我国房地产税的现状和改革思路研究

2024-05-16陈先进当涂县自然资源和规划局安徽马鞍山243100

中国房地产业 2024年13期

文／陈先进当涂县自然资源和规划局安徽马鞍山 243100

引言：

2011 年1 月，经国务院同意，上海、重庆作为新时期的房产税改革试验田正式起航，率先在全国开展房产税改革试点。2013 年党的十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》，指出“加快房地产税立法并适时推进改革”。自2015 年，房地产税法第1 次在全国人大立法计划中被提及，几年来均被列入立法预备项目，房地产税改革已迫在眉睫。

1.我国房地产税现状

1.1 房地产税的概念

广义的房地产税税收是指以纳税人拥有的房产、土地作为对象征收的税收，包括房地产开发、占用及交易环节应缴纳的全部税收。狭义房地产税，即房产税，是以土地或地上建筑物为征税对象，以房地产的市场价值、评估价值或租金收入等为计税依据，在保有环节向其产权所有人或实际使用人征收的一种财产税。本文所讨论的房地产税主要是指狭义房地产税。

1.2 房地产税收体系构成

1986 年，国务院发布《中华人民共和国房产税暂行条例》，启动对城镇及工矿区营业性房产征收房产税，税率为房产计税余值的1.2%或租金收入的12%。但这仅仅是房地产体系中的单一税种，纵观房地产运行全过程，从房地产开发的土地购置到房地产交易过程中转让、抵押及租赁等相关环节，有房产税、城镇土地使用税、耕地占用税等多达十几种[1]。

总体而言，我国房地产税收呈现“重交易、轻保有”的体系格局，即更加注重房地产开发和交易环节的税收征缴，对房地产保有环节的税收（狭义房地产税）有所忽视。

1.3 房地产税成效分析

（1）财政收入功能。房地产税与其他税种相比，具有税基可靠、税源充裕、收入稳定特征。横向比较世界各国，征收房地产税最重要的功能莫过于为地方政府筹集财政资金[2]。根据《中国统计年鉴》，本文选取了2011-2022 年房地产税（房产税、城镇土地使用税、土地增值税、耕地占用税之和）和地方财政收入规模数据。经统计，近10 年我国房地产税规模占地方财政税收收入的比例基本维持在11-13%之间。与美国、加拿大等国家房地产税占地方财政税收收入的比例在40%以上相比，我国房地产税对地方财政收入的贡献率和重要性相对较低。

（2）市场调控功能。房地产税主要是通过影响房地产价格，调节房地产市场供求关系，实现对房地产市场价格的调控功能。我国现行房地产税收主要集中在房地产一级开发和二级转让市场上，通过提高税率、加强征税等手段增加房地产开发和转让成本，从而达到提高房地产价格，抑制市场需求的目标。但从房地产市场实际情况看，房地产税对抑制房地产市场需求的作用并不明显，甚至可以说，房地产税反向助推了房地产价格的上涨。归根结底，房地产价格主要是由房地产供给和需求决定的。

（3）收入再分配功能。收入再分配是税收的主要功能之一，房地产税同样具备。如城镇土地使用税、耕地占用税、土地增值税、城市维护建设税、教育费附加等房地产税种，在地方政府收入再分配中发挥了一定的作用。但当前我国部分高收入群体通过投资（投机）的方式进入房地产市场，持有的房地产实现了资产的快速增值，攫取了高额利润。加之我国保障性住房和公共租赁租房体制的不完善，城市中低收入家庭无法普遍享受这一政策红利，不得不将家庭财富积累用于购置住房，拉低了城市中低收入家庭的财富积累，加剧了社会贫富两极分化。

概括来说，我国房地产税在支持地方财政、调控房地产市场和完善社会收入再分配体制方面本应大有可为，但实际收效甚微，迫切需要通过改革强化收入再分配功能，缓解社会矛盾压力。

2.试点房产税

2.1 试点房产税成效分析

2011 年1 月28 日，上海市和重庆市人民政府印发《开展对部分个人住房征收房产税试点的暂行办法》，启动房产税试点工作。

2.1.1 财政收入功能成效

如表1，沪渝两地房产税试点以来，两地房产税对地方财政税收收入的贡献率呈逐年递增趋势。但总体而言，相较发达国家比例偏低，在筹集地方财政收入方面的功能成效还有待进一步挖潜。

表1 2011-2022 年沪渝房产税占地方财政税收比例统计表（亿元）

2.1.2 市场调控功能成效

根据聚汇数据网公布的数据，2010-2022 年上海市商品住宅销售价格由22491 元/m2增长至68121 元/m2，涨幅202.88%，重庆市商品住宅销售价格由6016元/m2增长至12109 元/m2，涨幅101.28%。启动房产税试点之际，很多民众都抱有“房价可以显著下降”的预期，但从沪渝两地的试点情况来看，似乎降房价的效果并不理想。根据中国指数研究院发布的报告，沪渝两地试点房产税的前3 个月，两地住宅成交量下降，但成交均价并未出现明显下跌，而第二年两地成交量就呈现较大幅度的增长。此后几年间，房产税试点对房价的影响更是可以忽略不计，正确引导住房消费、抑制房地产投机行为的目标也就落了空。

2.1.3 收入再分配功能成效

按照“十二五”规划的要求，我国政府将建设 3600万套保障性住房，保障性住房建设的资金缺口很大[3]。在这种情况之下，沪渝两地房产税试点方案在顶层设计时都将调节居民收入分配作为试点的重要目标，明确房产税收入将用于保障性住房和公共租赁住房的建设和维护，充分体现了对城市中低收入家庭的政策倾斜，更加注重发挥房产税收入再分配功能，使得房产税有助于中低收入者实现“居者有其屋”的梦想。相关数据如表2。

表2 2011-2021 年沪渝房产税占地方财政住房保障支出比例统计表

2011-2021 年，上海房产税在地方财政住房保障支出中的贡献率大体维持在70%以上，重庆在房产税试点后，这一比率有较大提升，近10 年能够基本维持在50%以上。

2.2 沪渝房产税试点经验总结

沪渝房产税试点是在房价暴涨的背景下出台的，对比现行房地产税收制度，沪渝房产税试点开征房地产保有环节的税收。从试点目标来看，国务院明确两地房产税试点功能定位是以市场调控和收入再分配功能为主，财政收入功能为辅，目的是正确引导住房消费，促进房地产价格合理回归，强化房产税收入再分配功能。从实际运行情况来看，试点在支持地方住房保障支出方面发挥了有效作用，在调节收入分配方面进行了有益的探索，但在筹集地方财政收入、调控房地产市场等方面成效并不明显。原因在于沪渝两地房产税试点征收范围过窄，仅限于存量独栋商品住宅和新购高档住房及两套以上普通住房等，不能完全反映房地产市场的真实情况。

结合沪渝两地房产税改革试点经验和发达国家房地产税收体制，不难看出，房产税改革将是房地产税立法和改革的前置条件和关键环节，甚至决定着房地产税改革的成败。

3.我国房地产税改革思路

我国自从20 世纪90 年代实行财政分税制改革以后，中央开始逐步上收财权，这使地方政府过度依赖土地财政，亟需构造地方主体税种充实地方财政，提高财政自主权。与发达国家不同，我国房地产税对地方财政收入贡献率维持在12%左右，这一比例仅为美国、英国、加拿大等国家的1/4。回顾我国近十多年来的房地产市场发展历程，中央和地方政府为调控房地产价格，密集出台政策，频繁干预市场，但效果未达预期，房地产价格仍然节节攀升，城市中低收入群体购房压力与日俱增。在此背景之下，房地产税被寄予厚望。

结合发达国家的成功实践和我国具体国情，根据“完善立法、明确事权、改革税制、稳定税负、透明预算、提高效率，建立现代财政制度”的总要求，明确功能定位、重构税制体系、优化税制设计、建立保障机制，实现地方财政可持续和“房屋是用来住的”的总目标[4]。

3.1 明确功能定位

房地产税的功能定位是房地产税改革的总基调，科学合理的功能定位关乎社会公众的切身利益和改革的成败。通过发达国家的实践经验可以看出，筹集地方财政收入应为房地产税主要功能，也是最容易实现的功能。市场调控功能是房地产税应有之意，但日本、韩国以及沪渝两地改革试点成效并不明显。新加坡关于收入再分配功能的成功实践并不符合我国国情，无法借鉴，但我国沪渝两地房产税试点已进行了相关的探索。

因此，房地产税改革设计中，应明确以筹集地方财政收入为主，以市场调控和收入再分配为辅的功能定位。首先，要借鉴欧美模式，全面开征房地产税，充分发挥房地产税“税基可靠、税源充足、收入稳定”的突出优势，重点强化筹集地方财政收入功能，构建地方财政收入主体税种，摆脱过度依赖土地出让收入的困境，提高地方政府公共服务和公共支出供应能力。其次，要参照东亚模式赋予房地产税参与市场调控的能力，抑制房地产价格不断上升的趋势，遏制房地产投资和投机行为。尽管日本、韩国两国的实践经验以及沪渝两地的试点经验并不成功，但并不能否定房地产税对市场调控的积极作用。有理由相信，通过对房地产税税制的优化设计，合理加重房地产投资和投机者税负水平，有利于存量房地产资源回流二级市场，增加房地产市场供给，缓解供需矛盾。再次，也要注重收入再分配功能的实现，保障城市中低收入群体“居者有其屋”。沪渝两地房产税试点明确限制房产税收入用于保障性住房和公共租赁住房建设和维护，表明中央和地方也在积极探寻房地产税收入再分配功能的实现路径。

3.2 重构税制体系

我国房地产税税种多达11 种，呈“重流转、轻保有”的格局，不仅税种间协调成本过高，也有重复征税的嫌疑。

因此，应抓住房地产税改革立法契机，精简房地产开发、交易环节的税种，平衡房地产税在各环节的分布格局，并适当降低开发、交易环节的税负，减少房地产开发企业向购房者的税负转嫁；实行房产和地产统一征税制度，整合原有房产税、城镇土地使用税等相关税种，合并称为房地产税，减少税种数量，降低税种间的协调成本，规避重复征税的可能性；全面开征房地产保有环节的税收，增大房地产税体量，提高筹集地方财政收入的能力，构建流转、保有并重的房地产税制格局，进而提高所得税的比重，平衡流转税和所得税的结构比例关系。

3.3 优化税制设计

虽然发达国家房地产税的功能定位有所差异，但是为了保障房地产税功能的有效发挥，基本都采取“宽税基、低税率、适度减免”的路径。首先，应逐步将个人非营业用房、存量房地产和农村住宅纳入课税范围，扩充地方财政税源。现阶段，各地都面临可供土地面积的持续减少的现状，土地财政不可持续性问题逐步显现，而我国庞大的房地产保有量所产生的房地产税收势必成为地方财政的新生主力军。而这方面的关键难点在于农村住宅课税的设定，我国农村地区尚处于较低发展水平，部分地区仍奋战在脱贫攻坚的一线，客观条件不允许开征房地产税。但随着我国城镇化建设的不断推进，适时将农村住宅纳入房地产税课税范围也是必然趋势。其次，考虑我国现阶段居民纳税意识、纳税负担能力、地区差异和房地产差异，应借鉴美国和沪渝两地试点经验，采取差异化低税率政策，逐步推进和完善房地产税征管工作。如房地产税立法中，明确0.8%和1.2%两档基准利率，授权各省、自治区、直辖市根据各地社会经济发展情况和房地产差异，制定适合本地区实际的浮动税率，按照房地产营利能力和人均面积形成级差，上下浮动幅度不超过 30%。再次，应借鉴美国经验，以房地产市场价值作为计税依据，将房地产价值变量纳入课税范围，更能体现客观和公平[5]。最后，减免纳税的范围应适度控制。为充分保障居民居住权益，应以家庭为单位，将家庭首套住房纳入税收减免范围。对于残障、低保等社会弱势群体以及军事、学校、医院等承担社会公益职责的建筑可以实行免征。

3.4 建立保障机制

为保障房地产税征管工作的开展，应加快房地产税立法工作，赋予房地产税征管法律和制度保障。一是，加快建立和完善全国统一联网的不动产登记平台，实现不同省份、不同部门间的房地产登记数据共享，确保税收征管信息的准确性，避免跨省多套住房的税收遗漏。二是，借助我国房地产评估行业的有力基础，以市为单位，建立入围评估机构名录，统一按照《房地产估价规范》要求，定期对全市房地产市场价值进行评估，提供地方税务部门作为计税依据参考。三是，建立社会公开制度，定期发布房地产评估价值、税额、税收使用等情况，确保居民纳税信息有据可查，让居民了解房地产税税款的使用方向，充分保障纳税人的知情权。利用支付宝、微信等公众平台优势，开辟纳税提醒、自助查询、缴税窗口、电子税票等渠道，提高居民纳税便捷度。四是，建立信用体系，将纳税人缴税情况纳入社会征信系统，加大逃税惩戒力度，限制失信人高消费。五是，严格限定房地产税支出方向。应明确房地产税收入用于保障性住房、基础设施建设和社会公共服务支出，确保税收取之于民，用之于民，提高纳税人的认同感。