国土空间规划体系中的城市规划与可持续发展探讨

任雅微 朱云云

南京众诚规划设计咨询有限公司 江苏 南京 210000

工业革命以来，全球人口迅速增长、资源大量消耗，随之而来的是环境保护及经济发展之间的难题，为人类发展带来了严重的困扰。近年来，伴随我国社会经济的发展驶入快车道，大量城市的现代化建设进程不断加快，在此过程中伴随着城市建设用地大量开发，存量用地持续减少，一系列环境污染问题频发等情况，不但造成了城市的粗放发展同时危害到城市居民的身体健康。自国土空间规划编制以来，亦掀开了我国众多城市不合规、不合法的建设行为的结痂。一些城市为了追求眼前短期利益，形成了大量的低效土地，部分建设行为也加大了环境污染、资源浪费等问题的出现，严重威胁了城市的持续健康发展。因此，在国土空间规划体系中，科学利用自然资源与国土空间，贯彻落实相关政策及规划要求，已成为当下城市规划及可持续发展必须要深入研究的问题。

1 国土空间规划与城市规划概述

1.1 国土空间规划概述

我国在空间发展领域，多年来逐步形成了诸多空间类规划和管理机制，主要在于不同部门之间的管理政策、规划逻辑及话语权存在较大差异。2013年12月，中央城镇化工作会议提出，要“建立空间规划体系，推进规划体制改革，加快规划立法工作”。到2019年，第十三届全国人大常委会第十二次会议审议通过《中华人民共和国土地管理法》修正案，在增加的第十八条，正式提出“国家建立国土空间规划体系”。国土空间规划是将主体功能区规划、土地利用规划、城乡规划等空间规划融合为统一的“多规合一”的国土空间规划，体现了“一个问题原则上由一个部门负责”的机构改革思路。与常规的空间规划相比较，国土空间规划更加注重强调的是自然资源的保护与利用，国土空间规划不仅在一定程度上直接决定着我国社会经济的发展，而且还对我国自然资源管理、区域划分等工作，有着非常重要的价值与意义。随着国土空间规划的深入开展，同样遇到了许多问题，需要相关管理部门及工作人员对国土空间规划体系展开不断的完善与优化，才能对我国目前在空间规划工作中存在的矛盾和弊端加以有效解决，进一步提高我国空间治理的水平与能力，从而为我国后续城市规划工作的顺利、高效开展，提供强有力的指导。

1.2 城市规划概述

城乡规划是对一定时期内城乡社会和经济发展、土地利用、空间布局以及各项建设的综合部署、具体安排和实施管理。它是各级政府统筹安排城乡发展建设空间布局、保护生态和自然环境、合理利用自然资源、维护社会公正与公平的重要依据，具有重要公共政策的属性。国土空间规划强调多规合一，注重对边界的控制，原有的城市规划更加注重城市整体的发展。为了加强城乡规划管理，协调城乡空间布局，改善人居环境，促进城乡经济社会全面协调可持续发展，我国政府工作部门早在20世纪便已经对城市规划工作进行了战略部署，也通过相关法律法规政策的颁布，来明确城市规划工作的重要性与必要性。在我国教育工作部门也把城乡规划作为一个独立专业，进行了多年的招生教育工作。由此可见，城市规划工作的开展，是促进我国经济快速发展的有效举措。

2 国土空间规划体系对城市规划的影响

2.1 具有明显引导效果

国土空间规划体系框架划分为五级三类四体系，在体系框架上对原来城市规划进行了优化，层级关系更加明显，联系更加紧密，信息平台更加透明。在国土空间规划体系下，各个城市按照国土规划的“一张图”贯彻落实城市规划工作，不断加强战略发展理念，运用新技术，新资料保证在规划实施监管方面更加科学，更加有效，使城市建设、管理更加精细化。在实际落实环节，相关工作人员应秉承着以人民为中心的发展思想，对环境效益和社会效益展开科学衡量，城市的发展建设要与实际情况相结合，应以更好地解决城市居民当下的真实需求，进一步提升人民群众的生活品质为宗旨。在国土空间规划体系下，通过统筹协调城市资源，建设绿色低碳城市，从而为城市的可持续健康发展打造坚实基础，驱动城市高质量发展。同时，在相关工作部门及人员全面落实城市规划工作阶段，要始终坚持国土空间规划体系的引领，不断加强对可持续发展观念的宣传力度，如此一来，在城市转型发展的时代契机，才能落实好自然生态保护工作，为居民提供一个低碳、绿色、高质量的生活生产空间，大幅提升人民的生活幸福指数。

2.2 有效控制城市建设活动

国土空间规划更加注重对边界的控制、对底线的约束，通过国土调查及国土规划的“一张图”对城市建设活动进行管控，加强了城市规划的严肃性、强制性、公开性。国土空间规划体系下，将有效遏制违法建设、大拆大建问题的出现，有效遏制建设用地的无序扩张，提高土地的节约集约程度。城市在全面落实城市规划工作过程中，必须要有国土空间规划的底线思维，严守生态红线及耕地保护目标，认识、尊重、顺应城市发展规律，转变城市发展方式。在城市规划实际实施过程中，相关工作部门要紧紧围绕国土空间规划体系，依法规划、建设、管理城市，严禁朝令夕改、一任领导一套规划的情况发生，确保可以一张蓝图干到底，显著提高城市空间资源的利用率。另外，在促进城市现代化建设过程中，相关工作人员还要对城市各个功能区的规模进行合理、科学的统筹规划，从而为城市居民提供一个宜居、便捷、舒适、温馨的城市环境。

2.3 使城市规划构架更加清晰

随着国土空间规划工作的不断深入，原有城市规划框架得到优化，路径更加清晰，自然资源与城市发展建设的界线越发明确。国土空间规划通过多规合一，实现不同类别和层次的规划体系对城市规划的引导，其为城市规划带来的指导性、约束性作用更加强烈。另外，在国土空间规划体系越发健全与完善的同时，原来的城市规划的大框架更加明晰，从而在为城市的现代化建设与发展，指明正确方向，展开科学、合理的建设和发展延伸。

3 国土空间规划体系中的城市规划与可持续发展措施探究

3.1 充分考虑城市行政区的发展需求

城乡规划体系，突出体现了一级政府，一级规划、一级事权，国土空间规划从规划编审内容、管理机构、体制机制、技术规范、人员队伍等各方面在原有基础上进行了整合和优化，同样强调“一级政府一级事权”。通过大量调查研究可知，国土空间资源管理工作始终是区域发展的一部分重要内容，因此要在管理工作具体开展过程中，应强调总体规划和详细规划、专项规划之间的指导约束和衔接协调，相关工作人员必须使部门之间形成合力，避免过去规划“打架”、约束和引领作用不突出、行政效能不高等问题。在土地资源规划阶段，有必要针对区域内的自身特点与具体现状进行优化调整，将区域内的行政主体主要发展方针作为主要参考对象，从而制定出更加适合、科学的发展方案[1]。当行政区在优化后的发展方案指导下，可以以自身行政权力作为主要行使措施，以便科学、合理的对各类型用地进行相应布置，尤其是对于城市建设用地管理，必须从行政区自身的特点进行出发，制定出具有差异性和针对性对的城市规划方案。与此同时，工作人员还需要不断加强对行政区现存闲置用地的建设管理力度，对土地综合节约集约率进行有效提升，最大限度减少区域内的土地资源闲置情况，增加土地资源的利用率。另外，目前社会环境下，城市规划有必要加大对实际情况的分析与考虑，兼顾各项规划影响因素，从而将城市中土地和空间规划方案进行优化和提升，以促进城市的长远发展。

3.2 在管控与发展之间寻找平衡

国土空间规划相较原来城市规划更加强调管控，所以要从城市的发展与管控之间进行平衡调整。由于国土空间规划的根本目的是为了不断提升土地与自然资源的利用率，以便引领城乡更高质量的发展，在此过程中需要强调的是，国土空间规划既不是一般的管控性规划，也不是纯粹的发展性规划，而是介于二者之间、管控与发展相结合的规划。所以，在国土空间规划的各个环节，各部门及工作人员必须把控好管控与发展之间的调整利用力度，既要按照管控性规划的要求，把该管的管好、管住，也要遵循发展性规划的规律，利用好资源，发展好经济，服务好社会。例如，在当前社会发展环境中，农业用地、工业用地和其他各种有关用地都需要进行严格的控制，必须将其制定出适合的发展指标，如果有超过指标的现象发生，不但会让最终的规划效果大打折扣，甚至还会让城市发展在一定程度上偏离初衷，因此，必须控制好城市发展的指标上限。另外，国土空间规划需要对资源进行长远利用，而对于资源利用如果只是单纯局限于眼前的资源，并未对后期的长久发展进行全面考虑，则会使得国土空间规划工作逐渐偏移目标，鉴于此，在国土空间规划管理环节，必须基于发展和管控的平衡考虑，注重地区自身特点的同时，考虑地区长远发展策略，如此，才能够有效提升国土规划方案的科学性和合理性。

3.3 加强工作的宣传

在当前城市规划实施环节，相关管理人员可以对工作内容进行科学宣传，在此环节，工作人员可通过海报宣传等方式展开此项工作，从而进一步提升群众对规划工作的意识程度，获得群众心里上的支持。在城市规划具体建设环节，需要让区域内的民众最大限度发挥出自身所具有的价值，对规划方向及内容进行一定的意见表达，而在此环节管理人员也要科学、合理的采纳群众意见，可以积极引导地区群众在规划工作中进行参与，相关管理人员也要对群众参与制定合理的管理办法，引导群众依据管理制度来踊跃融入到城市规划建设工作之中，从而不断加强群众对规划工作的认可和支持。同时，规划人员要对地区特色及人文进行深入了解，找到群众的基础需求方向，在此前提下实施规划方案的细部调整，让群众的意见能够在规划方案中得到有效体现，从而让群众持续提升对于规划方案的理解和认可，促进规划方案的顺利实施。当然，相关人员也要对决策进行综合考虑，尤其是建设设计所涉及到的成本问题。在目前的多数城市都有着较大的人口数量，如此一来，就会难以保证所有群众都能够在城市规划决策中主动参与，因此可以选择代表性的人员来代表大部分群众，将群众的意见进行汇总、分析与采纳。

3.4 完善国土综合整治与生态修复内容

随着城市化进程不断推进，人们日益增长的对更高生态环境质量的要求和严峻生态现状之间的矛盾愈发突出。国土综合整治与生态修复是国土空间规划的重要支撑，是实现生态文明的必经之路，也是带动乡村振兴的重要的手段。在国土空间规划发展过程中，必须要重点考虑国土综合整治与生态修复与城市的规划建设共同实施，与实际情况相结合，不断完善与优化国土综合整治和生态发展的协同策略，才能够真正意义上实现修复与整治的长远发展目标，以此来更好的为规划工作的顺利、有序开展，提供基础支持[2]。同时，管理人员需要制定出多维度的战略方案，将国土资源空间规划科学融入生态修复机制，这样一来，便可以让城市规划持续向着绿色、健康方向发展，最终的发展结果，会与整体修复与提升目标相接近，从而有利于城市的生态文明的落地。鉴于此，管理人员需要统筹全局考虑，通过制定系统性的规划方案，来实现多维度共同发展目的，借此改善传统单一规划发展缺陷，实现全面综合的城市发展效果。另外，国土资源与空间规划进行全范围修复整治，从原来的更多城市着手，专向优化生态、生活、生产国土空间格局和资源要素配置，实现全域视角下的统一布局，进一步提升城市规划的根本效果，以做到进一步加强修复与整治方案的效果，促进国土资源与空间规划的不断提升。

3.5 落实生态文明思想

在城市规划中应落实生态文明思想，以生态优先的规划方法,重建城市与自然和谐的空间格局来实现城市的可持续发展。通过城市设计和城市修补,完善城市功能布局及形态，重点针对各种产业园区、遗迹绿化区、生活生产区等进行有效策划，并对各种景观元素进行合理布局，从而更好地提升自然景观与人文元素的融洽关系，如此一来，便能够显著增添城市规划的魅力，提升人们的生活幸福指数[3]。目前社会环境变动频率较快，随着城市生活节奏的不断提升，逐渐让部分群众的身体出现亚健康问题，这样便使越来越多的人愈发需求更多元化的运动场地及健身器材，这时相关人员在进行落实生态文明理念时，便需要着重对群众的整体需求进行思考，以人民的实际需求及自然的生态系统服务为导向,健全生态基础设施,修复和重建被破坏的生态系统，增加多元化的运动场地及自然环境空间。另外，为了能够促进生态产业区发展规划，对各种新型能源进行应用和推广可以说是关键元素之一，通过倡导循环经济,践行绿色生产生活方式,维护自然的健康。

4 结束语

总而言之，国土空间资源的科学运用，不但可以促进我国社会经济的快速发展，而且对城市规划的可持续健康发展也具有十分关键的促进作用。自我国改革开放以来，国家逐渐迈入现代化社会发展潮流之中，在此大环境下，更应当不断加强国土空间体系中城市规划工作开展的整体力度，把自然资源的保护和经济建设之间实现紧密结合，并且也要高度重视起城市自然生态环境保护工作的开展，保护好人们赖以生存的自然生态环境，从而通过各种有效对策，来真正意义上实现国家国土空间体系中城市规划的持续健康发展目标，推动城市的快速发展。