数字时代领导干部行政伦理建设的思考

张玉洁

领导干部的行政伦理是指领导干部“在行使公共权力进行公共政策制定、公共事务管理、公共服务提供的活动和过程中所应遵循的总体伦理准则和规范,以及所应确立和坚持的道德价值取向”[1](P7)。随着数字技术的不断发展,我国社会已迈入数字时代,领导干部的行政伦理建设也需要与时俱进。本文在分析数字时代对领导干部行政管理赋能的基础上,指出其所面临的行政伦理困境,并进一步提出建设路径,从而推动领导干部的行政管理活动符合善治的要求。

一、数字时代赋能领导干部行政管理

目前,由于数字技术的发展与普及,整个社会环境呈现出万物互联、数字化程度高、数据信息传递迅速等特点,改变了领导干部原有的行政管理观念与方式,在技术上为领导干部行政管理积极赋能,促使领导干部在行政管理中决策更为科学化、服务更为精准化、监管更为无隙化、执行更为高效化。

(一)推进决策科学化

作决策是领导干部在行政管理活动中的首要环节,其他行政管理活动的推进都以领导干部的决策为指向。美国著名管理学家赫伯特·西蒙认为,“决策是管理的中心,贯穿于管理的全过程”[2](P42)。从这个意义上来说,领导者决策是否科学,关系到党和国家各项事业的兴衰成败。决策科学化要求领导干部在决策过程中摆脱“乱决策”“拍脑袋决策”“一言堂”等错误倾向,秉承实事求是的科学态度,在广泛吸纳民意、深入调查研究的基础上,制定符合人民利益和客观规律的决策。

在传统的领导干部决策阶段,受个体时间精力有限的影响与信息获取处理手段单一的制约,领导干部一般依据不完全的信息和个人的主观判断进行决策,难以保证决策的质量。随着信息的日趋分散与民意的动态多元,传统的决策模式已无法适应时代的发展要求,决策的科学化需以掌握全面、实时、精准的数据为支撑。随着数字技术的迅猛发展,每个社会个体均可以数字技术为依托,进行个人观点与意愿的表达,在此过程中会形成海量的“微”数据。领导干部可以借助数字技术,收集、整理与分析原本分散的小概率事件,从而预先计算出各种问题、事件发生的概率,提前制定科学的决策,做到防微杜渐。与此同时,领导干部可以通过深度分析网站、微博、论坛等网络平台信息,准确把握社会公众关心的热点问题及其心理倾向,广泛获取民意,使决策的制定更加契合社会公众的意愿。同时,数字技术打破了“层级炊烟”与“数据孤岛”现象,实现了数据在层级之间的互通有无与高效汇聚,可以为领导干部提供海量的实时数据,促使决策制定在最大程度上与实际相贴合。

人非圣贤,我们无法苛求领导干部所作的每一个决策都是无懈可击的,但领导干部仍需尽最大努力保证决策的科学化,而数字时代为领导干部决策科学化创造了条件,提供了更为坚实的支撑。

(二)推进服务精准化

领导干部的权力取之于民、用之于民,服务人民不仅是领导干部的职责所在,也是领导干部做好决策的最终旨归。当前,随着我国社会主要矛盾的转化,社会转型与发展的步伐不断加快,人民群众的需求日益多样化与复杂化。若继续沿用传统的粗放式公共服务供给模式,不仅无法满足人民群众日益增长的美好生活需要,也难以有效提升治理绩效。数字时代下,数据的挖掘分析更为全面化、精准化,推动与引导领导干部实现公共服务供给的精准化发展已是大势所趋。

在传统的领导干部服务阶段,由于服务手段单一与管理对象数量众多,收集与整理每个民众的真实需求并不现实。并且,总会有一部分民众心存顾虑,不愿意向领导干部完全吐露自己的心声,民众需求难以精准掌握,致使公共服务供给水平不足与民众需求多样化之间一直存有矛盾。而如今在数字技术加持下,领导干部收集与处理数据的成本、难度大幅度降低,能够更精准地识别民众个人诉求,为民众提供更加精准化的服务。可以通过智能化手段充分收集民众的民意信息,逐步建立起完备的民众信息数据库。与此同时,可借助数据挖掘技术准确分析民众个人需求与偏好,进而识别民众需求,满足民众的个性化利益诉求,真正实现服务的精准化。以领导干部开展扶贫工作为例,在以往的扶贫工作中,由于所掌握的扶贫数据不够精细全面,对民众需求分析不够,致使扶贫措施仅局限于提供资金、物资等,扶贫效果差强人意。但在数字时代,可通过对扶贫数据进行精细化分析,逐步掌握贫困户的综合情况与精准化需求,从而为扶贫对象的筛选、扶贫方式的选择、扶贫资源的配置等提供精准方案,大大提升扶贫工作成效。

在数字时代,领导干部可以借助对数据的深度挖掘与分析,准确预测民众的服务需求,进而以民众需求为导向提供精准化服务,提高民众的满意度。

(三)推进监管无隙化

领导干部决策的有效实施,公共利益的有效维护,公共权力的规范化行使,离不开有效的监管机制。监管又称管制、规制,是领导干部行政管理活动的重要组成部分,其本质是领导干部运用人民赋予的公共权力,以相应的法律法规为依据,约束与调控被监管者的行为活动。

在传统的领导干部监管阶段,受自身管辖范围的限制和所掌握监管资源有限性的束缚,在横向上领导干部的监管难以“横向到边”,只能对事关国计民生、对社会具有重大影响力的事项进行重点监管。在纵向上领导干部针对某一具体事项的监管难以“纵向到底”,只能择取其中的某一关键领域进行督察。传统的监管模式下,因监管范围的有限性极易产生监管盲区,普遍存在监管滞后现象,而且若将监管目光仅仅聚焦于局部,领导干部将无法及时有效地防控风险的发生与蔓延。在数字时代,领导干部以大数据技术为依托,突破了监管数据来源渠道有限的限制,可以实时跟踪监督被监管者,实时掌握全面的动态化信息,进行监管预测,促进监管无隙化,大幅度提高监管的成效。在事前,通过数字手段,可以在问题尚未发生时进行预测警示,前移监管工作重心;在事中,可以全程监控数据波动情况,及时纠正偏差,将问题消灭在萌芽阶段,最大程度降低危害。如,广东省从2016年5月1日起推行食品安全追溯系统,该系统记录了食品从田地到餐桌的完整流程,人们可以通过扫描二维码或者条形码等方式,全过程了解食品的生产、抽检、流通等环节的信息,使食品安全无隙化监管成为现实。

在数字时代,数字化不仅深刻影响与改变着普通人的日常生活,也能为领导干部的监管行为赋能。领导干部要充分吸收和运用数字时代的先进理念、技术与资源,降低监管成本,完善监管流程,提高监管水平,促使监管更为无隙化。

(四)推进执行高效化

空谈误国,实干兴邦。一个具有高效执行力的领导干部能够充分将社会主义的制度优势转化为执行效能,以较少的资源投入,科学地制定决策、精准地提供服务、无隙地执行监管,最终实现良政善治。但在领导干部管理与服务社会的实践过程中,执行效率低下的情况经常存在,致使一些领导干部的公信力大打折扣。数字时代下,作为拥有超能理性的数字技术,可以突破传统执行的关隘,使领导干部执行更为高效化。

在传统的领导干部执行阶段,我国行政体制受科层制影响,多采用“条条块块”的管理模式,各种社会组织之间、上下层级之间、各职能部门之间往往存在信息不对称现象,由此造成信息的传递与流通、各部门之间的相互协调等不够通畅,需要耗费大量的时间与精力进行沟通,致使领导干部在具体执行过程中常常存在滞后性。而数字技术所带来的行政管理模式的创新,能够有效解决传统科层制中存在的各自为政、信息孤岛、数据壁垒、资源浪费等问题。数字技术的应用,一方面以特定的方式、标准将不同层级、不同部门之间的数据资源汇集到一个统一的“政务平台”上,结束了数据和信息的分散化与碎片化状态,使得科层结构之间大规模的信息实时共享和公共数据与信息利用成为现实,进而简化了领导干部办事流程,提高了执行效率。另一方面通过给予数据器一定程度上自主研判、决策、服务与监管的权限,打造出一体化的综合性在线办事大厅,让部分行政管理活动由智能机器来完成,能改变传统模式下领导干部深陷于日常事务之间、无暇提高工作效率的状态,化解了领导干部人浮于事、执行效能低下等问题。

在数字化社会环境下,数字技术深度嵌入社会,打破了传统行政管理活动中上下级和部门间的数据壁垒,改变了数据的传递方式,建构起了一体化综合在线办事平台。这些改变不但能减少行政管理活动中的物力和人力投入,还能优化领导干部的行政管理模式,提高领导干部的履职实效,促使领导干部执行更为高效化。

二、数字时代领导干部的行政伦理困境

数字时代下,领导干部在行政管理活动中需要接收和处理海量的数据,并借助数字技术优化其管理活动,满足人民群众对美好生活的需要。但随着数字技术与领导干部行政管理融合程度的逐步加深,诸多行政伦理困境也开始显现。

(一)工具理性崇拜

工具理性是指借助于精确计算功利的手段,高效完成所制定的目标,不强调动机的纯正与否,只在乎最终的结果。不可否认,数字技术所具有的智能预测、数据分析、万物互联、算法推演等功能创新了领导干部行政管理模式,并因成效显著而深受领导干部重视,已成为绝大多数领导干部优先选择的解决行政管理痼疾的“良药”,致使部分领导干部极易将实现功效最大化的工具奉为圭臬,造成工具理性崇拜的行政伦理困境。

随着数字技术在行政管理领域中的大规模应用,“技术理性的张扬使得大数据不满足于作为主体功能的一种延伸和服务公众的一种手段,而是作为一种目的本身被凸显”[3]。其自身所展现的科学性、专业性等特质促使领导干部在管理过程中依赖数字技术开展行政管理活动。但从另一个角度看,工具理性崇拜易使领导干部患上“工具依赖症”,影响领导干部自主性行政人格的形成。数字技术虽在一定程度上能帮助领导干部从繁重的、事无巨细的行政事务中得到解放,但这就恰如温水煮青蛙效应,同样会导致部分领导干部逐渐被数字技术捆绑,过度依赖数字技术,甚至将行政权力让渡于数字技术。尤其是在时间紧迫和资源有限的情况下,领导干部更倾向于依赖数字技术进行管理抉择,而不是自己主动思考抉择。长此以往,领导干部可能会成为依附于数字技术的齿轮,最终妨碍自主性行政人格的形成;同时,工具理性崇拜可能会使领导干部在行政管理实践中出现智能官僚主义的现象。现在,领导干部已能熟练使用政务app、微信工作群和政务平台等综合治理平台,在系统内进行业务的下达、民意的获取以及重要信息的反馈。数字治理平台创建的初衷是快捷回应公众的治理诉求并为其提供高质量的服务,但一部分领导干部却容易本末倒置,把所创建的数字治理平台作为开展行政管理实践的主要阵地,不深入一线调研,所需的原始信息直接通过平台获取,“精致留痕”成为其开展工作的主要途径和应对上级督查的“妙招”。这不但背离了数字技术赋能的初衷,造成行政资源的浪费,而且有损领导干部在人民群众心中的形象,不利于领导权威的树立。

(二)价值理性缺失

价值理性是以动机的纯正为前提的,通过选择恰当的手段去实现已设定的目标,不在乎手段带来的结果。在当今的行政管理过程中,不能只考虑技术上“能不能”的问题,而要考虑管理上“可不可行”、公众感受上“好不好”、法治上“可不可以”的问题[4]。领导干部过度重视数字技术在行政管理实践中的运用,将难以避免地会把效率和绩效放在首位,从而忽略了更为重要的包括平等、公平、正义等在内的价值理性。

领导干部的政绩不是仅仅依靠冰冷的数字、先进的技术体现的。领导干部若过度依赖数字技术,就有可能脱离行政伦理的轨道、陷入执着于数字技术偏轨的沼泽中。价值理性的缺失,一方面体现在行政公平的价值理性方面。公平一直是人类社会永恒追求的价值目标,伦理层面的公平主要是指均衡平等,强调分配与认可的无排他性。领导干部依靠数字技术开展行政管理需以数据为支撑,但由于数字基础设施的不健全与一部分数字技能欠缺群体的存在,所输入的数据无法全面真实地反映全体公众的意见,数据盲点的存在致使领导干部以数字技术所得出的结论无法代表绝对公平。领导干部对数字技术的工具理性崇拜,可能会使其缺失公平价值理性,对数据技术存在的缺陷视而不见,将所得出的结论作为行政活动的准则并推而广之。另一方面体现在程序公正的价值理性方面。程序公正的价值理性要求领导干部在安排某项行政管理活动时,要确保它们在程序上的公正性。在数字时代,领导干部同样面临着科层竞争与考核的压力,不得不利用数字技术提升治理绩效,若数字技术嵌入领导干部的行政管理活动时缺失程序公正的价值理性与伦理审查机制,就不能及时排查有可能存在的“黑箱问题”,进而违背正当性原则,致使领导干部的行政管理行为产生合法性危机。

(三)行政责任模糊

行政责任是领导干部行政伦理的本质所在,主要是指领导干部在做好本职工作的同时,也要对自己的行政行为所引发的后果负责。总体来看,技术应用的嵌入式结合强化了技术导向,技术的“拟主体性”越发明显,人的主体地位相对弱化[5],但这并不意味着技术的应用将会使领导干部的责任处于真空状态,领导干部在使用数字技术开展治理活动之前,应当对此项技术可能会产生的后果有一个清晰的认知,并明确自身必须担负的责任。

在传统的行政管理活动中,领导干部是开展行政活动的绝对主体,在此期间的任何行政行为均体现了领导干部的主观意志,领导干部责无旁贷地要承担相应的行政责任。数字技术在行政管理活动中部分替代了领导干部的行政行为,致使行政决策、行政监督、行政服务等都带有数字技术的意志,这势必导致出现领导干部行政责任模糊的现象,不利于维护领导干部的行政权威。领导干部行政责任模糊主要体现在三个方面:其一,由谁负责任。若通过数据分析技术所得出的结果有问题,领导干部在根据错误结果作出决策、导致问题出现后,究竟谁该为此负责?另一种可能:以数据分析技术所得出的结果没有问题,但领导干部在实施的过程中没有达到预期效果,最后导致问题发生,那么责任又该由谁承担?其二,应负何种责任。当前领导干部普遍使用的数字技术尚处于弱人工智能阶段,仅仅是行政管理活动的辅助手段,本身没有价值倾向。因此,领导干部与数字技术之间不应出现责任的转让与越位等现象。但在具体的实践中,责任边界往往又是不清晰的,如何确认是负技术应用型责任还是技术性责任?其三,如何负责任。当领导干部因使用数字技术治理而产生治理“负效应”(例如数据失控、公民隐私泄漏、挤压传统行政管理者)、造成公共利益受损和政府公信力下降时,如何向社会公众负责和政府负责?

三、加强数字时代领导干部行政伦理建设的思考

数字时代,领导干部在开展行政管理活动时广泛应用数字技术是大势所趋,这已成为既定事实。作为当代社会不可或缺的治理工具,数字技术的广泛应用不可逆转。但与此同时,还应思考当数字技术嵌入领导干部的行政管理活动时,如何正确认识并破解领导干部在数字时代所产生的行政伦理困境。

(一)树立正确认知,廓清技术效用边界

思想是行动的先导,数字技术能否在领导干部的行政管理活动中发挥最大功效,首先取决于领导干部的认知程度。毋庸置疑,现有的数字技术在行政管理的某些层面或者维度已经发挥出了其天然优势,但人类所独有的场景分析能力、发散思维能力、创造想象能力等是数字技术所不具备的。因此,在信息爆炸的数字时代,领导干部必须摆正心态、树立正确认知,辩证看待数字技术,廓清数字技术的效用边界。

首先,领导干部应认识到数字技术并不是万能的,要以辩证的眼光看待数字技术给行政管理带来的机遇与挑战。要在认知充分的基础上扬长避短,让数字技术为我所用。理论上讲,在数字技术不断更新换代的进程中,其可以助力解决的行政管理难题的层次与数量也将随之提高。但是实践表明,从数字技术进步到领导干部行政管理绩效提升之间仍存有一段距离。同时必须认识到,领导干部的行政管理活动复杂程度较高,如同运作一台庞大复杂精密的机器,若想实现高效稳定运转,就需要多个零部件的密切协作,而数字技术仅仅是其中的一个重要部分。要提升管理效能,不仅要重视数字技术的创新与升级,还要重视以制度为核心的相关零部件的调整与优化。领导干部只有持有这种认知,才能保障行政管理活动得到不断优化。其次,要廓清数字技术在领导干部行政管理活动中的效用边界,实现数字技术治理与领导干部行政管理活动有机结合。数字技术在行政管理活动中的主要优势是:领导干部不需要陷入高度重复化、机械性的行政场景中。借助数字技术,任务相对简单明了,数据间的关系也相对易于理解,适宜应用数字技术主导或者辅助的行政管理模式。但是,在一些需要较多价值判断、自由裁量权和主观抉择的行政场景中,如社会权利分配、救助对象界定等领域中,就需要更多地发挥领导干部的主导性。

领导干部应正确认识数字技术,避免对数字技术的过度依赖与盲目崇拜,审慎选择数字技术的应用范围,处理好行政管理与数字技术治理之间的关系,通过二者的协调配合,提高领导干部行政管理效能。

(二)坚持人民至上,明确价值理性取向

在数字时代,数字技术是领导干部在行政管理活动中不可或缺的重要治理手段。但领导干部在借助数字技术开展行政管理活动时,不能完全依赖数字技术,更不能被数字技术绑架,否则就可能悖离民心所向,无法实现良政善治。人民至上是党和国家治国理政的根本价值取向,领导干部必须将人民的需求与利益放在首位,以满足人民的需求与利益为目标,强化自身的价值理性取向。

首先,在制度方面,要以人民至上为价值支撑,将现代社会所普遍认同与接受的平等、正义、公正等价值属性嵌入数字技术应用中。领导干部可以适当使用数字技术作为治理的辅助手段,但其运行轨道必须符合制度的规约。只有与制度规约相结合,才能为数字技术治理的实现提供保障。因此,在领导干部利用数字技术进行行政管理时,除了将数字技术作为“术”的利器,还要将包含公平、平等、正义等在内的制度作为“道”的基础,从而规范领导干部的治理活动与行为。其次,在治理思维方面,要以人民至上为价值支撑,转变领导干部的治理思维方式。领导干部应秉持人民至上的治理理念,以“道义”或者“德性”为治理根本原则,强调在治理过程中社会公众的认知体验。在以领导干部为主体的行政管理活动中,要重视数字技术治理反馈,拓展、丰富社会公众的数字技术治理体验的反馈渠道。领导干部要加大与数字技术治理相关的宣传,重视社会公众在行政管理活动中的话语权,动员社会公众积极参与、及时反馈数字技术治理所带来的治理体验,以及时掌握数字技术应用情况,优化数字技术治理方式,提高数字技术治理的效度与温度。

(三)坚持责任伦理导向,强化行为主体担当

数字时代,领导干部在运用数字技术开展行政管理活动的过程中,可能会引发众多伦理后果,但数字技术并不应该为这些伦理后果担负责任。“人与数字系统间的责任关系必须不断转化为人与人之间的责任关系,才能避免数字治理的责任空白。”[6]数字技术本身是中性的,其在运用过程中可能会导致的善恶结果主要取决于领导干部的意识,即责任伦理所强调的后果意识。以责任伦理为导向,可以促使领导干部更加关注行政管理过程中的道德良知,提高自身的责任感和行为担当,最终实现数字技术应用中领导干部的合目的性与合德性的统一。

首先,在外控方面,应在法律体系中引入与责任伦理相关的理念。人们常说:法律是低级的道德,道德是高级的法律。当领导干部的道德尚未达到“高级”的程度时,由于领导干部德性品质的不完善性和认知的局限性,无法确保领导干部权力的行使不发生偏差,必须通过法律的刚性约束来规范领导干部的行为。法律是一种强制性的约束手段,能使领导干部养成由“不敢”转变为“不能”的习惯,并逐渐内化于领导干部的内心。其次,在内控方面,应重视对领导干部责任伦理的培养。要强化领导干部的责任伦理意识,使其成为一个有责任担当的行政主体,离不开教育和培训机制。恰如特里·L·库珀所指出的,“如果想要在具体情况下能够作为个体而活动就必须培养组织内外的自我意识,这些自我意识包括:价值观、权利、需求、职责和义务”[7](P215)。教育和培训的主要目的是让领导干部知道在数字时代的行政管理中什么可为、什么不可为,营造出浓厚的伦理责任氛围。通过教育和培训,领导干部应认识到数字技术的引入并不能从根本上解决效率与公平的问题。行政管理活动中的领导功能不能被数字技术完全取代,无论数字技术如何先进,领导者自身的主观能动性不能缺位。要通过教育培训强化领导干部的自我责任感和道德约束能力。

在数字时代,拒绝或者逃避数字技术都是天真且不切实际的。领导干部必须对数字技术保持清醒的认知,一方面充分发挥数字技术在行政管理活动中的作用,另一方面充分发挥自身的领导职能。通过对数字技术的合理化、规范化使用,提高领导干部在决策、服务、监管和执行等行政管理层面的作用。同时,要破除人类社会对数字技术的华丽幻想,以建构或者反思的姿态对待数字技术,避免陷入工具理性崇拜、价值理性缺失、主体责任模糊的行政伦理困境,推动数字技术与领导干部行政管理行为同频共振,最终达到实现善治的目标。