预算一体化背景下 如何加强行政事业单位预算管理

陆叶飞

（嘉兴市预算会计核算教育分中心，浙江 嘉兴 314001）

预算管理制度是中国特色社会主义市场经济体制的重要基础，对于推进国家治理、完善社会经济制度有着十分重要的作用。借助信息技术的快速发展和广泛应用，将行政事业单位的预算管理制度和规则嵌入到信息系统中，有助于强化预算管理的效能。

2019年国家开始统筹建设预算管理一体化系统，2022年底，地方预算管理一体化系统全面运行。行政事业单位的预算管理在预算一体化背景下实施以来，实施效果明显，但也存在很多的问题，为此，本文基于预算一体化背景下，研究当前行政事业单位预算管理尚存在的问题，探讨完善良策，为行政事业单位预算管理制度的改革和预算管理效能的提高建言献策。

一、基本概念和基本理论

（一）预算一体化的内涵

预算一体化就是充分利用现代信息技术，打破原来不同系统之间的壁垒，整合资源，将原来的预算编制、国库支付、政府采购、会计核算、资产管理等功能整合在同一个技术平台上，并且将预算执行的规定嵌入到系统中，通过技术手段规范约束预算的执行，建立一整套全国统一的可查询、可监控、可追溯、可对比和可运算的预算管理控制系统，实现行政事业单位预算管控的一个闭环，为国家治理现代化提供准确、及时、完整的数据支撑。

（二）预算管理的概念

预算管理是为确保国家预算资金规范运行而进行的一系列组织、调节、控制、监督活动的总称。预算管理包括预算编制、预算执行、预算分析、预算调控、预算考评等多个方面。

（三）行政事业单位预算管理的内容和特点

行政事业单位预算管理主要是根据政府发展规划，为了实现工作目标，保障其机构运行、职能实施，对行政事业单位的财务资金进行全面的筹划和预测，编制预算，并对预算的执行进行调整和监督，对财务资金进行总结和评价，确保财务资金的有效使用，以推动行政事业单位目标的实现。

二、预算一体化背景下行政事业单位预算管理存在的问题

（一）预算编制存在的问题

第一，主体意识淡薄，认识不足。老思想根深蒂固，认为预算编制只是形式，项目资金即使没有编制预算，还可以跟财政部门讨价还价。所以年初预算的编制往往不能全员参与，上下联动。

第二，预算编制的标准不准确。一方面，公用经费定额固化，不能根据当地物价水平、与部门业务特殊性紧密结合，建立刚性约束、灵活机动的定额标准。另一方面，项目经费的定额标准不够明确，未能建立通用定额标准或专业定额标准，导致项目经费编制的时候缺乏统一的标准依据。

第三，预算编制不够精准化。主要体现在三个方面：一是经济分类科目拆分不够精准化，各个科目数据脱离实际；二是政府采购预算编制不够精准化，应该编制政府采购预算的没有编制，编制了政府采购预算的金额脱离实际；三是项目预算测算不精准。项目预算编制的时候缺乏有效的政策依据或市场调研，测算不够准确，导致预算金额不准确。

第四，预算编制不够全面。一是收入预算尤其是自筹收入，未能足额编入当年度的预算，二是支出预算尤其是项目预算，未能充分考虑当年度单位的业务情况，少编或者漏编支出预算。

第五，绩效预算编制不完善。根据要求编制项目预算的同时须编制绩效预算，但绩效目标不明确，评价指标不合理，严重影响后期绩效评价阶段的操作。

第六，财务人员的编制水平不够。预算一体化背景下对预算编制提出了很多新的要求，而且需要熟悉新系统的操作，目前缺乏针对性的培训指导，很多财务人员懒得主动去学习新的政策和要求，在编制过程中过分依赖财政，导致编制的预算质量不高，甚至出现错误。

（二）预算执行存在的问题

首先，预算执行缺乏弹性。财政要求预算编制精准化，但单位无法完全做到精准化，导致实际预算执行时，预算单位常常要求调整预算，而财政部门对预算的调整限制较多。主要体现在两个方面：一是经济分类科目调整困难。比如，普通高中根据高考成绩发放奖学金，若当年高考成绩较好，超出年初预算安排，则需要进行预算调剂。二是政府采购预算调整困难。比如，年初办公费用中政府采购预算编制不足，导致有些办公用品无法采购，需要调整政府采购预算。

其次，未纳入预算的自有资金支出困难。根据现在的预算管理要求，无预算不支出，很多单位的自筹项目未纳入年度预算，财政部门往往也不允许追加预算，或追加进度缓慢，严重影响行政事业单位相关业务的开展。

最后，固定资产预算经济分类科目与会计核算要求不一致。主要是年初时难以测算资本性支出和非资本性支出，统一编制在资本性支出科目中，导致在会计核算时无法根据资产的特点进行准确的核算。

比如，某职业学校购置实训设备，年初预算时统一编制在资本性支出的专用设备科目中，但实际采购的实训设备中包含大量的耗材，达不到固定资产的入账标准，也无法提前调整指标金额，所以在会计核算时统一列支在资本性支出科目中，与实际情况不符合。

（三）决算及预算考评存在的问题

首先，决算系统与预算一体化系统不兼容。目前预算一体化系统没有将决算系统纳入预算一体化，导致数据无法共享。

其次，缺乏完善的预算监督考评机制。一是预算在事中缺乏有效的监督和预警，尤其未能充分利用信息技术对预算的执行情况进行有效的事中监督。二是缺乏有效的预算绩效考评机制。目前预算绩效评价虽然做了很多年，但缺乏一套有效的考评机制，比如绩效评价的方法单一，尤其是自评往往流于形式；对于专业性较强的项目，往往未能请第三方专业机构参与，评价质量不高。三是绩效评价的结果未能充分运用到单位的考评或下一年度的预算编制中。

三、预算一体化背景下行政事业单位预算管理问题的产生原因

（一）对预算一体化认识不足、重视不够

首先，单位领导认识不足。预算一体化是结合了预算编制、资产管理、政府采购、会计核算等功能，是各类资源的整合平台，是一个单位业务顺利开展的有效保障。很多单位的领导还不清楚预算一体化具体能做什么，重视程度不够。

其次，财务人员认识不足。很多的财务人员习惯了原来的预算管理思维，没有认识到预算精准化的重要性，在预算编制等环节还是不够重视，编制的预算比较笼统，还希望在执行时再调整预算。

最后，对预算一体化管理的宣传不够，培训不足，仅对财务人员进行了培训，却没有面向单位的领导进行宣传，导致他们没有意识到预算一体化的重要性。

（二）预算一体化管理体系不完善

首先，预算一体化下的预算管理机制缺乏明确、系统的操作规范。主要是预算一体化下给预算管理的各个环节带来了新的变化，在一定程度上改变了原来的职能或工作方式，前后衔接有待提高。比如，政府采购原来不需要财务人员进行审核，现在必须先由财务人员审核政府采购指标，改变了原来的操作流程。

其次，预算管理的各项功能未完善。比如，在预算执行过程中，如何进行预算控制，即单位的内部控制没有完全整合到预算一体化系统。

再次，预算编制的标准体系滞后，主要是缺乏动态的调整机制，以及项目预算标准比较单一，无法适应不同行业的业务特殊性。

最后，预算一体化下没有形成有效的培训体系，从预算编制到最后的执行考核，涉及资产、采购、核算等功能，将这些功能整合在一起，需要对操作人员进行完整的培训，目前预算体系的推进缺乏有效的培训指导，经办人员往往是摸着石头过河。

（三）信息化平台水平有待提升

首先，信息技术支持水平有待提高。比如，数据的分析能力有待提高，特别是不能自主地定制适合单位特点的相关报表。

其次，资源整合水平有待提高。不同功能模块的数据还不能完全地进行提取，比如，目前核算云功能相对独立，无法将预算执行情况跟预算数据进行比较。

最后，系统稳定性有待提高，常常出现卡顿、数据报错、无法登录等情况。

（四）相关人员专业能力有待提升

首先，财务人员专业能力有待提升。目前预算一体化系统功能强大，集合了多方面的功能，财务人员操作时往往缺乏全面的技能和知识，特别是新政府会计制度、政府采购、资产管理、计算机等方面的知识。

其次，其他人员专业能力有待提高。主要是指政府采购经办人员、资产管理人员，预算一体化下的相关业务都比以前更加专业，很多单位的相关经办人员都不是专业人员，往往是其他岗位人员来兼职，其专业能力不足。

最后，财务人员的数量缺乏。预算一体化整合了很多的资源，提高了单位工作效率，为管理、决策提供了更加精准有效的数据，但信息技术也对财务人员提出了更多的要求，工作往往比以前更加烦琐，疲于应对各种数据要求，导致工作量增加，财务人员数量缺乏。

四、预算一体化背景下加强行政事业单位预算管理的对策

（一）增强主体责任意识，充分理解预算一体化的本质

首先，增强单位的预算主体责任意识，尤其是单位的领导，让其明白预算管理是单位的本职工作，对单位工作开展，职能履行的重要性。

其次，充分认识预算一体化的重要性。预算一体化是利用信息化的手段将各类资源整合在一起，帮助单位更有效地进行预算管理。它的要求是预算精准化，其本质是一种倒逼机制，通过对预算的刚性约束，倒逼单位通过科学的方法，来提高单位财务管理、治理水平。所以，单位要正确认识到国家推行预算一体化管理的目的，提高认识，将预算一体化和预算管理充分结合，通过预算一体化系统来实现行政事业单位治理水平的现代化。

（二）在预算一体化框架下完善预算管理机制

首先，注重细节，充分整合各功能模块，充分考虑到预算管理与资产管理、政府采购、国库支付、指标调剂、会计核算、绩效管理、决算编制等功能的整合，要在现有的基础上，梳理业务流程，从细节上查找各个功能模块的障碍，消除影响业务开展的技术壁垒，使各个功能模块之间能完全整合、有效衔接。

其次，重塑职能、重新调整岗位设置。预算一体化下的预算管理流程、权限等都发生了变化，跟单位原来的岗位设置或职能描述都不一致，需要重新进行流程梳理，对职能进行重新的描述，对岗位进行调整。

最后，完善标准系统，做好刚性约束与个性需求之间的关系。完善预算编制的相关标准，根据物价等因素做好调整，尤其是要建立科学的、适合不同行业的项目支出标准，使得预算编制更加精准化，有利于预算执行的刚性约束。在充分考虑统一性、规范性及共性的基础上，也要适当考虑例外事项的存在，在做好预算监督的基础上设置合理的处理通道，处理好预算执行的刚性约束和个性化的关系，让预算“放得开、管得住”。

（三）提升预算绩效管理水平

首先，提高认识，增强绩效的责任意识。项目的预算绩效评价应该明确由项目负责人进行评价，而不能由财务人员来评价，各处室部门要对自己的项目负有绩效管理的责任意识。

其次，充分利用信息技术，加强预算绩效的事中监督，对于项目的实施通过信息技术进行跟踪，比如，执行率偏低的，需要预警提醒。

再次，增加绩效评审的方式，提高评价质量。目前主要是通过自评和外部评价相结合的方式进行，对于自评财政应该加强监督检查，以提高其自评的质量。对于外部评价的项目往往是部门重点或财政重点项目，一般由会计师事务所进行评价，但对于一些专业性较强的也应该邀请专业机构一起进行评价。

最后，加强绩效评价的结果运用。可以在单位的年终考评中赋分考核，或者在下一年度的预算编制中根据上年度的评价结果来安排预算。

（四）提高信息化水平

首先，重视信息技术的研发，提高预算一体化系统的稳定和安全。

其次，开发移动终端，为预算管理提供便利。可以在手机移动端提供一些操作功能，比如预算的查询、指标的审批等。

最后，做好系统的人性化设计，特别是对系统的界面设计要合理、清晰、一目了然，对操作人员友好，便于操作，提高效率。

（五）加强财务人员的队伍建设

首先，提高财务人员的专业素养。预算一体化的推广以及新政府会计制度的实施，都对财务人员提出了更高的要求，要鼓励财务人员加强自身学习，不断提升其专业技能。

其次，强化制度宣贯，加大培训力度。一是要加强对政策、制度变化的宣贯，尤其是预算一体化推行以来，很多的政策发生了变化，要加强宣传培训，使财务人员及时了解。二是要加强培训，特别是预算一体化的操作方面。预算一体化集合了强大的功能，但操作也非常复杂，涉及了资产管理、政府采购等，财务部门应该加强培训，让财务人员熟悉预算一体化的操作方法、处理流程等。

五、结束语

行政事业单位预算管理是一个单位行使职能、运行机构的治理手段。预算一体化是依托信息技术，整合资源，实现单位预算执行的刚性约束，提高预算管理水平，倒逼单位实现治理现代化的一种机制。本文基于预算一体化背景，研究了目前行政事业单位预算管理存在的问题及成因，探讨了解决对策。未来，行政事业单位要在预算一体化背景下不断探索完善预算管理的良策，助力行政事业单位更好地履行职责，提高国家财政资金的使用效率和效果。