导向的绿色技术创新体系，发挥上海作为国际科技创新中心和国际金融中心的联动优势，促进绿色技术创新链与产业链、资金链及人才链的融合。

当然，《条例》作为一项基础性、综合性的地方立法，相关条款规定比较精炼，在实践中还应加快出台配套政策及细则规定，推进《条例》内容的落地。

2 《条例》的主要特征与借鉴意义

2.1 主要特征

上海是我国综合经济实力最强，开放水平最高的超大城市之一，与其他城市或省份相比，上海经济社会发展全面绿色转型既有共性，也有自身特色。通过全面推进发展方式的绿色转型，在服务国家发展战略中发挥自身优势，是上海发展方式绿色转型面临的主要任务。由此，《条例》的最大特点就是突出上海发展方式绿色转型的优势与特色。

一是明确绿色转型的高水平开放性。上海是我国对外开放的窗口，肩负着特殊的使命，上海的“五大中心”定位均带有“全球”或“国际”的字样。从这个角度看，上海发展方式绿色转型是一种开放性、国际化的转型。由此，《条例》的立法目的就是稳步推进绿色发展和生态环境治理领域相关规则、机制和标准等方面的制度型开放，通过对接高标准国际绿色发展规则，形成与国际社会通行标准相对接的治理模式和制度体系，深度参与全球绿色治理、绿色技术服务和产品创新，以全面开放促进转型，以全面转型促进深度开放。

二是明确绿色转型的高标准引领性。上海作为我国综合实力最强的城市之一，城市发展方式的绿色转型应该有相应的高度和示范引领作用。通过探索超大城市发展方式绿色转型的制度、技术和路径创新，明确产业结构升级、生活消费方式转变、能源发展转型、生态系统保护等工作，使得更多具有引领性和基础性作用的“上海标准”“上海智慧”成为我国发展方式绿色转型的参照物，为更多的城市和省份推进发展方式绿色转型提供借鉴。

三是明确绿色转型的高效能创新性。推进发展方式的绿色转型离不开高效能的创新驱动，上海正在全面深入推进全球科技创新中心建设，以此聚集全球高技术创新资源，打造高效能创新业态，构筑绿色转型科技创新基地和成果转化基地。《条例》中鼓励开展发展方式绿色转型关键领域的技术攻关，促进绿色低碳技术相关创新成果的推广和应用，从技术和应用两个方面来构筑绿色转型的创新路径。通过技术创新和成果转化，使更多的绿色低碳技术能够外溢和转移，为推动长三角和全国发展方式绿色转型做出更大贡献。

四是明确绿色转型的高品质福祉性。良好的可持续发展的经济社会环境和生态环境是最普惠的民生福祉。满足民众绿色生活需求、守护民众绿色福祉、维护民众绿色权益，是促进发展方式绿色转型的最终出发点和落脚点，也是构建以人民为中心的经济社会绿色转型的价值取向。为此，《条例》中的相关规定处处以人民为中心，着眼于不断满足民众日益增长的生态需求，将促进发展方式绿色转型转化为民众的自觉行动，以此来增强民众对发展方式绿色转型的理解和支持，提高民众绿色生活的幸福感和获得感。

2.2 借鉴价值

（1）以立法统筹加强对发展方式绿色转型的引领示范。

促进发展方式绿色转型是一项系统性工程，必须要加强立法的统筹规划作用，明确转型愿景、范围、目标和措施，确保经济社会各个领域绿色转型的发展方向、主要目标和相关政策能够协同一致，形成绿色转型的合力。

一是通过立法明确发展方式绿色转型的目标愿景。上海作为一个超大型的高水平开放城市，需要明确其发展方式绿色转型的个性特征。围绕“引领、创新、绿色、国际化”等关键词，《条例》明确了上海发展方式绿色转型的基本方向，即将上海建设成为具有国际影响力的绿色低碳技术创新基地、新旧动能转换先行区、绿色生活示范区。通过立法统筹一个城市或省份未来全面绿色转型的目标愿景，能够明确绿色转型的发展方向。

二是通过立法明确发展方式绿色转型的关键领域。发展方式绿色转型涉及能源、产业、生活、生态等各个领域，《条例》根据上海经济社会发展的优势和短板，明确发展方式绿色转型的重点和关键领域，旨在推进绿色低碳生产和生活方式领域取得新突破，进而明确了绿色转型的主体思路。发展方式绿色转型是一个长期的过程，立法的稳定性能够保障绿色转型关键领域不动摇，为绿色转型提供一个稳定性的规则指引框架。

三是通过立法明确发展方式绿色转型的任务措施。绿色转型必须以创新为基本方向，《条例》通过统筹规划，协同推进降碳、减污、扩绿等目标达成，明确了上海在节能减排、生态治理、技术创新、低碳循环、动能转换等各个方面的任务举措，通过规范主体责任，强化绿色转型各种措施和任务的落实。

（2）以立法统筹强化对重点领域绿色转型的支撑带动。

任何区域的发展方式绿色转型均需要发挥重点领域的带动作用，上海是以能源转型、产业绿色化、民众生活消费方式绿色化等为着力点，打造发展方式绿色转型的示范效应。

一是能源绿色低碳转型。《条例》规定，通过利用煤炭清洁化和高效化，实施“光伏+”工程，加快近海风电，打造氢能核心技术创新，构建多元氢能应用生态，形成国际领先的能源技术标准创新体系，为发展方式绿色转型提供绿色动力。对于我国其他省份而言，推进发展方式绿色转型也需要全面考量自身的能源禀赋，发挥各自的能源转型优势及特点。

二是推进产业绿色低碳发展。《条例》明确了发展与减碳、产业结构优化和产业链安全、产业发展质量与技术创新能力等方面的关系，通过完善低碳产业政策及配套制度，发挥绿色低碳产业集群效应，提升绿色低碳产业的国际竞争力。

三是民众生活消费方式的绿色转型。任何产业、产品或服务，其终端均是指向消费者。对于个体而言，生活消费方式的低碳化和绿色化，能够反作用于产业及能源。从这个角度看，上海市推进这三个重点领域绿色转型是相互作用的，通过消费终端的倒逼效应来实现产业和能源的同步转型。

3 我国发展方式绿色转型存在的误区与实施路径

自“双碳”目标提出以来，发展方式绿色转型已成为全社会的共识，在制度顶层设计、规则规范完善、碳市场建设等方面取得了积极进展。同时也应该看到绿色转型面临的外部环境日渐复杂，社会对绿色低碳转型的认知还存在误区。为了更好地推进发展方式绿色低碳转型，必须强化政策驱动的综合性和协同性。

3.1 发展方式绿色转型的误区

（1）绿色转型并非仅局限于能源领域。

发展方式绿色转型是整个经济社会的行动方向，不是某个个体或行业的行动方向，不能将绿色转型简单等同于能源的绿色转型。一方面，不能将发展方式绿色转型局限于能源领域。当前，我国碳排放总量当中，能源活动产生的碳排放量占比较高。其中，电力行业是碳排放最多的部门，占整个能源行业碳排放总量的40%左右[4]。因此，推进发展方式绿色转型，能源领域是主战场，电力部门是主力军。据此，很多地方出台的绿色转型举措，几乎全部放在能源领域，忽视了诸如交通、建筑、农业等领域的绿色转型和低碳发展。另一方面，不能仅从能源视角来考量发展方式绿色转型。发展方式绿色转型是一场深刻的经济社会变革，本质上是经济系统的革命。推进能源绿色转型，既要考虑能源安全，又要考虑经济社会发展的可持续性，还要考虑生态保护的要求。因此，需要从多个角度、多个目标来考虑其绿色转型带来的影响及风险。

（2）高碳和低碳产业结构面临失衡。

低碳产业和高碳产业是典型的人为分类，将高碳行业、高能耗行业简单等同于高排放行业，片面强调大力发展低碳产业，从而使得以前的GDP 至上变成了绿色低碳至上，容易使人产生绿色低碳发展压倒一切的感觉，这显然是不正确的认知。事实上，不管是高碳产业还是低碳产业，都是产业的性质而已，均是国民经济发展不可或缺的组成部分。鉴于我国制造业占全球30%以上的份额，以钢铁、化工等高能耗、高碳排放的重工业为主的国情，如果过分追求绿色低碳，在相关政策制定和实施中对于高碳排放和高能耗行业实施一刀切的限制，甚至减少金融支持，不仅会破坏我国相对完善的工业体系及削弱制造业全球竞争力，而且不利于我国在全球大国博弈及产业链重构趋势下实现打造自主可控、安全可靠产业链和供应链的目标。同时，“唯绿色论”和“唯低碳论”还可能会导致低碳产业的无序发展和恶性竞争，进而引发经济风险：一是产业无序竞争会迅速吞噬低碳产业的利润空间和削弱其技术创新能力，不利于其做大做强；二是当众多的投资涌入低碳产业，会使得这一领域还未发展成熟就已经产能过剩，10 年前的光伏领域就是先例；三是大量的资金进入低碳产业，必然会减少高碳产业的资金投入，增加其破产风险，于社会就业稳定无益。

（3）绿色低碳技术发展不可速成。

尽管绿色低碳技术创新对于发展方式绿色转型意义重大，是其转型的根基，国家政策对此也是大力支持的，但是也应该看到，绿色低碳技术发展有自身的规律，其创新过程及商业应用前景还存在很多障碍。首先，我国绿色低碳技术还存在规模小、投入大、风险高、效率低等问题，发展和突破具有较大的不确定性。我国要实现碳中和目标，三分之二的技术是不成熟的，典型就是交通运输、海洋、航空、冶金、水泥生产及其他能源密集型产业的减排技术还处于不成熟阶段，不仅创新成本高，而且技术前景的不确定性大。其次，绿色低碳技术的商业化应用及普及是长期过程。任何一项新技术从概念提出到试验，再到规模化和商业化应用，需要几十年甚至上百年的时间，绿色低碳技术也是如此。所以，现有的绿色低碳技术并不足以支撑我国发展方式的快速转型，特别是高能效储能、电池储能、压缩空气储能等技术尚不成熟，没有商业运营基础，需要持续的大规模投入。最后，绿色低碳技术商业应用需要技术可行和经济可行两项条件。如果不考虑经济合理性及消费者承受能力，绿色低碳技术就会面临用不起的窘境。如碳捕获技术，其本身在使用中就需要消耗大量的能源，产生大量的碳排放，综合比较其使用中的碳排放和捕碳效果，有可能陷入“入不敷出”的境地。

3.2 实施路径

发展方式绿色转型既包括生产端的转型，也包括需求侧的转型，是一个长期的复杂过程，无法依赖某个驱动因素而实现，必须多维度协同推进。

一是推进能源结构的多样化。因风能、光能、水电等低碳能源自身的特性，即便是到了碳中和阶段，也不可能完全实现低碳能源的供给和化石能源被全部取代的情况。即便是在低碳能源内部，也不能单靠某一特定能源，否则就无法保障电力的稳定供给。因此，在发展方式绿色转型过程中，要发挥化石能源和低碳能源、不同低碳能源各自的优势，强化其功能互补，如此才能避免能源结构的单一，才能更好地保障能源安全。

二是强化绿色转型驱动因素的多元协同。虽然世界各国的绿色低碳转型路径存在一定的区别，但其背后的驱动因素基本是相似的，主要是由政府政策、技术创新、市场改革和主体行动四大因素来驱动的。在我国，绿色低碳转型中政府政策的推动作用比较大，如光伏产业、电动汽车产业的发展就是如此。但是政府政策无法长期作为核心的驱动因素。要想发挥政府政策持续性的驱动作用，必须依赖于其他驱动因素的协同，充分发挥技术创新、市场及市场主体的共同作用，形成驱动合力。

三是发挥消费端绿色转型对生产端的倒逼作用。如果单纯从生产领域推进绿色转型，没有消费端的支撑和倒逼，生产端的绿色转型难以持续。为此，一方面要提高消费者的绿色低碳意识，加强个人碳足迹管理，发挥个体“碳配额”机制的约束力；另一方面要完善消费品的绿色低碳标识，大多数的消费品如家电、建材以及原材料等，没有对产品的碳排放做出清晰标识，使得消费端难以对其进行识别，难以准确地进行绿色消费。因此，要完善消费品的碳排放标识，引导消费者选择低碳消费偏好，进而提升生产端向绿色低碳转型的积极性。