“两手发力”推进小水电绿色改造和现代化提升的思考

刘 啸

（水利部发展研究中心，100038，北京）

一、我国小水电发展概况

1.小水电发展历程

小水电是水利基础设施的重要组成部分，是国际公认的清洁可再生能源，也是我国最具优势的可再生能源之一。我国将单站装机容量5 万kW 及以下的水电站界定为小水电站，小水电技术可开发量达1.28亿kW，年发电量超过2300 亿kW·h。多年来，小水电在改善农村能源结构、节能减排、保障能源安全和农业产业链及供应链安全、促进贫困地区经济社会发展等方面作出了积极贡献，提供了源源不断的水电动力。小水电发展从无到有、从小到大，被广大山区群众誉为“小太阳”“扶贫工程”“光明工程”，目前全国仍有300多个县以小水电供电为主或依靠其独立供电。

我国小水电发展历程可大致分为四个阶段。第一阶段是1912—1949年，小水电发展处于萌芽期，各地由政府出资，陆续开始建设小水电站，对水力资源的开发利用逐渐起步。第二阶段是1949—2000年，新中国成立后，国家为切实解决偏远地区农村用电问题，加大对小水电站建设的支持力度，小水电在满足山区群众电力需求、帮助贫困地区群众脱贫致富等方面发挥了重要作用。第三阶段是2000—2012年，中央鼓励和支持集体资本、非公有资本投入农村水电建设，在国有资本引导下，持续推进水电新农村电气化建设，启动小水电代燃料工程，实施小水电增效扩容改造、小水电扶贫工程等，小水电迎来重大利好和建设热潮。第四阶段是党的十八大以来，在习近平生态文明思想指引下，坚持统筹发展和安全，小水电进入绿色转型发展阶段，着力破解对生态环境的负面影响，河湖生态持续复苏。

2.小水电绿色转型发展进展

党中央、国务院把生态文明建设摆在全局工作的突出位置，党的十八大以来，习近平总书记多次对小水电生态保护工作作出重要批示，加快推动小水电绿色转型发展。水利部贯彻落实党中央、国务院决策部署，深入开展长江经济带、黄河流域小水电清理整改，绿色小水电示范创建，小水电绿色改造和现代化提升等一系列工作，小水电绿色转型发展进展显著，河湖生态环境状况明显改善。

截至2023年年底，全国在运小水电站约4.1万座，装机容量8000 多万kW，约占水电装机容量的19%；2012—2022年年平均发电量约2300亿kW·h，据估算，可替代标准煤约7400万t，减少二氧化碳排放约2.3亿t。全面完成了长江经济带小水电清理整改，4000多座小水电站完成退出，稳步推进黄河流域及其他地区小水电清理整改，完善生态流量泄放和监测设施，全国4.1万余座小水电站已基本落实生态流量，修复减水河段9万多km，基本消除了厂坝间河段脱流等流域性生态问题，河流连通性持续恢复。同时，各地因地制宜，积极发挥电站业主、小水电行业协会等社会力量的作用，“两手发力”筹集资金，推动小水电绿色改造和现代化提升，累计创建绿色小水电示范电站1067 座，在复苏河湖生态环境、增进民生福祉、推动安全生产标准化建设等方面发挥了示范引领作用。

3.小水电发展存在的难点堵点

实施小水电绿色改造和现代化提升工程是更好应对我国小水电安全生产严峻形势，切实提高小水电站管理质量、效益和生态环境友好程度的重要举措。但是，现阶段小水电绿色改造和现代化提升仍存在一些难点堵点。一是由于我国小水电民营化程度高（超过80%），小水电站多（装机容量500 kW以下数量占比近一半）（见图1、图2），且“三老”（建设年代老、业主年龄老、管理人员老）特点突出，业主对电站绿色智能改造、集控运维的认识、理解和接受程度不高，加之部分业主考虑到电站退出、限制运行等有关政策性风险，投资改造提升电站的意愿不强，多数仍持观望态度；二是有关激励政策还不够完善，尚未形成反映生态修复和环境治理成本的小水电上网电价政策，对绿色小水电示范创建、安全生产标准化评级等的鼓励和引导还不够；三是技术标准还不统一，改造提升探索以各地的企业自行研发为主，缺少统一的技术标准规范引领。

图1 小水电建设年代分布

图2 小水电装机规模分布

二、小水电发展面临新形势新要求

1.贯彻习近平生态文明思想，发展新质生产力，要求小水电绿色转型升级

生态文明建设关系人民福祉，关乎民族未来。习近平总书记强调，要把生态环境保护放在更加突出位置，像保护眼睛一样保护生态环境，像对待生命一样对待生态环境。贯彻习近平生态文明思想，牢固树立和践行绿水青山就是金山银山的理念，要求正确处理高质量发展和高水平保护等“五个重大关系”，推动形成绿色发展方式和生产生活方式。绿色发展是高质量发展的底色，发展新质生产力，必须加快发展方式绿色转型，加快绿色科技创新和先进绿色技术推广应用，推动生产力绿色迭代升级，坚定不移走生态优先、绿色发展的道路。

实现经济社会高质量发展，应该坚持生态惠民、生态利民、生态为民。要充分认识生态环境保护的重要性，牢固树立保护生态环境就是保护生产力、改善生态环境就是发展生产力的观念，从对子孙后代高度负责的出发点，从维护河湖健康生态、发展新质生产力角度，推动小水电绿色转型升级，切实改善小水电老旧落后、不够环保的面貌，提升科学、规范、高效管理水平，使小水电更好适应新发展阶段的新定位，并作出新的贡献。

2.统筹发展和安全，兜牢安全生产底线，要求小水电加快绿色改造和现代化提升

安全生产是民生大事，事关人民福祉，事关经济社会发展大局。我国小水电点多面广量大，小而分散，装机容量小于1000 kW 的电站比例超过67%，分布在全国近1800个县（市、区），超过91%的电站为2010年以前建设，约2/3的电站建设时间超过20年，民营化程度超过80%，安全生产风险隐患问题较多。同时，小水电管理属于地方事权，审批监管主体责任基本在县级及以下政府，安全生产监管能力和手段严重不足，安全生产管理的形势严峻。坚持问题导向，针对小水电“小、散、旧”的突出特点，实施小水电绿色改造和现代化提升，有效提升小水电智能化、集约化、规范化运行管理水平，消除安全生产风险隐患，进一步筑牢小水电安全生产基础。

3.实现“双碳”目标，保障能源安全，要求实施小水电绿色改造和现代化提升

力争2030年前二氧化碳排放达到峰值、2060年前实现碳中和是党中央作出的重大战略决策，也是推动我国经济结构转型升级、形成绿色低碳产业竞争优势、实现高质量发展的内在要求。能源安全事关经济社会发展全局，要积极发展清洁能源，推动经济社会绿色低碳转型，以更大力度推动我国新能源高质量发展，为中国式现代化建设提供安全可靠的能源保障。

“碳达峰碳中和”背景下，最关键的就是减少碳排放量，因此发展清洁能源是必然要求。通过小水电绿色改造和现代化提升，进一步优化电站调度、运行、管理，在清洁能源替代上深度挖潜，充分发挥小水电的比较优势，注重水电与风电、光伏、氢能等新能源的多能互补、深度融合，优化能源结构与战略布局，保障国家能源安全。国家发展改革委等10部门联合印发的《绿色低碳转型产业指导目录（2024年版）》，首次将小型水电站更新改造纳入其中，明确对小型水电站设施设备进行更新改造，消除安全隐患，提高能效水平，实现无人值班、远程监控，具备条件的通过集控中心实现集约化管理，提升优化小型水电站生态流量泄放监管、促进河流连通性恢复等。

4.推动新阶段水利高质量发展，推进小水电基础设施改造，要求“两手发力”创新机制引导社会资本参与

坚持政府作用和市场机制“两只手”协同发力，按照政府主导、市场运作、社会参与的方向，创新拓展水利投融资体制机制，健全水生态产品价值实现机制，不断提高水治理管理效能。

全面加强和改造提升小水电基础设施对资金和技术的要求高，需要不断创新投融资体制机制，充分发挥市场机制作用，更多利用金融信贷资金并充分吸引社会资本参与，多渠道筹集资金，满足小水电改造提升的大规模资金需求，用好“看不见的手”和“看得见的手”，努力形成市场作用和政府作用有机统一、相互补充、相互协调的格局，不断提升水利水电发展整体效能，助力高质量发展行稳致远。

三、小水电绿色改造和现代化提升的投融资机制创新探索

小水电具有稳定的现金流收益，“两手发力”进行市场融资的基础较好，尽管目前暂无中央财政资金支持，但各地以小水电站业主或行业协会出资为主，辅以“资源-资产-资金”生态价值转换，积极探索“两手发力”推进小水电绿色改造和现代化提升，形成投融资良性循环，试点示范作用明显。近年，各地探索了政府收购、国企入股、社会资本参与、创新金融工具和信贷支持政策等融资模式，以及“取水贷”、“绿电贷”、水利基础设施REITs等典型融资案例。

1.投融资支持小水电绿色改造和现代化提升概况

我国常见的融资方式主要有债务性融资和权益性融资两类，债务性融资包括银行贷款、发行债券、融资租赁等，权益性融资主要指股票融资，如发行股票、基金等。目前，小水电绿色改造和现代化提升主要通过固定资产抵押贷款筹资，但受制于电站相关权属证明不全、资产折旧高等制约，导致抵押难度大、贷款额度小，继而产生了质押小水电站取水权、绿色电力证书等方式，解决了小水电权证不齐、权属分散、无抵质押物、无担保等融资堵点。浙江、安徽、福建等10余个省份开展了小水电绿色改造和现代化提升试点，投运了200多处小水电站集控（运维）中心，近4000座电站完成智能化改造、集约化运营，有效消除了安全隐患的同时，降低5%～20%的小水电站运行成本，增加清洁电能供给10%以上，发电收入反哺河流生态治理修复，形成绿色改造提升与生态修复的良性互动，综合效益进一步凸显。

2.地方典型做法

（1）政府收购

浙江丽水婺城区探索“国资统筹”模式，由区政府所属绿能水电开发公司出资2.5 亿元，收购33 座非国有电站并接受整体划转的5 座国有电站，实行统一运营管理。浙江绍兴新昌县由政府主导出资，鼓励引导民营企业资金入股，建立“政府-民企-基金管理团队”利益联结机制，设立“兴村富民基金”1.43 亿元，其中0.9亿元用于整合全县21座村（乡镇）集体小水电资产，0.53亿元用于实施21座电站改造提升，实现电站年收益562万元，年利润增长115%。

（2）国企入股

贵州黔东南州由州地方电力公司牵头出资，分为统一移交运管权责并负责提升改造和仅接入集控平台并自主提升改造两类模式，引入华自科技公司、力得公司开展技术服务，目前已有30余座电站移交运管权责，30余座电站选择仅接入平台实现智能化集约化管理，另有120余座电站正在进行谈判协议。湖北兴山县依托兴发集团，由集团出资对所属30余座小水电站实施提升改造和流域智能集约管理，建成古夫河、南阳河、高岚河等三大流域集控中心。

（3）社会参股

湖南浏阳市引入江河能源科技公司，建设集中运维平台，接入16 座电站开展集约化运营；湖南炎陵县引入华自科技公司与县属企业成立合资公司，并与19家电站签订智能运维服务协议。福建福州永泰县引入福建力得公司的资金和技术，于2020年建成全省首个县级小水电集控中心，目前已接入50余座小水电站进行集约化管理。

3.创新投融资模式典型案例

在传统抵押贷款、股权转让等方式基础上，各地因地制宜，探索水资源生态产品价值实现路径，创新了“取水贷”、“绿电贷”、水利基础设施REITs 等模式，通过实现“资源-资产-资金”转换支持小水电绿色改造和现代化提升。

（1）“取水贷”

“取水贷”是一种“取水权质押+登记”的抵押贷款新模式，小水电站将电站的核心生产要素“取水权”作为抵押物，根据核定的年取水量换算出理论可发电量及发电收入后，水利部门对取水许可证进行质押登记，金融机构以“取水权”作为质押物向企业发放贷款，用于实施小水电绿色改造和现代化提升工程，提升改造后小水电站发电运营收益进一步提高，形成了小水电投资改造与效益提升两者良性互馈，有效破解了小水电改造提升时融资贷款“企业不敢贷、银行不敢放”的难题。

浙江丽水市、广东韶关市等地成功探索了“取水贷”融资模式，将筹集的资金用于小水电站设施设备更新改造、智能升级、集约管理、增效扩容、绿色水电认证等，进一步激发绿色小水电的营收能力。其中，浙江丽水市水利局会同中国人民银行丽水中心支行制定了《丽水市取水权质押贷款管理办法》，进一步规范“取水贷”管理，成功盘活了全市48亿m3“沉睡”水资源，解决了小水电不动产抵质押登记存在的权证不齐、股权复杂、多头登记、程序繁琐等制约，为小水电绿色改造升级筹集了宝贵资金，截至2023年12月，已完成“取水贷”授信超过300亿元，发放贷款超过100亿元，贷款利率也比普通抵押贷款偏低，有力支撑了地区小水电绿色转型发展。

（2）“绿电贷”

“绿电贷”是在国家“双碳”战略部署背景下，探索出的一种绿色电力交易融资模式。“绿电贷”基于由国家可再生能源信息管理中心颁发的绿色电力证书，将证书核算认定的可再生能源环境价值作为抵押物，进行抵押贷款，用于支持水电、风电、光伏发电等新能源企业发展。“绿电贷”有利于加快推进绿色能源开发利用，有助于在电力市场中体现可再生能源的环境价值，以市场化方式引导绿色电力消费，促进企业拓宽减排路径，推动能源清洁低碳转型和产业升级，并为促进“电-碳”市场协调发展发挥重要作用。

浙江新昌县成功探索“绿电贷”支持小水电绿色转型发展，通过创新引入水电行业的生态产品价值理念，探索建立水电站生态产品价值核算体系，确定不同特征的单座水电站生态产品价值核算方法、定价方法和价值量核算方法。根据国内首个全电站单站GEP（生态产品总值）核算成果，新昌县绿色能源发展有限公司所属的30 座电站生态产品总价值为31.5 亿元，据此获得了新昌县农商银行授信“绿电贷”10 亿元，将主要用于进一步解决水电站增效扩容、技术改造、机电设备更新、生态修复、安全生产标准化和绿色水电建设等的资金需求，推动“绿水变现”释放更大经济价值。

（3）水利基础设施REITs

水利不动产投资信托基金（简称REITs）是将具有持续稳定收益的水利存量基础设施资产或权益，转化为流动性较强、可上市交易的标准化、权益型、强制分红的封闭式公募基金，相较于股权转让、TOT等传统融资模式，具有资产定价更具优势、规范化程度更高、流动性和交易灵活性更强、项目运营的连续性更强等特点。2022 年5 月，水利部部署开展水利基础设施REITs试点，进一步盘活水利存量资产，深化水利投融资改革，加快推动市场化证券化。单从资产收益率、经营稳定性及合规性角度看，水电是更为适合的REITs底层资产。

2024 年3 月28 日，全国首单水电公募REITs——嘉实中国电建清洁能源封闭式基础设施REITs 在上交所上市，它以位于四川省甘孜藏族自治州九龙县的五一桥水电站（1-5 号机组）项目为底层资产，成功盘活了总装机容量为13.7 万kW、多年平均发电量约5.3亿kW·h 的优质水电基础设施存量资产，加快了水电站投资资金周转，为水电基础设施提升改造项目提供资金，并与市场共享水电站运营带来的稳定收益，实现多方共赢。

目前，小水电领域正在积极推进的REITs 项目包括：浙江江山市城投集团的江山水利水电公募REITs项目、四川能投集团旗下的横江水电站公募REITs、新华水力发电有限公司水电基础设施公募REITs 项目、湖南湘水集团水电公募REITs 项目等。但是，由于小水电单站资产估值偏低，为达到10亿元资产规模门槛，需要通过多站资产整合，与城乡供水、风电等资产打包的方式，统筹推进水利基础设施REITs，因此实施难度较大，推进进度也整体较慢。

四、“两手发力”推进小水电绿色改造和现代化提升的路径建议

对地方“两手发力”推进小水电绿色改造和现代化提升的实践探索进行总结，分析研判有关形势要求，针对客观难点堵点，从宏观顶层设计、融资机制创新、分类试点示范引领等方面，提出了以下实施路径建议。

1.因势利导，完善政策供给

现阶段，伴随把加快发展新质生产力的部署要求落实到水利工作全过程各方面，小水电领域生产力和生产关系也发生变革，相关科学技术创新被提到新高度，为更好推进小水电绿色改造和现代化提升，需要因地制宜、因势利导，着力完善有关顶层设计和政策供给。一是强化顶层设计。建议推动出台国家层面小水电绿色改造和现代化提升的指导性文件，明确小水电绿色改造和现代化提升的任务分工、组织实施、标准规范、资金保障、监督管理等内容，丰富完善相关政策顶层设计。二是加强规划引领。小水电管理事权在地方，建议各地制定完善小水电绿色改造和现代化提升工程规划，以河流或县级区域为单位，进一步明确电站水工建筑物除险加固、设备设施智能化改造和集约化运营、生态修复、多能互补示范等目标任务，以及相关进度安排、资金筹措、监督管理等，统筹协调推进。三是完善标准规范。在印发《智能化小型水电站技术指南（试行）》《小水电集控中心技术指南（试行）》基础上，充分研究将小水电站水工建筑物监测、流域电站电力综合调度纳入智能集控运维，进一步完善智能化集约化相关技术标准。四是用好激励引导。绿色小水电示范电站创建实行以来国家层面尚未出台实质性激励政策，建议各地加快推动出台绿色小水电示范电站创建奖补、绿色生态电价激励等激励引导政策，加快推进绿色小水电示范电站创建，推动小水电绿色转型发展。

2.创新机制，开源争取筹资

“两手发力”推进小水电绿色改造和现代化提升，要坚持机制先行，不断完善投融资机制，破除小水电行业融资壁垒，提升筹资能力。一是充分借助小型水电站更新改造纳入《绿色低碳转型产业指导目录（2024年版）》等政策利好，积极争取相关财政资金支持引导，提振行业信心，推进小水电绿色改造和现代化提升。二是发挥水电集团、行业协会、金融机构平台等的作用，搭建政银企合作平台，用足用好信贷优惠政策和金融支持工具，积极探索水资源生态产品价值实现路径，实现“资源变资产、资产变资金”，解决部分资金缺口。三是进一步加强各部门协调，化解小水电市场融资堵点，积极引入多元投融资主体，创新采用抵押融资、政府和市场合作新机制、不动产投资信托基金（REITs）等，筹资开展小水电改造提升工程建设。

3.试点先行，分类示范引领

小水电绿色改造和现代化提升暂未在全国整体推进之前，建议各地分类试点、大胆探索，积累不同地区、不同类型、不同对象的成功经验。一是对于政府支持力度大、企业积极性高、基础条件好的地区，选择适宜的实施范围（单站、片区、整流域或是整县域等），因地制宜、分类施策，科学有序推进绿色改造、现代化提升及集约化运维，探索出适合当地情况的路径和模式，以点带面，辐射带动更大范围的改造提升。二是将小微电站作为实施智能化改造、集约化运维和物业化管理的重点之一，例如对装机500 kW以下的电站针对性开展试点探索，及时总结出稳妥有效的推进模式并推广指导实践。三是对已有成功经验的试点地区，全面总结不同实施范围、所有制形式、装机容量、建设年代、综合利用情况等的成功经验，提炼形成分类别、分对象的推进模式和策略，为其他同类型地区在政策依据、实施流程、关键问题等方面提供针对性和操作性强的经验借鉴。四是加强推广和宣传，推广各地“两手发力”推进小水电绿色改造和现代化提升的典型案例，特别是在融资方式创新、破解小水电行业融资瓶颈和壁垒等方面的成功做法，同时加强对小水电分类整改政策以及改造提升的生态、经济、社会等综合效益宣传，切实改善小水电行业形象，争取得到更多电站业主的支持和参与。