融合履职视野下的生态环境检察

吕忠梅

自2015 年7 月1 日《全国人民代表大会常务委员会关于授权最高人民检察院在部分地区开展公益诉讼试点工作的决定》公布以来，生态环境公益诉讼作为检察公益诉讼工作的“重头戏”，对这项具有明显中国特色的司法制度从试点到全面推行发挥了积极的推动作用。然而，建立生态环境检察公益诉讼制度作为生态文明体制改革的重要组成部分，其本质上是充分发挥中国特色司法体制优势，通过公益诉讼制度重构生态环境检察职能，形成“始终坚持用最严格制度最严密法治保护生态环境”〔1〕《习近平在全国生态环境保护大会上强调 全面推进美丽中国建设 加快推进人与自然和谐共生的现代化》，《人民日报》2023 年7 月19 日。的检察工作合力。从当前生态环境检察工作情况看，生态环境保护领域中“四大检察”融合发展、一体履职的工作格局尚未真正形成。在全国人大常委会已经启动生态环境法典编纂、检察公益诉讼法（公益诉讼法）〔2〕《十四届全国人大常委会立法规划》，中国人大网http：//www.npc.gov.cn/npc/c2/c30834/202309/t20230908_431613.htmll，最后访问日期：2023 年11 月29 日。的制定也已纳入立法工作计划的背景下，如何准确把握检察机关职能，构建适应时代需求、满足人民群众对美好生活向往的生态环境检察制度，应该成为核心关切。

一、生态环境检察一体履职的追问

在2023 年全国人大常委会专题询问会上，面对人大常委会委员关于如何促进“四大检察”平衡发展的提问，应勇检察长明确表示：要坚持依法一体履职，发挥体制优势和组织优势来强化检察履职，在纵向上形成全国四级检察机关一体履职的格局，横向上每一个检察院内部职能部门一体履职；要统筹运用民事、行政、刑事、公益诉讼等多种手段，形成执法司法的合力，提升环境执法司法综合保护水平。〔3〕参见《打击环境资源犯罪 推进美丽中国建设——来自全国人大常委会专题询问现场的声音》，中国人大网http：//www.npc.gov.cn/npc/c2/c30834/202310/t20231024_432458.html，最后访问日期：2023 年11 月29 日。这表明，生态环境领域的“四大检察”融合发展、一体履职的确是当前的一个重点难点问题，需要尽快加以解决。

（一）从相关案件情况看，“四大检察”发展不平衡

根据最高人民检察院发布的《生态环境和资源保护检察白皮书（2018-2022）》，2018 年至2022 年，全国检察机关共受理提请批准逮捕破坏环境资源保护犯罪案件65432 件109848人，批准逮捕40548 件65716 人；受理审查起诉破坏环境资源保护犯罪案件209957 件353223 人，提起公诉138285 件229751 人；共办理生态环境和资源保护领域民事检察监督案件498 件；行政检察监督案件62875 件，其中行政裁判监督案件4112 件，非诉执行检察监督案件58763 件；共立案办理生态环境和资源保护领域公益诉讼案件394894 件，其中行政公益诉讼343394 件、民事公益诉讼51500 件，提出检察建议和发布公告333823 件，提起诉讼24202 件。结合《中国环境司法发展报告》〔4〕《中国环境司法发展报告》是由最高人民法院环境资源司法研究中心、“中国环境司法发展研究”课题组以学术视角、运用实证方法对中国环境资源司法工作进行专门总结研究的报告。自2017 年起，每年由最高人民法院举行新闻发布会予以发布。研究团队近五年对中国环境司法状况的连续调查和跟踪研究，可以发现生态环境检察工作中的“四大检察”，发展明显不平衡。

刑事检察案件数量总体上升、罪名相对集中、共同犯罪多，刑事附带民事公益诉讼案件类型单一。随着《刑法》修正案及有关环境犯罪司法解释的陆续出台，刑事案件的数量总体上呈上升趋势，但《刑法》规定的污染环境犯罪16 个罪名，大部分罪名不曾适用，且已适用的几个罪名呈现明显的地域性，以共同犯罪为主。〔5〕参见《生态环境和资源保护检察白皮书（2018-2022）》，最高人民检察院官网https：//www.spp.gov.cn/spp/xwfbh/wsfbh/202306/t20230605_616291.shtml，最后访问日期：2023 年11 月29 日。从裁判结果看，劳务补偿、替代性修复等生态恢复性措施使用较为普遍，但公益损害的轻刑化和生态修复高成本之间存在较大张力，刑事被告人的经济能力有限使一些生态恢复类措施很难得到有效执行。提起刑事附带民事公益诉讼是检察公益诉讼制度的一大亮点，但在调研中发现案件类型单一，主要集中于非法捕捞水产品罪、非法占用农用地罪、滥伐林木罪等对公益影响相对较小的个人犯罪，污染环境罪、非法采矿罪等对公益影响巨大的企业犯罪，提起民事公益诉讼的案件比较少，直接影响到环境公益诉讼的制度效能。

生态环境公益诉讼检察案件数量较大、案件类型不断拓展，大量案件在诉前结案，以致公益诉讼案件统计出现巨大反差。检察公益诉讼制度建立以来，环境公益诉讼案件在整个检察公益诉讼案件中占比超过50%。环境公益诉讼案件的类型从污染防治类公益诉讼向生态保护类公益诉讼拓展、单一要素性公益诉讼向综合治理性公益诉讼扩充、损害后果救济型公益诉讼向风险预防型公益诉讼延伸，但最高人民法院和最高人民检察院公布的环境公益诉讼案件数量反差巨大。〔6〕最高人民法院《中国环境资源审判》（2018-2022）载明2018 年至2022 年，审结检察机关提起的环境公益诉讼案件分别为1252 件、1898 件、3454 件、4785 件、4582 件（2022 年的报告不单独公布检察公益诉讼案件数，此为当年审结的所有公益诉讼案件数）。最高人民检察院《生态环境和资源保护检察白皮书（2018-2022）》载明2018 年至2022 年生态环境和资源保护领域公益诉讼办案数分别为59312 件、69236 件、83744件、87679 件、94923 件。据统计，有93.9%的案件在诉前结案，〔7〕同前注［5］。引发此类案件是否属于“诉讼”的质疑。从环境公益诉讼内部结构看，检察机关起诉的环境公益案件中，刑事附带民事公益诉讼案件数量最大，行政公益诉讼、民事公益诉讼案件较少，行政公益诉讼案件诉前结案最多，但诉前结案的方式五花八门，案件判断标准、统计方式、检察建议的发出范围及程序等缺乏统一规范，导致立案标准不统一、分案统计、重复发出检察建议等现象，影响公益诉讼制度的权威性、严肃性。

生态环境民事检察案件数量少，呈现较为明显的地域性。2018 年至2022 年全国检察机关共办理生态环境民事检察监督案件498 件。案件类型主要是对生效裁判结果的监督，案由集中于农村土地承包合同、种植养殖回收合同、采矿权转让合同、环境污染责任等几类，案件数量较多的省份为山东、湖南、广西，占到全部案件数的41%。〔8〕同前注［5］。

生态环境行政检察案件数量不大，领域相对集中。2018 年至2022 年全国检察机关共办理生态环境行政检察案件6.3 万件，有逐年上升趋势。案件主要集中于土地执法领域及行政非诉执行监督。案件涉及不同行政机关的行政行为或者是违法行为多样，案件较多的省份为广东、内蒙、云南、贵州、吉林，占51%。〔9〕同前注［5］。

（二）从工作机制上看，“四大检察”一体履职不够

根据调研过程中对生态环境检察工作情况的了解，虽然最高人民检察院在建立协调机制、促进信息共享等方面做了大量工作，也有一些地方检察院从一体履职角度进行改革探索，取得了一定成效，但总体上，“四大检察”一体履职的工作机制尚未真正形成。

刑事附带民事公益诉讼的联动机制不畅。在生态环境公益诉讼案件中，刑事附带民事公益诉讼数量大，但并未形成联动的工作机制。最高人民检察院在对基层的指导过程中，刑事附带民事公益诉讼的刑事部分与附带民事公益诉讼的部分分别由不同部门负责。地方检察院在具体工作中，有共同办理与分别办理两种方式。有的地方检察院公益诉讼部门同时办理部分可能会有生态环境公益诉讼案件线索的刑事案件类型，是一种职能上的“合并”；更多地方的检察院是分别由刑事检察部门和公益诉讼部门负责，也建立了一些诉前线索衔接、工作衔接、起诉衔接机制。实践中，常见的是刑事起诉书与民事公益诉讼起诉书分开且基本不衔接、刑事案件的证据与民事公益诉讼案件的证据之间的关系不清楚、刑事附带民事公益诉讼应合并审理还是分开审理或者合并审理与分开审理的标准等不明确，还出现了刑事附带民事公益诉讼案件中刑事被告多于民事公益诉讼被告或少于民事公益诉讼被告的情形。

生态环境检察与民事检察、行政检察融合机制缺失。生态环境领域的民事检察、行政检察案件数量不多，主要是限于对民事生效裁判结果和行政非诉执行的监督。在审判实践中，可以看到一些将生态环境案件作为普通民事、行政案件审理的情况，表明存在对案件性质认定、证据采纳、法律适用等方面的问题。在检察机关的法律监督中，若未建立对民事、行政案件的生态环境检察工作机制，可能既会影响监督效果，也错失发现公益诉讼案件线索。

生态环境公益检察案件办理工作机制不完善。虽然已经出台了检察公益诉讼办案规则，但总体上还比较原则。对于生态环境公益检察工作中的非诉与诉讼业务关系、刑事附带民事公益诉讼案件办理等缺乏系统性规范，特别是对既可以提起行政公益诉讼又可以提起民事公益诉讼的案件竞合情形如何处理、预防性公益诉讼如何开展、检察公益诉讼和生态环境损害赔偿制度的衔接等尚未形成规范性工作机制。

生态环境刑事案件办理机制不健全。在检察机关加强打击生态环境资源领域犯罪的同时，因对该领域犯罪的特殊性把握不准，打击面扩大的风险明显加大。恢复性司法理念在刑事案件办理中贯彻不够，如何实现认罪认罚从宽制度和生态环境损害赔偿金缴纳、环境修复深度融合，促进认罪认罚从宽制度落实等，缺乏相应的工作机制。

生态环境检察工作层面的各种问题背后，有着深刻的原因。值得追问的是：“四大检察”为什么需要融合履职，现行制度供给是否能够满足融合履职需求，需要建立怎样的制度才能真正实现融合履职。这些问题，必要而且必须从理论上予以回答。

二、生态环境检察融合履职的现实需求

讨论生态环境检察工作是否需要融合履职以及如何实现融合履职，前提是发现生态环境检察工作与传统的检察业务及其相关制度供给之间的张力。只有清醒地认知生态环境案件的特殊性以及由此而产生的特殊需求，才可能找到解决问题的方法和途径。

（一）生态环境案件呈现环境法律关系特征

生态环境检察是为解决当代环境问题而产生的新型业务。相对于过去的检察业务而言，生态环境案件具有许多不同于传统刑事、民事、行政案件的新特征，其法律关系呈现出“人—自然—人”的间接性、多种调整手段综合运用的交叉性。〔10〕参见吕忠梅：《环境法回归 路在何方?——关于环境法与传统部门法关系的再思考》，《清华法学》2018 年第5 期。

环境刑事案件较之普通刑事案件更为复杂。传统刑事案件中，法律所调整人身或财产关系是确定的，可以通过类型化方法加以规范，并形成相对稳定的犯罪构成和判断标准，这使得刑事立法的体系性强、适用性好，为检察业务提供了明确的法律依据。传统刑事案件大多数是以对人身或财产关系的故意侵犯并造成严重后果的行为，只要能够认定犯罪嫌疑人，就能确定其所侵犯的权利主体，并根据其主观恶性来认定犯罪行为。但面对环境刑事案件时，却发现嫌疑人主观故意很少、无知甚至意外居多，犯罪客体主要是各种生态环境管理秩序，涉及的种类繁多，行政管理规范复杂，环境污染或生态破坏的后果一旦产生、剥夺人身自由或科以财产刑难以发挥刑事司法功能。刑事附带民事公益诉讼更与传统的刑事附带民事诉讼有极大的不同，比如起诉人不是刑事受害人，诉讼请求不是私益损害，裁判目的也不是为了赔偿损失。正是因为环境刑事案件的这些特殊性，可以看到在《刑法》各修正案中，涉及环境犯罪内容不仅多而且修正频繁，〔11〕参见王强军：《环境犯罪转型时期惩罚范围的扩张及其限制研究》，《法学》2023 年第8 期。“两高”单独或者联合发布的司法解释也是如此。〔12〕参见杨临萍：《服务生态环境保护 助力美丽中国建设 全面做好新时代新征程环境资源刑事审判工作》，《法律适用》2022 年第12 期。这也表明司法实践中环境刑事案件办理具有不同于传统刑事案件的特殊需求。

环境侵权案件具有侵害权益的双重性。传统民事侵权案件中，侵权人因侵害他人人身或财产权益而受到法律的否定性评价，须承担民事责任。但环境侵权案件可能是一些企业或个人正常的生产生活活动造成环境污染、生态破坏的后果，这种后果可能是某种物质或能量在一定条件下与自然环境相互作用而产生，但会对人群健康或生态环境造成不可逆转的损害。因为环境污染、生态破坏是一种高风险而非主观行为，各国民法都将环境侵权规定为特殊侵权行为，以缓解环境侵权案件审理过程中的因果关系判断困难、侵害后果不易确定等问题。但是，作为民法上特殊侵权行为的环境侵权责任制度，也没有解决民法上的个人权利与生态环境公共利益交互的问题。一个针对个人财产权实施侵害的行为可能引发私益损害和公益损害的双重后果，〔13〕参见王世进、杨静佳：《论绿色原则视域下环境侵权私益与公益救济的协调》，《南京工业大学学报》（社会科学版）2021 年第3 期。比如将污水排放到他人承包的养殖水体，既侵害了他人的财产权，也侵害了水环境。如果个人提起侵权诉讼，只能解决其自身权益受损问题；水环境受损所造成的公共利益损害，则因无人可以主张权利而救济落空。对于民事检察工作而言，在对民事案件的检察监督过程中，对于环境侵权案件，既需要审查其是否正确适用了特殊侵权规则，也需要审查其是否妥当保护了公共利益；对于非环境侵权案件，则需要审查是否遗漏了对生态环境公共利益的审理。

环境行政案件呈现强烈的实质性审查需求。传统行政案件主要是对有争议的具体行政行为进行合法性审查，且采取案卷审查方式，不对行政行为进行实质性判断。但现行生态环境立法是以行政监管为主的规范体系，绝大多数制度依靠行政执法实施，这些执法行为不仅关乎有污染环境或破坏生态行为的相对人，而且直接关系受到污染环境或破坏生态行为损害的第三人甚至是公共利益，这使得环境行政案件的争议焦点主要不是行政行为是否依法行使、程序是否合法等问题，而是环境行政执法行为所认定的是否构成环境污染、生态破坏等实质性判断。因为这种判断会直接作为相关民事案件、公益诉讼案件的证据，如果仅做合法性审查，不能解决这些问题。在这个意义上，检察机关对生态环境行政案件的监督，既需要进行合法性审查，也需要进行实质性审查，还需要注意并非只有以生态环境监管部门为被告的案件才是生态环境行政案件。

（二）生态环境公益诉讼不同于其他公益诉讼

为了更好保护生态环境，弥补传统刑事、民事、行政司法对公共利益保护的不足，我国专门建立了环境公益诉讼制度，明确由检察机关作为公共利益代表，提起民事、行政公益诉讼。目前，我国法律明确规定的检察机关提起公益诉讼的领域已达十余个之多。虽然从整体上看都是公益诉讼，但因为公共利益的涉及时空状态不同、表现形态差异以及法律对公共利益保护的价值追求不完全相同，使得生态环境公益诉讼具有明显不同于其他类型公共利益的特征，生态环境公益诉讼案件办理也呈现出环境法维护代际公平、生态系统功能保护、生态恢复优先等特殊需求。〔14〕参见王灿发：《论生态文明建设法律保障体系的构建》，《中国法学》2014 年第3 期。

公益类型最为纯粹也最为复杂。目前，检察公益诉讼保护公共利益类型主要包括国家利益、生态环境利益、集合性公共利益、公共安全利益等。在这些公共利益类型中，生态环境利益属于最普惠的民生福祉，是关系中华民族永续发展的千秋大事。清洁的空气、水和阳光雨露不仅是每个人的需要，而且是地球上所有生命生存的共同条件，其涵盖范围是当代人和后代人、人类与地球所有生物、中国生态环境与地球生态环境。同时，生态环境公益的自身利益关系也极为复杂，生态系统是一个巨大的复杂生命系统，人与自然的关系是这个复杂生命系统中最为重要也是最为广泛的利益关系，人与环境污染、人与生物多样性、人与气候变化、人与生态安全等都是关系人类生存和发展的最大公共利益关系，如何守住人与自然安全的边界，是生态环境公益诉讼需要解决的核心问题。

因果关系判断与损害后果计算最为困难和复杂。国有土地出让领域、国有财产保护领域主要督促行政机关积极履职，挽回国家利益损失；食品药品公益诉讼主要是以惩罚性赔偿来实现保护公益，其因果关系相对明确，损害后果也可以一定的市场价格作为参照进行计算。但是，环境资源公益诉讼案件，既涉及督促行政机关积极履职、也涉及对人和生态系统的保护；其损害后果既有污染引发的不特定人群健康受害可能引发的公害疾病，也涉及生态平衡及其功能破坏所可能导致的系统性、全球性问题。在民事公益诉讼中，侵害行为与损害后果之间关系极为复杂，损害后果不仅有“多因一果”“一因多果”，而且涉及聚合因果关系、择一因果关系等，判断极为困难。损害后果计算既涉及生态系统的永久性损失和区间损失的计算，也涉及应急处置、修复费用等计算，部分案件还有惩罚性赔偿金的计算，最为复杂。

案件办理与判决执行最需要协作与协同。其他领域公益诉讼往往具有属地性，案件办理可以在确定的区域内进行；生态环境公益诉讼涉及生态系统及其功能保护，污染环境、破坏生态行为影响范围和后果与特定自然生态空间相关、也涉及多个部门的管理职权，跨行政区域、跨部门特征明显，案件办案中需要在不同层面进行跨域、跨部门协作。生态环境公益诉讼目的在于恢复被损害的生态环境，而非传统意义上的物理性恢复原状或赔偿损失。恢复生态环境责任的计算，包括修复生态环境（行为型义务）、生态环境服务功能损失费、应急处置费用（金钱型义务）等，计算方法有环境价值评估法和生态环境恢复成本法之别。恢复生态环境责任承担方式中，生态修复义务实现周期长、专业性强，使得生态环境资源公益诉讼裁判的执行须引入第三人——环境主管行政部门对修复过程进行指导，对修复结果进行验收；此外，当事人无法承担修复责任时，还需委托第三方进行修复。这使得生态环境公益诉讼案件的判决执行需要司法、行政、社会多方协同。

（三）现行诉讼体制无法解决生态环境检察难题

我国一直实行三大诉讼分离的司法体制，三部诉讼法分别对应三大诉讼，但公益诉讼出现后，这种一一对应关系被打破，不仅引发了民事公益诉讼、行政公益诉讼的性质之争，〔15〕参见吕忠梅：《环境公益诉讼辨析》，《法商研究》2008 年第6 期。而且突破了既有的刑事附带民事诉讼、民事诉讼与行政诉讼的内涵，甚至影响对“诉讼”概念的认识，对司法体制机制带来冲击。就生态环境领域而言，存在生态环境民事纠纷、生态环境行政纠纷、生态环境刑事纠纷、生态环境公益纠纷、生态环境损害赔偿纠纷五种形态。各种形态的纠纷又包含着私益与公益交织、行政行为与民事行为交互的情形，比如生态环境民事纠纷包括物权纠纷、侵权纠纷、合同纠纷，其中既有纯私益的相邻采光纠纷，也有纯公益的修建水电站破坏野生动物栖息地纠纷，还有私益与公益交织的向他人承包水体排放污染物纠纷。再如，生态环境公益纠纷包括民事公益诉讼、行政公益诉讼、海洋生态环境损害国家赔偿诉讼、生态环境损害赔偿诉讼等。面对如此复杂纠纷解决需求，绝非在现行三大诉讼法中简单增加几个条款就能解决问题。

三大诉讼分立机制面对生态环境案件的失灵。环境法律制度建立在以公权限制私权的理念基础之上，其法律规范具有私法规范与公法规范交叉性，一个生态环境违法行为也可能同时触犯多种不同性质的法律关系，这使得生态环境纠纷常常是不同纠纷的聚合。比如，一个污染环境行为，造成的后果是环境污染，既涉及他人人身和财产权益、又涉及生态环境公共利益，还可能构成犯罪；但是否构成环境污染以及是否构成污染环境罪，往往需要有生态环境行政机关执法来加以认定，一旦形成纠纷，无论是民事诉讼、刑事诉讼还是民事公益诉讼，都会与生态环境行政机关的执法行为密切相关，由此而提起的诉讼，并非传统意义上的民事诉讼、行政诉讼、刑事诉讼，而是多个诉讼的聚合。如果按照三大诉讼分立的思维办理此类案件，必然出问题。实践中，当事人对同一纠纷提起不同性质的诉讼，且反复上诉和申诉，徒增案件数量和诉累却无法真正解决纠纷，因此而产生。检察官对生态环境案件的起诉书尤其是刑事附带民事公益诉讼的起诉书该怎么写，破坏生态环境犯罪的罪名相互之间存在关联性、且私益与公益交织，罪名应如何定，等等，存在许多困惑，原因也在于此。

三大诉讼分立的程序性规定失效。环境纠纷以及环境诉讼的聚合性特征，使得三大诉讼的程序机制无法发挥作用。启动诉讼程序的前提，是界定案件性质并明确诉权，不同性质的纠纷按不同的诉讼程序处理。当一个生态环境诉讼可能同时涉及传统的刑事法律关系、行政法律关系、民事法律关系时，按照何种诉讼程序进行处理？目前并无此类程序性规定。实践中，同类生态环境案件因性质判断不同、适用程序不同导致案件裁判结果完全不同情况经常发生。以证明标准为例，行政诉讼、民事诉讼、刑事诉讼的证明标准完全不同，刑事诉讼证明标准最高，民事诉讼的证明标准相对较低。在生态环境刑事附带民事公益诉讼中，适用刑事证明标准还是民事证明标准？公益诉讼的证明标准能否适用这些标准吗？两种证明标准之间如何衔接？现有诉讼法的程序性规定均无法解决。

三大诉讼分立的责任承担方式失范。环境法作为“二次调整法”，〔16〕同前注［10］。以促进人与自然和谐共生为价值目标，既要保护人的权益，又要保护环境的权益，生态环境恢复责任本质上是人对环境的责任。如何解决“人对人的责任”与“人对环境的责任”〔17〕参见吕忠梅：《环境法典视角下的生态环境法律责任》，《环球法律评论》2022 年第6 期。关系问题，从纠纷解决方式上处理好两者交叉的问题，现行诉讼机制没有给出方案。依然以企业向他人承包的养殖水体排污为例，承包人仅提起民事诉讼，请求排污企业赔偿损失，这是一个典型的私益诉讼，原告要求被告承担对人的责任；但水体的生态功能因污染而被破坏，谁可以在这类案件中代表公共利益，检察院可以对这类案件提起公益诉讼吗？此外，目前大量的生态环境民事公益诉讼提起时，就已经过了行政处罚、刑事处罚，如果再加上生态环境损害赔偿，实际上是行为要承担三次不同形式的法律责任，这些法律责任之间是什么关系？法律责任之间是否需要进行协调？这些问题都不在现行纠纷解决方式之内。

三大诉讼分立的相关法学理论失语。传统诉讼理论无法解释生态环境检察所面对的纠纷。除了各方面已经关注到的三大诉讼分立理论与环境公益保护之间存在矛盾、以救济实有权利为主的诉权保护理论与风险预防原则下应有权利保护之间存在矛盾之外，〔18〕参见吕忠梅：《新时代中国环境资源司法面临的新机遇新挑战》，《环境保护》2018 年第1 期。当前更加值得关注的是，法的可诉性和程序保障之间的矛盾。诉讼的提出须以法具有可诉性为前提，但以行政机关为主体的环境法律体系，主要面向环境行政管理活动，其规范属性侧重于管理法，而在裁判规则上供给不足，由此产生可诉性问题。检察机关办理的生态环境公益案件大多以检察建议的方式结案，适应了这种立法现状，但大量未向法院提起诉讼的“检察公益诉讼案件”是否能够称之为“诉”“诉讼”，对诉讼法基本理论产生了巨大冲击。现有诉讼理论不能妥善解释检察机关生态环境保护的职能定位，为检察机关办理生态环境公益案件、支持起诉等提供理论支撑，不能回答生态环境法典编纂与检察公益诉讼（公益诉讼）立法必须直面的相关问题。

现实表明：充分发挥检察机关保护生态环境的新职能，融合履职、一体履职的需求迫切，但现行的诉讼机制以及相关理论却无法提供充分的依据和支持，迫切需要通过理论与实践创新加以解决。

三、融合履职的生态环境检察制度构想

为贯彻落实党中央决策部署，最高人民检察院积极行动，及时制定并实施改革方案，出台相关司法解释和司法文件对全国检察机关进行办案指引；发布指导性案例、典型案例；制定检察公益诉讼办案规则，规范生态环境检察工作、推动生态环境检察工作进步。各地方检察院积极开展工作创新，在设立跨区域检察院实行生态环境公益案件集中管辖、跨省域或省内跨区域协作、行刑衔接和参与社会治理等方面，积累了丰富的经验。有的地方检察院积极探索，推进对生态环境检察工作的系统性、整体性创新，取得了令人可喜的成果。〔19〕如陕西省检察院积极探索以政治引领业务，以改革驱动专门检察机关与区域检察机关一体履职、以数字化信息化赋能生态环境检察工作，实现了生态环境检察刑事、民事、行政和公益诉讼“四大检察”业务集中统一的融合履职，刑事、民事、行政、公益等各类案件集中办理的“多案融合”，检察业务不同职责的融合以及民事、刑事、行政责任承担方式的“多责融合”，政治效果、法律效果、社会效果的“多效融合”。全国人大常委会将生态环境法典编纂和制定检察公益诉讼法列入立法规划，为我们将改革实践中的成熟经验固化为法律制度提供了良好契机，这就需要认真梳理和总结生态环境检察工作实践，从理论上提出解决当前工作中出现的各种困难和问题的方案，促进形成融合履职的生态环境检察制度。

（一）深刻理解生态环境检察职能定位，准确把握几种关系

党的十八大以来，生态文明建设纳入“五位一体”总体布局，“人与自然和谐共生”成为中国式现代化的本质特征之一。2018 年通过的《宪法修正案》，在《宪法》序言第七自然段中增加“生态文明协调发展”的表述，提出“推动物质文明、政治文明、精神文明、社会文明、生态文明协调发展，把我国建设成为富强民主文明和谐美丽的社会主义现代化强国，实现中华民族伟大复兴”；同时，还在《宪法》第89 条国务院职权中明确“领导和管理经济工作和城乡建设、生态文明建设”。〔20〕参见《中华人民共和国宪法修正案》（2018 年3 月11 日），中国人大网http：//www.npc.gov.cn/zgrdw/npc/xinwen/2018-03/12/content_2049190.htm，最后访问日期：2023 年12 月2 日。这些修改与《宪法》第9 条第2 款、第26 条等，形成了由国家目标、国家任务、国家职责共同构成的环境宪法条款，为构建现代环境治理体系提供了宪法依据。检察机关作为宪法规定的法律监督机关，贯彻落实新发展理念，保障实现美丽中国目标，在生态环境领域履行法律监督职能，是生态文明时代履行宪法和法律职能的应有之意。近年来，检察机关积极探索建立专业化法律监督、恢复性司法实践、社会化综合治理的生态环境检察模式；根据生态环境法律规范可诉性不强的特征，提出“以诉前实现维护公益目的为最佳司法状态”〔21〕张军：《最高人民检察院工作报告——2022 年3 月8 日在第十三届全国人民代表大会第五次会议上》，最高人民检察院官网https：//www.spp.gov.cn/spp/gzbg/202203/t20220315_549267.shtml，最后访问日期：2023 年12月2 日。的工作要求，取得了丰硕的成果，也积累了丰富的经验。工作中出现的一些困难和问题，主要是发展中的困难和问题，也需要在发展中加以解决。全面履行生态环境检察职能定位，以立法方式固化改革成果，首先需要厘清三对关系。

传统刑事、民事、行政检察职能与公益诉讼检察的融合关系。宪法和法律明确了检察机关的法律监督机关地位，过去的法律已经赋予检察机关刑事、民事、行政检察职能。2014年修订《环境保护法》建立环境公益诉讼制度之初并未明确赋予检察机关提起公益诉讼的职能，而2015 年7 月全国人民代表大会常务委员会决定授权最高人民检察院在生态环境和资源保护等领域开展提起公益诉讼试点，这种特别规定，是为了实现生态环境领域检察工作全覆盖而强化检察机关的法律监督职能，绝不意味着生态环境检察只有公益诉讼职能这一项。赋予检察机关提起民事公益诉讼和行政公益诉讼的权力，将生态环境的法律监督权嵌入诉讼，必然对各种已有诉讼的构造产生新的影响。因此，生态环境领域的公益诉讼检察与刑事、民事、行政检察是重建诉讼构造的关系。换言之，生态环境案件所具有的兼具私益与公益特性，公益诉讼的目的是在传统刑事、行政、民事案件中“嵌入”公益保护基因，必然要求形成公益检察与刑事、民事、行政检察相互融合的新诉讼构造，只有“四大检察”融合履职，才可能实现检察机关的法律监督权在生态环境领域的全覆盖。

生态环境公益检察与其他公益检察的一般与特殊关系。法律规定的检察机关提起公益诉讼的范围已达十余类，将来还可能增加新的类型。在现有的公益诉讼类型中，生态环境公益诉讼无疑是一类独特的存在。与传统法律规范不同，环境法是为保障和维护“人与自然和谐共生”关系而建立的人与自然生命共同体规则体系，其人性标准、法律关系、调整手段有着鲜明综合性、系统性、空间性特征。环境法承认生态环境是具有自身价值的人类伙伴，不是传统法律上的客体。环境法为应对科学技术发展不确定性所带来的人类环境问题，具有强烈的科技关联性，其中有大量法律化的技术规范；环境法既保护当代人利益、也保护后代人利益；环境法为了防治污染环境和破坏生态行为造成不可逆转的后果，以风险预防为基本原则；同时，环境法以生态恢复为目的，不主张以金钱赔偿填补损害；等等。〔22〕同前注［10］。这些特性是其他公益诉讼的案件领域所不具有或者不完全具有的。因此，生态环境公益检察需要有专门的案件办理规则。值得注意的是，现有相关文件中，与生态环境公益检察相关的表述有“环境检察”“生态检察”“环境资源检察”“生态环境和资源保护检察”的不同，表现出对这一领域的认识差异，也是生态环境公益检察较之于其他类型公益检察更具有不确定性的体现。其实，从科学角度看，“环境”“生态”“资源”是三个有联系但内涵与外延并不相同的概念，如何使用这些概念，并非仅仅是名称问题，而是蕴含其中的价值判断与此类公益检察涉及的范围问题。

生态环境检察工作中的诉讼与非诉讼业务关系。纵观生态环境公益检察工作的发展，呈现出从赋予检察机关提起公益诉讼职能到检察机关能动履职的变化过程。中国共产党十八届四中全会所作《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》中，明确提出“探索建立检察机关提起公益诉讼制度”。〔23〕《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》，《人民日报》2014 年10 月29 日。全国人大常委会授权最高人民检察院开展公益诉讼试点的《决定》中，也明确是授权检察机关提起公益诉讼。但在试点以及后来的工作中，检察机关针对生态环境行政案件多，大部分案件可诉性不足的问题，能动履职，采用检察建议、纳入社会治理体系等多种方式监督行政机关履职，更好地保护了生态环境。从当前检察机关行政公益诉讼办案实践来看，93.9%的案件在诉前环节得以解决，〔24〕参见《司法助力推动生态文明建设 最高检第八检察厅负责人就生态环境保护检察公益诉讼典型案例答记者问》，最高人民检察院官网https：//www.spp.gov.cn//xwfbh/wsfbt/202307/t20230707_620946.shtml#3，最后访问日期：2023 年12 月2 日。仅有不到10%的案件形成了诉讼。如果说，实践已经证明“以诉前实现维护公益目的为最佳司法状态”，那么，需要认真梳理改革过程中的探索与创新，正视生态环境公益检察的诉前解决和提起诉讼的不同，对生态环境公益检察进行类型化，从而在立法中分类进行规范。由此，可形成以生态环境公益检察为大概念、涵摄生态环境公益诉讼与非诉监督两种类型的公益检察业务，而不是采取“旧瓶装新酒”的逻辑将诉前公益检察监督归于“诉讼”，破坏既有的法律概念与相关理论的确定性。

（二）围绕完善中国特色生态环境检察模式，统筹推进生态环境法典编纂与公益检察立法

赋予检察机关提起公益诉讼的权力并由此对生态环境领域进行全面的法律监督的制度安排，经过五年的实践，充分证明了其适合中国国情、彰显中国司法体制特点、管用好用的生命与活力。但是，生态环境检察工作中存在的一些问题表明，如何坚持好发展好完善好这项具有中国特色的生态环境检察制度，形成成熟定型的生态环境检察模式，还有许多工作要做。当前，应抓住国家启动生态环境法典编纂和检察公益诉讼法（公益诉讼法）制定的机遇，解决理论与实践两个方面的突出问题，把成熟的经验以立法方式加以提升、固化，为进一步发展生态环境检察制度奠定法律基础。

构建中国特色生态环境检察体系。在全面梳理改革探索与工作实践基础上形成对中国特色生态环境检察制度的理性认识。首先是深入贯彻落实习近平生态文明思想和习近平法治思想，将其中所蕴含的人与自然和谐共生观、系统保护观、绿色发展观，人民至上的法治立场和中国特色社会主义法治体系建设要求，转化成生态环境检察的生态优先、绿色发展的司法理念，建立保护和发展相适应、担责与修复相结合、个案与整体治理相协调的系统性思维。其次是基于生态环境案件的多元利益交织、多重法律关系交互、多种法律责任叠加以及高度科技关联性特征，合理整合相关检察资源，构建“四检融合”的专门化机制，通过设立专门办案机构，实现生态环境刑事、民事、行政与公益检察的“物理融合”；创建符合生态环境检察规律的专门工作机制，促进“四检融合”产生化学反应；建立生态环境检察的专业团队奠定“四检融合”的组织与人才基础；研究形成专门程序，为“四检融合”创造工作环境与条件。再次，着力推进紧扣“四检融合”实践的专门理论研究，回答什么是生态环境检察体系、如何建立生态环境检察体系、建设什么样的生态环境检察体系的基本理论问题，破解三大诉讼分立带来的体制机制障碍，为相关立法提供理论支撑。

将生态环境检察制度纳入生态环境法典编纂。生态环境检察作为生态环境法治体系的一个重要环节，现代环境治理的重要手段，必须融入国家环境治理体系。生态环境法典编纂应从构建中国特色生态环境司法体系的高度，统筹考虑生态环境检察与生态环境执法及生态环境审判的关系，从保障生态环境法律制度有效实施角度予以展开。首先，贯彻落实宪法确定的“美丽中国”建设目标、生态文明建设国家任务和保护生态环境国家职责，依照宪法和法律赋予的司法职能，构建中国特色生态环境司法体系，理顺生态环境司法过程中的行政执法权、检察权、审判权之间的关系，建立衔接紧密、沟通顺畅、联动协同、运行高效的“绿色司法”体系。其次，妥善处理生态环境法典中管理性规范与效力性规范的关系，增强生态环境检察专门程序性制度供给，保障生态环境综合执法机制与“四检融合”检察机制、“三审合一”审判机制与“四检融合”检察机制之间及其相互之间的有机衔接，处理好行刑衔接、多诉竞合、诉调结合等实际工作中出现的相关问题。再次，设立生态环境法典与检察公益诉讼法（公益诉讼法）的衔接性条款，以生态环境法典的开放性促进多元共治，为构建党委领导、政府主导、企业主责、公众参与的现代环境治理体系提供法律基础。

妥善处理检察公益诉讼法与公益诉讼法的关系。十四届全国人大常委会公布的立法规划中，将制定检察公益诉讼法与公益诉讼法同时列为一类立法项目，表明存在分别制定两部法律的可能性。虽然目前已经启动立法程序的只有检察公益诉讼法，但并不能排除未来还会制定公益诉讼法。这意味着，必须统筹考虑检察公益诉讼法的制定与公益诉讼法的制定。结合目前公益检察案件办理主要采取提出检察建议等方式实现公益保护目标的现实以及实践中亟待解决问题，应在认真研究并区分公益诉讼检察与非诉公益检察概念的基础上，着重解决公益检察工作的法律依据问题。首先，在合理界定公益检察概念及其范围的基础上，研究论证两部法律的调整对象及其范围。根据公益检察工作实际，建议将检察公益诉讼法的调整范围明确为包括公益诉讼检察与非诉公益检察，其法律制度以实体性规范为主；公益诉讼法保持原名，其调整范围包括所有类型公益诉讼，其法律制度以程序性规范为主。其次，在公益检察立法中，着重解决已有公益检察工作的类型化及其案件办理的特殊规则问题，结合不同类型公益检察的相关法律制度，总结不同类型公益检察工作规律，实现公益检察制度的体系化构建。生态环境公益检察作为其中一个类型，应有“四检融合”的专门规定。再次，建立生态环境公益检察制度与生态环境法典的衔接性规定，保证生态环境治理体系与公益诉讼法律制度体系的融贯性、一致性。

生态环境检察是生态文明时代赋予检察机关的新使命。破解生态环境检察工作中存在的困难和问题，构建具有中国特色的生态环境检察制度，是检察机关和法学工作者共同的责任担当。需要我们以促进实现人与自然和谐共生的现代化为目标，以高度的道路自信、制度自信、文化自信，不断推进实践探索、实现理论创新，为构建具有中国特色的生态环境检察体系贡献智慧和力量。相信在不久的将来，彰显时代特色、回应人民之问、引领世界治理的中国式生态环境检察体系，一定会呈现于世。