社会治理检察建议的实践困境及其破解

徐玉善

宿州市埇桥区人民检察院，安徽 宿州 234000

目前理论界和实务界对于社会治理类的检察建议开展研究的文章较少，检察机关的社会治理类建议的社会功能和价值并未得到有效释放，因而，有必要对其理论实践进行探讨，以充分发挥检察建议的社会治理功能。

一、社会治理检察建议的功能与价值

社会治理检察建议是检察建议的一种，特指为解决社会治理问题而制发的检察建议，本质上是一种基于检察机关国家法律监督职能延伸出的、非诉的法律监督方式。1981 年，中共中央就提出“对社会治安实行综合治理”的方针，明确“检察建议就是综合治理的形式和手段之一”。［2］随着检察权内涵和外延的拓展，检察建议被作为法定监督手段的补充越来越多地运用。特别是近年来，检察机关强化法律监督职能，积极参与社会治理，社会治理检察建议的法律监督和社会治理功能日益凸显。其主要功能和价值体现在：

一是有利于检察机关能动地全面履行法律监督职能。社会治理检察建议具有适用对象广泛性、适用方式灵活性的特点，能够弥补其他检察建议的不足和缺陷。这有利于推动检察机关从传统违法检察监督向全面检察监督转变。

二是有助于实现检察监督与社会治理的深度融合。作为法律监督机关，检察机关对自己在案件办理过程中发现涉案单位违法犯罪及相关部门不依法履职等问题提出检察建议直接影响着社会治理成效。有时即便检察机关惩治了违法犯罪行为，但仍不能消除违法犯罪土壤，这背后不容忽视的是社会治理问题。检察机关在办理案件过程中发现问题，继而向有关单位和部门提出预防、纠错、整改的建议，这既是检察机关依法能动履职的典型体现，又是诉源治理的必然要求。

三是有助于促进国家、政府、社会三位一体化法治建设。检察机关以社会治理类检察建议为手段，参与的多主体社会治理，有助于检察机关法律监督职能的充分发挥，综合利用多种手段推动行业主管部门和相关部门依法行政、涉案单位依法办事，可以起到共同化解社会矛盾和纠纷、维护社会稳定的作用，进而实现推进法治国家、法治政府、法治社会一体建设。

二、社会治理检察建议在实务中存在的问题及其原因分析

自2018 年以来，中共中央和最高人民检察院连续发出加强检察建议工作的指导意见。得益于此，近年来检察建议相关立法和实务工作快速发展，检察建议发挥的作用和效果日益突显，但是在基层检察机关实际工作中，社会治理检察建议作为检察机关能动履职的重要工作形式还存在着较多的重点、难点问题亟待改善。

（一）社会治理检察建议缺乏法律授权，权威性不足

公益诉讼、纠正违法和再审类的检察建议等已被民事、刑事和行政法律条文明文写入，而社会治理检察建议在立法上并没有明确规定，这导致社会治理检察建议缺乏法律授权，权威性不足。由于社会治理类问题具有的主体多元性、复杂性，“社会治理中的纠纷不再单一局限于纠纷双方甚至多方当事人之间，还涉及政府相关职能部门、公共管理部门、社会服务部门和企业等各群体，在涉事主体上呈现出高度的复杂性和利益冲突的多元性”，［3］这导致实践中检察机关不愿主动制发社会治理检察建议，无疑影响社会治理检察建议的实效性。

（二）制发社会治理检察建议能动性激励和保障不足

以某区检察院为例，检察建议发起者系检察官个人，但无论是检察官业绩考评或是检察机关业务考评范畴，对检察建议均未有明确要求，导致社会治理检察建议制发正向激励不足；同时受限于检察官本身的精力、知识层次、认知水平等因素，没有配套保障机制的情况下，在完成本身业务同时也难以调动精力进行深层次线索挖掘。参考2021 年数据，2021 年全年发出检察建议235件，但其中172 件是再审和纠正违法类检察建议，公益诉讼诉前检察建议55 件，社会治理检察建议3 件。不难看出浅层次通过案件文书发现的线索多，需要调查核实深层次线索挖掘的少；涉及纠正违法的检察建议提起的多，涉及公共事务和利益，综合性社会治理等社会反响大、效益强的检察建议提起的少；基层检察工作从实践经验中归纳总结和提升社会治理检察建议工作水平仍有待提高，“个案多、类案少”的特征长期存在。

（三）社会治理检察建议制发的质效有待提升

一是文书不规范。《中华人民共和国人民检察院组织法》（以下简称《人民检察院组织法》）第二十一条规定，人民检察院行使本法第二十条规定的法律监督职权，可以进行调查核实，并依法提出抗诉、纠正意见、检察建议……根据该规定，抗诉、纠正意见、检察建议三者是差异化的并行关系。但是从法律文本中进行逻辑分析，三者之间的文书内容、格式存在一定程度的混淆，影响了社会治理检察建议书内容和质量的提升；二是类案少个案多，以致类案检察建议监督作用发挥不充分；三是针对性不足。社会治理检察建议的法律本质是请求建议权，其实质性的内容如何落实，很大程度来自建议内容精准性。实践中，“建议的内容过于原则、抽象，缺乏针对性、可操作性，针对建议相对人提出的改进措施表述较笼统，不能直接指导建议相对人的整改行为，缺乏在实践中的可操作性”［4］。

（四）社会治理检察建议缺乏闭环管理的有效措施

《人民检察院检察建议工作规定》（以下简称《检察建议工作规定》）第二十四条规定，案件承办检察官负责办理原案件的督促落实工作。但是由于实际工作中监督督办的阻力非常大，基层检察官没有时间、精力及工作能力，独立开展督促落实。而在实际督促落实工作方式中，法条原文中则是连质询类的表述都没有出现，监督力度明显不足。这就导致一般情况下把社会治理检察建议发出之后，建议相对人仅以法律形式规定了必须进行书面答复，但是是否真正进行整改、整改效果如何，都没有相应的程序和规定开展跟踪监督，导致了社会治理检察建议很多情况下只是文来文往，既没有达到预期的事实效果、法律效果和社会效益，又损害法律文书的严肃性。

（五）社会治理检察建议“刚性”不足

社会治理检察建议没有司法和行政上的强制力，是一种柔性监督手段，其是否能够得到有效执行取决于建议相对人是否接受。《检察建议工作规定》第二十五条中规定“必要时可以报告同级党委、人大，通报同级政府、纪检监察机关”，文本中使用“必要时可以”一定程度上违反了法律条文的确定性原则。条文上的不确定，可能会导致更不利的后果，进而损害法律的权威。而且，在本条中“报告、通报”之后的处置程序进行下一步的明确，在操作层面上带来了新的困难。

三、社会治理检察建议实践破解困境的路径选择

提升社会治理类建议，使之成为基层检察机关开拓依法能动履职工作新局面的重要手段，最直接的途径就是增加其说理性，在合法性、合理性和可执行性方面下足功夫，提升质量。对此，提出以下几点建议：

（一）加强内部学习宣传工作

人民检察院是检察建议的制发主体，应当首先以自身为起点，大力开展持续性宣传教育培训。一是大力提高检察官对社会治理检察建议工作的认知程度，建立相应激励机制，激发检察官能动履职行使法律监督的积极性，强化社会治理类检察建议权的主观能动性落到实处；二是开展检察官业务学习培训工作，确保社会治理检察建议书的规范性和精确性，从合法性、合理性、可行性三个层面提高制发社会治理检察建议的质量，通过充分释法说理，争取建议相对人认同和支持，确保社会治理检察建议的最终落实，以实现社会治理检察建议事实上的“刚性”效果；三是利用送达程序加强社会治理检察建议的外部宣传，充分利用送达程序的宣传效果，邀请人大代表、政协委员、人民监督员，甚至媒体等第三方人员参加，在送达的同时开展社会治理检察建议的有效宣传。同时，对一些社会影响大、群众关注度高、违法情形具有普遍性的社会治理检察建议，送达时同时抄送其上级主管部门、行业自律组织。

（二）建立内外双向支持体系

在内部支持方面，一是应设立开展社会治理检察建议工作的专门机构，从线索发现、提交审批、调查核实、监督落实等工作全流程给予支持；二是持续完善必要性审查制度，对拟制发重大疑难复杂事项的社会治理检察建议，可以设置前置程序，召开联席会议，确保检察建议权的精准行使，既能“润物细无声”，又可以避免与其他公权力发生冲突，严守检察权的边界，做到“参与不越位”。

在外部联动方面，一是强化与人大、政协、媒体的沟通协调磋商机制，提高从代表建议、政协提案和社会舆情中，发现社会治理检察建议线索的能力；二是依托“府检联动”工作机制，突出用力方向，发挥各自职能优势，全力精准履职，实现1+1>2 的效果；三是充分借助民主党派、地方院校等组织的智力优势，打造社会治理检察建议的“强大外脑”。对于社会治理检察建议中涉及的强专业性的问题和复杂疑难问题，可充分听取专家学者的意见建议，确保准确找出存在的问题症结，做到事实调查清楚、依据确实充分、法律适用正确、意见建议可行、程序合法规范。

（三）健全落实整改监督机制

检察建议不能一发了之，如何监督落实是实现检察建议法律监督的“刚性”质效的关键环节。如不能做到有效跟踪整改，检察建议书将可能沦为“一纸空文”，损害法律的权威。

1.积极帮助和支持建议相对人落实社会治理检察建议

建立落实台帐制度，安排检察人员定期回访，咨询和调查核实社会治理检察建议落实情况。在建议相对人整改落实遇到困难，需要检察机关配合时，应当给予帮助，共同推进落实。

2.加强落实跟踪督促

《检察建议工作规定》第二十五条中规定了，被建议单位拒不整改或者整改不到位，效果不理想的，检察机关可以酌情报告上级有关管理部门，以及在必要时通报党委人大纪监等部门，即所谓“告家长”。因此建议在检察建议工作机制中参考其他省份做法，形成“两建议一报告”梯队式推进的模式，针对需要治理的社会问题，先依托办案发出个案检察建议，当个案检察建议效果不佳，或者出现类案倾向时，发出类案检察建议，如仍未取得良好效果的，则向有权部门发出专项法律监督报告，推动问题得以实质解决。建立健全社会治理检察建议与报告、通报和公益诉讼等后续处理程序的强联动机制，特别是强化与党委、人大、纪检监察机关等相关部门的联动，明确相应的规章制度，保障社会治理检察建议的事实内容得以落实。

3.建立建议落实考评机制

通过省级检察机关牵头，各级检察机关依次推进，将“社会治理检察建议整改落实”纳入党委、政府的年度目标考核范围，彻底改变在推进“社会治理检察建议落实”中检察机关“单兵作战”的被动局面，目标绩效考核的“大棒”将时刻鞭策着监督者和被监督者，始终做到砥砺前行、务实高效。

4.推动建立主动公开机制

通过明确不予公开法定事项，其他的检察建议一律向社会公开。对重点社会治理检察建议实施“三方+三化”公开听证，以公开听证、公开宣告、公开问效三结合，提高检察建议的社会能见度、公众可视度，通过广泛的社会满意度调查，对社会治理检察建议开展考评，倒逼其提质增效和后续整改落实。这样不仅可以拓宽公众参与检察工作的维度，还能起到促进社会治理检察建议内容落实和化解社会风险矛盾的双重作用。