乡村公共法律服务供给端困境及对策探析

摘要：随着乡村振兴战略的不断推进，乡村地区法律需求不断攀升且呈现复杂多样态势，暴露出服务供给端不充足、不均衡、不匹配问题，该供需矛盾背后是供给结构失衡与供求对接制度缺陷，因而要重塑政府、市场、社会供给定位，以供给端开源协同突破资源有限性约束，完善法律服务供给、反馈、检查各环节机制，以需求端动态跟踪实现法律服务高效配置、精准对接需求。

关键词：乡村；公共法律服务；供给结构； 动态供给机制

2022年1月，司法部发布的《全国公共法律服务体系建设规划（2021-2025年）》指出，“十四五”时期我国公共法律服务工作面临的新形势是法律服务资源总量不足，配置不均衡，城乡分布、地域分布差异明显[1]。在乡村振兴背景下，乡村社会在土地、环境污染、社会福利救济等方面涌现涉法新问题，法律服务需求攀升且呈现多样化复杂化特征，供需矛盾日益严峻。当前，公共法律服务体系建设正处于“普惠化基本实现，均等化有待加快，优质化提上议程”的关键期，随着近年来“一村（社区）一法律顾问制度”、政府购买公共法律服务举措以及实体、热线、网络三大服务平台建设的不断推进，乡村地区公共法律服务工作初显成效，但仍存在服务总量不足、供给结构失衡、供需不契合等问题亟待解决。

1 乡村公共法律服务供给端面临的困境

1.1 基层公共法律服务体系在乡村推行中存在的问题

随着我国覆盖城乡居民的现代公共法律服务体系建设不断推进，法律顾问进乡村活动也在各地逐步推行，许多法律工作者、律师进驻乡村，负责调处矛盾纠纷，解答涉法咨询。但从具体实践安排来看，当前乡村公共法律服务在服务水平、人员配备、实行标准等方面仍存在问题，难以完全适配基层复杂多样的矛盾纠纷实况与村民迫切的法律服务需求。一是公共法律服务发展水平参差不齐。我国公共法律服务涵盖法律援助、司法救助、司法鉴定等多项服务，但各项服务发展水平参差不齐，公证、司法鉴定等服务在欠发达地区发展缓慢、基础薄弱，服务专业机构明显配备不足。而设在基层的法律服务站点职能较为有限， 处理需要司法鉴定、公证、仲裁的案件只能求助远在县中心地区的专业机构，经过材料提交、初步审核、事项对接等多项步骤才能取得实质性服务，办理申请及受理周期较长。新兴服务缺位和传统服务专业程度低的功能局限性，导致大多农村还停留在以普法为主、附带法律咨询或法律援助的低层次阶段。二是公共法律服务专业人员配备不足。服务站专职人员紧缺，服务者多由司法行政部门工作人员兼职，而这些工作人员又需要同时兼顾本职工作与服务站工作，时间与精力的分散难以保障服务实效。还有一些农村虽然名义上成立了法律服务点，但实际却由一名法律服务工作者承担多个村的法律事务，无法常驻某个村提供法律服务[2]。三是法律顾问制度实行标准存在差异。乡村法律顾问的配置工作主要依据地方司法行政部门的相关文件规定开展，但从各村实施情况来看，由于不同县的法治资源存在差距且文件规定缺少具体的兜底标准，不同地区推进农村法律顾问制度的配套办法相差悬殊[3]，具体体现在财政补贴、顾问挂钩服务村数量限额等方面，因时因地的举措造成法律服务质与量的悬殊，背离公共法律服务均等化的目标。

1.2 乡村公共法律服务供给端结构性失衡

针对乡村公共法律服务资源不充足、发展不均衡实况，需要将供给侧改革提上日程，推进供给主体及方式多元化。我国已通过政策号召律师、社会组织等社会力量肩负起法律服务供给责任，《中华人民共和国法律援助法》也从立法层面明确律师事务所、基层法律服务所的法律援助义务，鼓励群团组织、法学教育研究人员参与法援志愿工作。然而，政策法律的宏观性不能适配农村地区微观法律服务问题的特殊复杂性，当前多主体供给机制中的角色定位、职能范围、资源配置、分工互动各方面规范化不足，导致行政、市场、社会多方服务范围存在重叠，且自身优势不能得到充分發挥。民间服务组织与政府提供的法律服务内容趋同且泛化，相较之下缺乏竞争力与公信力，供给能力与持续性不足。律师、法律服务机构等市场主体的参与多是建立在服务者提供无偿法律服务前提下的定额补贴模式，并非基于市场的自由竞争，实质还是行政化供给的延续，不能摆脱政府资金有限性和律师职业逐利性对法律服务供给的制约，服务的质量和供给持续性难以为继，供给主体虽有所增加，但供给效果仍处于弥散化状态。

1.3 乡村公共法律服务供需对接制度不完善

在服务前端，服务的供给内容、数量、方式、考核指标各项均由政府自上而下拟定，缺少服务受众参与，服务工作者多由政府指定，缺少服务供需双方磋商互选环节，可能导致律师擅长业务同该村多发的涉法纠纷不相同，容易造成供给不足与供需不匹配问题。此外，该服务供给机制不能灵敏即时地跟进法律服务市场动态，同民众的具体法律需求、服务反馈意见相脱节，拉低服务专业度与受众满意度。在服务中端，法律服务的绩效考核目标大都为单一数量指标或是基于职能而非事项的概括化定性指标，欠缺具体实质的细项作为评判依据，不能及时准确反映出乡村公共法律服务供给是否充分和到位，容易引发评估结果的公正性、科学性偏差，同时对服务者的实操指引力与监督约束力不足，绩效考核机制的监管敦促效能也因此受到削减。在服务终端，公共法律服务评价机制多以“不满意、基本满意、很满意”或一至五星级此类主观笼统的标准作为评价选项，没有明确对应到具体服务环节与内容，评价结果难以针对性反映出服务中的问题及症结，对补足服务供给短板、改进服务质量并没有实质性帮助。

2 创构多元协同供给机制激活服务源头

面对乡村环境特殊性与法律服务资源短缺问题，开源是最直接最根本的解决路径，因此，有必要根据主体特性与优势，重塑供给角色定位与分工，创构多元主体协同供给机制。

2.1 行政力量的现代化转型与定位

一是构建平等协作关系。公共法律服务多元协同供给机制强调各主体之间自愿、平等的协作关系，要求减少行政干预，保留各个主体的行动自主权与自我治理空间，使市场和社会主体在各自的价值和利益指引下自发参与法律服务，而非基于政府的命令。二是承担顶层规划责任。政府肩负着公共法律服务建设主体责任，要从政策法规执行、法治人才培育调动、经费配置、监督考评各方面统筹规划全局，避免法律服务缺位失质，同时，合规引入法律业务辅助、法律数据分析、司法存证、互联网法院建设等新兴服务形态，健全完善供给体系，以提升法律服务供应链的完整性和前瞻性。

2.2 健全乡村公共法律服务购买制度

通过法律服务市场化缓解乡村公共法律服务供需失衡矛盾，要求以市场竞争机制为严格遵循，借助利益杠杆发挥出需求识别、成本控制、资源集聚支配机能，才能实现有限资源的高效配置和多元需求的精准满足。而法律服务公益性与服务市场逐利性之间的固有冲突对政府购买服务的干扰，很大程度上抑制了市场规律运行，亟需以该问题为导向健全完善乡村公共法律服务购买制度设计。一是在乡村主体与法律服务者之间遵循“双向选择”原则，在对象选定、服务内容、预期标准等涉及合同具体履行事项，应当确保乡村和法律服务者的主体地位，基于双方意思自治自主协商确定；除财政支配由政府负责外，需求信息和人力资源由市场配置，推进司法行政机关定位从全盘控制向指导兜底转变。二是确保法律服务者的合理报酬权。低于市场价格的固定薪资难以吸引与留住求职人才资源，同样也打击在职服务者的工作积极性，对服务质量与效率造成实质不利影响。需要将法律服务产出与所得报酬相挂钩，以办理纠纷数量、服务结果及满意度作为一定考量指标，同时划定基本报酬下限，以并举的激励与兜底机制维系服务制度的良性高效运行。三是建立乡村法律服务者的退出机制，避免因行政介入因素存在而导致服务关系的僵化。法律工作者与乡村作为服务的提供方与接受方，除允许双方自愿协商解除服务关系之外，给予任意一方当事人满足特定条件前提下的单方解除权，条件的设定应以发生违约背信行为之前提，达到实质影响了订立服务合同目的实现之程度，以保障守约一方的权益受侵时得以救济。

2.3 创新公共法律服务社会化路径

不同于政府着眼于公共法律服务的覆盖广度，社会组织应当以服务的专门化、精品化作为自身的优势定位，避开综合性服务的公信力与竞争力短板，寻求服务重点，尝试专业攻关，加强特色化服务并形成核心竞争优势，吸纳社会资源，发展成公共法律服务事业中不可替代的重要力量，在政府力不从心、市场不愿涉足的领域发挥拾遗补阙的作用[4]。相较于政府，社会组织的非官方性、多样性、专门性使其具有与特定人群联系密切的优势，其更适合处理有关服务宣传、服务前后当事人的心理安抚以及困境帮扶等非核心的延伸工作，因此，可将该类业务从政府中剥离出来，以购买或合作的方式交由社会组织负责，对服务需求进行初步分流，有助于减轻政府的业务压力，充分利用各方资源，形成互补发展的共益模式。

3 创构乡村公共法律服务动态供给机制契合乡村需求

公共法律服务的刚性供给相对于动态弹性的乡村法律需求之间存在着供求延迟问题，对此需在服务提供者、执行者同需求者之间形成即时良性的信息交流回应循环，通过针对性完善服务供给、反馈、检查各环节机制以把握服务与需求现状，实现供给动态调整、对接需求。

3.1 以群众参与供给决策机制提高公共法律服务供需契合度

在法律服务的供给决策阶段赋予受众参与、建议和表决的权利，以合法、民主、开放、公平的方式确立供给范畴，传递准确的诉求信息，有助于明晰供给的轻重缓急，合理调配资源，缓释供需矛盾与政府、村民在决策过程中的双向焦虑和盲目，避免服务供给缺位、错位、越位。在服务清单制定过程中设置公开听证和专家论证的程序，确保供给内容拓展的民主性和科学性，以限制地方政府对公共法律服务供给范围的任意扩展或限缩，做到法律服务重心下沉、福祉下倾、实惠落地。

3.2 以信息双向反馈机制实现公共法律服务动态调整

拓宽乡村法律服务信息反馈渠道，通过现场评价反馈、个案办理回访评价、网络平台征集、电话热线访谈等方式，将工作实际和服务成效的评判权交给群众，围绕办理事项、办理过程、办理效率及结果的具体反馈信息进行针对性汇集、改进、督查，并及时将更正情况反馈给当事人，以有效的互动回应提升群众对法律服务的参与率、首选率、满意率。对于乡村治理建设而言，确保服务事项及时适应乡村发展和群众需求，也能借此即时把握乡村社会产生的新问题，有效应对乡村振兴进程中出现的新挑战。

3.3 以公共法律服务指标体系反映服务供给欠缺点

找准服务供给痛点，关键在于建立科学规范精准的公共法律服务指标体系，开展针对性专项检查，只有准确锚定服务现状与不足，才能及时高效补足服务供给端，推进服务体系良好运转。而该自检排查机制运行的核心是以设定的指标对应服务各环节全方面，衡量服务供给状况、受理范围、问题解决效果等各项情况，因此，要求指标设定符合科学性、精准性、可量性、全面性标准。学者黄炎龙、彭辉便研究设计了由“5项1级指标、17项2级指标、65项3级指标”构成的共同富裕视域下公共法律服务指数评价指标体系整体框架，从项目覆盖度、创新发展度、协调统筹度、智能精准度、示范引领度五大维度出发制定精细化指标，具有高度实操性与参考价值，旨在以指标体系实现广大人民群众最大限度接近法律的机会公平和法律服务市场的竞争公平[5]。

4 结束语

基层公共法律服务体系在乡村推行存在的问题背后，是供给结构的失衡与供求对接的制度缺陷。供给端在行政力量主导下，服务的市场化运行、社会化参与并不完善，因而要根据各主体特性与优势，重塑角色定位与责任分工，通过构建多元主体协同供给机制以激活服务源头，实现“1+1+1＞3”的互补共益效应，保障服务持续优质供给。针对需求端则以服务精准对接村民需求、与受众形成常态化互动为引领，创构乡村法律服务动态供给机制，运用决策参与、受众反馈、指标检验机制的运行实现服务动态对接需求，有效维护乡村民众合法权益，以补足法律服务建设中的乡村短板，满足村民对权利、公平、正义的新需求、新期盼。

参考文献：

[1]陈柏峰.习近平法治思想中的加强权利司法保护理论[J].法学家，2022（05）：15-27+191-192.

[2]董普丽，杨振宁.公共法律服务体系建设路径研究——以黔西南州新市民居住区为例[J].兴义民族师范学院学报，2022（05）：66-71.

[3]牛玉兵，蔡磊落.服务均等化视域下农村法律顾问制度的实践与优化——以S市为例[J].辽宁行政学院学报，2023（01）：73-77.

[4]胡铭，王廷婷.法律援助的中国模式及其改革[J].浙江大学学报（人文社会科学版），2017，47（02）：76-92.

[5]黄炎龙，彭辉.共同富裕视域下区域公共法律服务指数评价指标体系构建研究[C]//北京市法学会，天津市法学会，上海市法学会，等.《上海法学研究》集刊2022年第19卷——京津沪渝法治论坛文集.上海：上海社会科学院法学研究所，2022：9.

基金项目：2023年地方高校省级大学生研究性学习和创新性实验計划项目“五治融合逻辑下乡村公共法律服务路径优化及供给机制创构研究——以湘西为例”（S202310531088）阶段性研究成果。

作者简介：李佳莹（2002—），女，汉族，浙江台州人，在读本科，研究方向为社会法学。