建立健全地方节水制度政策的措施与建议

2024-05-13刘泽星王若男王小允付丹丹

中国水利 2024年7期

陈梅，刘泽星，王若男，王小允，付丹丹

（1.水利部节约用水促进中心，100038，北京；2.四川省水利科学研究院，610031，成都；3.中国水利水电科学研究院，100038，北京）

水资源是人类生存和发展的基础性自然资源，在经济社会可持续发展中占据重要地位。我国水资源人均占有量不足，时空分布不均，水资源短缺问题已成为经济社会发展的重要瓶颈制约。2014年，习近平总书记在中央财经领导小组第五次全体会议上提出“节水优先、空间均衡、系统治理、两手发力”治水思路，指出水治理是政府的主要职责，首先要做好的是通过改革创新，建立健全一系列制度，并明确要求有关部门在做好日常性建设投资和管理工作的同时，要拿出更多时间和精力去研究制度建设。水利部将建立健全节水制度政策作为推动新阶段水利高质量发展的六条实施路径之一，要求坚持量水而行、节水为重，从观念、意识、措施等各方面把节水摆在优先位置，建立健全水量分配、监督、考核的节水制度政策，全面提升水资源集约节约安全利用水平。2021年12月，水利部印发《关于建立健全节水制度政策的指导意见》，对建立健全节水制度政策作出工作部署。

通过持续建设，我国节水制度政策体系逐步建立，但节水制度政策的出台和实施涉及范围广、协调部门多、影响因素复杂。地方节水制度政策作为我国节水管理的重要组成部分，与新阶段节水工作要求相比还有一定差距，需进一步健全与完善。《节约用水条例》（以下简称《条例》）于2024 年2 月23 日由国务院常务会议审议通过，3 月20 日正式公布，自5 月1 日起实施，这是我国国家层面首次对节水进行专门的立法。在《条例》即将正式施行之际，分析地方节水制度政策现状，梳理存在的问题，提出新形势下进一步建立健全地方节水制度政策的对策建议，可为精打细算用好水资源、从严从细管好水资源提供有力支撑，不断推进水资源节约集约利用，推动经济社会发展全面绿色转型。

一、地方节水制度政策建立情况

目前，地方已出台的节水制度政策主要包括5 种类型：一是节水法规规章，主要包括节约用水条例或管理办法；二是综合类制度，主要包括国家节水行动、节约用水规划、节水工作部门协调、区域重大战略节水行动等；三是管理类制度，主要包括计划用水管理、再生水利用、用水定额管理、节水设施“三同时”（节水设施必须与主体工程同时设计、同时施工、同时投产使用）等；四是市场机制类制度，包括水权交易、节水激励措施、合同节水等；五是考核与评价类制度，包括节水目标责任和考核评价、节水评价、用水审计等。

1.节水法规规章

目前，北京、天津、河北等28 个省份出台了省级节约用水条例或管理办法（以下简称省级节水法规规章），其中地方性法规18 部，政府规章10 部。近年来，地方节水法制建设工作进一步提速，2018 年至2023年年底，共有20 个省份制修订了省级节水法规规章。从已出台的省级节水法规规章内容上来看，涵盖了基本规定、节水制度、节水措施、市场机制、管理能力建设等节水管理的全过程。从具体制度和措施上来看，均对节约用水规划、计划用水管理、用水定额管理等内容进行了规定。可见，以上制度和措施为节水管理的共性内容，其出台和实施情况与节水管理成效密切相关。

2.综合类节水制度

落实国家节水行动方面：目前，31 个省份均已出台省级节水行动实施方案，各地按照国家统一部署和省级实施方案分工，紧盯节点目标，推进2023年各项目标任务按时完成。

制定节约用水规划方面：目前，31个省份均已出台节水型社会建设规划或节约用水规划（以下简称省级节约用水规划）。从印发时间来看，2021年有10个省份，2022 年有21 个省份；浙江、宁夏、江西等3 省份于2021 年4—7 月印发了省级节约用水规划，早于国家《“十四五”节水型社会建设规划》。从规划内容上来看，各地在系统总结“十三五”节水成效基础上，立足新发展阶段，全面贯彻新发展理念，围绕贯彻落实“节水优先、空间均衡、系统治理、两手发力”治水思路，根据国家《“十四五”节水型社会建设规划》要求，结合地方实际与地域特色，制定了“十四五”期间重点领域、重点区域的节水目标任务和保障措施。

建立节约用水工作部门协调机制方面：目前，31个省份均已建立节约用水工作协调机制或联席会议制度。从推动节约用水工作效率上来看，部门协调机制的建立，有利于形成“横向协作、纵向联动、沟通顺畅、运转高效”的工作体系，构建齐抓共管的大节水工作格局。通过加强工作会商，强化协作配合，推动实施重点行动，促进用水方式由粗放型向节约集约型转变。

区域重大战略节水行动方面：目前，位于黄河流域和南水北调工程受水区等重点区域的省份，都出台了省级落实黄河流域深度节水控水、南水北调工程受水区全面节水等相关政策文件或任务清单。各省出台的实施方案或任务清单中，普遍对农业节水增效、工业节水减排、城镇节水降损、重点地区节水开源等方面提出了明确要求。实施深度节水控水政策，是黄河流域及南水北调工程受水区实现水资源精细利用、形成水资源节约集约利用的产业结构和空间格局的重要手段。

3.管理类制度

计划用水管理方面：北京、天津、河北等30个省份出台了相关法规制度文件，对计划用水管理作出了规定。其中北京、天津、河北、山西、内蒙古等14个省份出台了专门的计划用水办法或规定，其他省份将计划用水管理工作规定放在了省级节水法规规章中。

再生水利用方面：据统计，北京、天津以及深圳、呼和浩特、沈阳、合肥、昆明、西安等地出台了再生水利用管理办法或条例，大连市制定了《大连市城镇再生水利用规划（2020—2025 年）》，宁夏出台了《宁夏回族自治区非常规水源开发利用管理办法（试行）》。

用水定额管理方面：河北、江苏出台了关于加强用水定额管理的指导意见或通知，北京出台了《北京市非居民计划用水和定额管理暂行办法》，广西印发了《自治区水利厅关于印发广西用水定额标准体系的通知》。

节水设施“三同时”方面：目前，大部分省份未出台相关管理办法，对其主要要求体现在省级实行最严格水资源管理制度实施方案或节水行动实施方案中，部分地市如福州、南京、广州、石家庄、湛江、阳江等出台了专门的管理办法。

4.市场机制类制度

水权交易方面：根据有关统计，目前共有15 个省份出台了相关管理办法。甘肃将深入推进水权改革列入《甘肃省“十四五”水利发展规划》《甘肃水利“四抓一打通”实施方案》重点任务，推动全省水权交易合理有序开展；宁夏、山西分别以省委（自治区党委）、省政府（自治区政府）名义出台了推进用水权改革的实施意见；河北、湖南、贵州等地水行政主管部门联合有关部门印发了推进用水权改革工作的实施意见或实施方案；江苏、山东、青海、安徽、内蒙古、江西、陕西、山西等地水行政主管部门制定或修订了省级水权交易办法；江西印发了《江西省水权交易可行性论证技术导则（试行）》；海南印发了《赤田水库灌区水权确权暂行办法》及技术方案。

节水激励措施方面：据统计，截至2023年已有江苏、福建、浙江、上海等15个省份出台了“节水贷”政策。山东省出台落实和完善节水激励政策若干措施，济南市城乡水务局、财政局联合印发《济南市节约用水奖励办法》，建立以奖促节机制，对在节约用水工作中有突出贡献和成效的单位进行奖励，有效激发节水内生动力。湖南省出台若干节约用水激励政策措施，提出了鼓励节水载体建设、推进非常规水源开发利用、推行水权交易和水务经理制度、完善水价调节机制、加大节水资金扶持力度、创新节水产业金融支持范围、拓展节水领域社会融资渠道、落实节水企业税费优惠政策和节水表彰奖励政策等9项激励措施。甘肃省印发《甘肃省节约用水奖励办法（试行）》，明确规定对在节约用水工作中作出突出贡献的单位或者个人给予奖励。

合同节水方面：31个省份均推行了合同节水管理项目，其中河北、湖南、甘肃等省份还出台了合同节水管理实施方案。

5.考核与评价类制度

节水目标责任和考核评价方面：31个省份均根据《关于实行最严格水资源管理制度的意见》（国发〔2012〕3号）、《实行最严格水资源管理制度考核办法》（国办发〔2013〕2号）实行了最严格水资源管理制度考核。

节水评价方面：各省份严格落实节水评价制度，指导督促规划和建设项目开展节水评价，从源头遏制不合理用水需求。其中天津、河北、广东、四川、云南等5省份印发了开展规划和建设项目节水评价工作的实施意见或工作指南；节水评价标准化建设不断加强，河南出台了《用水单位节水评价规范通则》地方标准，宁夏出台了《节水评价技术导则》地方标准。

用水审计方面：江苏省出台了《江苏省用水审计实施办法》《江苏省用水审计报告质量评价标准(试行)》，山东省出台了《山东省水利厅用水审计工作暂行办法》，对用水审计工作实施统一管理，提升用水监管水平。

二、地方制度政策计量分析

1.分析框架构建

本研究以统计分析和内容分析为研究方法，构建“政策类型-政策主题”二维分析框架，通过对梳理的地方节水制度政策文件进行编码，开展地方制度政策计量分析。政策类型维度体现了地方政府等政策颁布主体为实现既定目标而采用的手段和方法，政策主题维度体现了政策文本的核心内容指向。

2.政策制度分析

（1）政策类型维度分析

根据地方已出台节水制度政策情况，本研究将节水政策类型分为节水法规规章、综合类制度、管理类制度、市场机制类制度、考核与评价类制度。根据政策类型维度的编码结果，地方节水制度政策类型存在明显差异。当前地方节水制度政策类型主要以综合类制度为主，较为注重考核与评价类制度，但管理类制度、市场机制类制度运用较少，节水法规规章因在颁布主体层级和约束力方面具有独特性导致出台数量较少。

以上表明地方出台的节水制度政策以统筹综合性制度政策为主，结合出台考核评价类制度政策，侧重制度政策的顶层设计、向下指导和考核要求，对计划用水、定额管理、再生水利用等具体领域专门的管理类政策以及市场机制类制度关注较少。

（2）政策主题维度分析

本研究通过对政策文件名称进行分词处理，提取并计算核心关键词的词频来分析地方节水制度政策主题（见图1）。由图1 可知，“管理”在地方节水制度政策主题中占比最高，同时“规划”“实施方案”等词占比较高，说明各地注重运用行政管理手段以及制定顶层规划和可操作性强的政策来促进节约用水。

图1 地方节水制度政策主题词频分析

三、存在的问题与困难

1.地方节水政策制度与《条例》存在不一致

各省市出台的节水制度政策早于《条例》，因此存在地方节水政策制度和《条例》不匹配的问题，主要表现在：一是在大多数省份出台的综合类制度政策中，节水制度政策比较分散，不够系统，尚未涵盖如计划用水、定额管理、再生水利用等重要条款；二是有3省份至今未出台省级节水法规规章；三是地方性法规约束性、引导性不强，实际工作中的可操作性还有待加强。

2.部分节水制度政策出台难度较大

节约用水工作是一项系统性、综合性较强的社会管理工作，节水目标任务分散在不同行业管理部门，涉及农业、工业、城镇等各领域，生活、生产、生态各方面，制度政策出台协调难度较大。如建设项目节水设施“三同时”管理和再生水利用工作涉及水利、发改、住建等多个部门，制度政策协调工作量大，大部分省份尚未出台专门的节水设施“三同时”管理办法、再生水利用管理办法或条例。

3.市场机制类制度未得到足够重视

目前，各地在推行节水工作过程中更多依靠行政管理手段，市场在资源配置中的决定性作用发挥不够充分，节水市场机制还不活跃。大多数省份考核评价类节水制度政策相对健全，但出台省级水权交易、节水激励政策、合同节水管理相关政策的省份还不多，市场机制类制度政策还有待进一步完善。

4.部分节水制度管理权限划分不明确

节水制度政策综合性较强，政策系统内多个部门都承担相应的责任，政策工具的使用既有交叉重叠，也有缺位和不足，存在负责部门多、信息沟通不畅、职能界限不够清晰等问题。如在计划用水管理方面，取水计划和用水计划关系不明确、表述不一，河北、江苏、江西等地对取水户和公共供水管网内用水户下达用水计划，上海、河南对取水户下达取水计划，对公共供水管网内用水户下达用水计划；对于未实行水务一体化的地区，各地计划用水管理部门不统一，有的省份由水行政主管部门和城镇供水主管部门分别管理，有的省份由水行政主管部门统一管理或两部门协调管理。

四、有关建议

贯彻落实《条例》以国家节水制度顶层设计和向下指导为基础，结合地方自发性的良好实践经验，指导各地加强部门统筹，加快法规规章立改废进程，健全节水市场机制，优化节水考核评价，进一步建立健全地方节水制度政策，促进绿色低碳发展。

1.做好《条例》与地方法律法规的衔接

法治是国家治理体系和治理能力的重要依托，推进节水工作要注重制度约束、法治保障，完善地方节水制度政策体系，增强地方节水政策的有效性。一是积极做好《条例》解读和宣传贯彻工作，推动各地结合实际情况制修订省级地方性节水法规；二是落实《条例》重点制度，如节水服务产业、合同节水制度要求，健全节水政策体系和标准体系，构建节水市场调节机制和技术支撑体系；三是结合《条例》出台和《中华人民共和国水法》修改，推动地方出台专门的定额管理、非常规水源利用政策文件，规范定额管理，引导非常规水源利用。

2.完善节水工作部门协调机制

完善节水工作部门协调机制是坚持和落实节水优先方针的重要举措。长期以来，节水管理体制存在部门分散、职能交叉、政策实施不一等问题。因此，各地需完善省级节约用水工作部门协调机制，强化各成员单位节水职责义务，建立节水工作信息平台，加强部门间信息沟通和共享，充分发挥协调机制统筹作用，协同解决节水工作重大问题，协调推动涉及多部门的制度政策出台，形成齐心协力共抓节水工作的强大合力。

3.加快健全市场机制政策体系

节水工作既需要政府的有力监管，也需要市场机制对资源的优化配置。单纯依靠政府行政层面的节水管理难以全面调动各用水主体节约用水的积极性和主动性，必须坚持政府作用与市场机制两手协同发力。因此，地方节水制度政策应加快完善市场机制，积极引导水权水市场培育，强化节水财政奖补、节水贷融资、节水表彰奖励、合同节水管理等政策，进一步推进节水产业化发展。