农民主体视角下宅基地制度改革历程、困境及建构方略

周恩毅 谭 露

（1.西安建筑科技大学马克思主义学院，西安 710055；2.西安建筑科技大学公共管理学院，西安 710055）

党的十九届五中全会就农村改革方面提出，要健全城乡发展融合机制，推动城乡资源双向流动。党中央为积极探索宅基地制度从“两权（指宅基地集体所有权、宅基地使用权）分离”到“三权分置”改革实践提出了更高期望。宅基地制度是我国农村一项最基本的土地制度，在保障农民生存居住权、实现农村社会稳定等方面做出了重要贡献。随着城镇化建设用地的日趋紧张以及农村社会经济转型进程的不断发展，城市对土地资源的需求越来越大，但与此同时，广大农村地区却普遍存在资源配置效率低、浪费严重等问题。宅基地制度严格的权利限制，如限制社会资本进入宅基地市场、禁止城市居民购买宅基地等规定，制约着农村经济社会的发展。为促进土地要素在城镇和农村之间的高效配置和均衡分布，激活农村内生发展动力，宅基地制度变革成为盘活我国农村闲置和低效使用土地、提升我国农村土地管理水平的有效举措。然而，宅基地制度本身设计与运转的缺陷、补偿制度的不健全以及农民处于弱势地位等因素，导致农民基本合法权益受损，补偿标准过低、补偿方式单一、民意诉求渠道不畅通等问题，成为目前宅基地制度改革的“症结”之所在。农民是农村宅基地盘活利用的关键主体，充分考虑其主体地位、尊重其意愿并保障其基本权益是解决农村宅基地制度困境，实现城乡一体化发展以及农业农村现代化的关键。

一、文献概述

国内学界关于农村宅基地制度改革的相关研究主要集中在两大流派之争、农民权益受损以及权益保障对策研究3 个方面。刘锐等人指出，农村宅基地财产属性偏弱，应继续发挥宅基地保障和服务农业的功能［1］。郎秀云认为，在承认宅基地基础保障功能的基础上，也应重视宅基地的财产功能，激活其财产属性［2］。前者强调宅基地的社会保障功能，但忽略了农村大量闲置宅基地造成土地资源浪费，弱化乡村发展动力的事实；后者忽视了中西部地区宅基地财产价值存在客观差异的问题。宅基地“三权分置”是止住乡村衰败、活化村庄，进而促进城乡融合发展的关键［3］。但在当前的宅地基退出过程中，农民权益频频受损，他们在这场利益的博弈中处于弱势地位［4］。失去宅基地的农民不得不重新选择谋生方式［5］，而农民进城后的劳动就业权、社会保障权等实现状况不佳［6］，致使其“退地”热情受限。由于农民多数缺乏权利意识，法律意识淡薄，维权过程中在政府与企业组织面前成为了弱势群体［7-8］。因此，国内学者对于如何保障宅基地退出中的农民权益进行了深入研究。朱从谋等人从土地发展权与功能价值损失的角度出发，指出应合理分配农村宅基地流转增值收益以确保农民福利［9］。曹骞提出宅基地退出过程中，应建立退出引导、补偿、激励、社保等机制来保障农民权益［10］。金励认为，应完善资金保障、医疗以及养老等相关配套机制来保障进城农民的权益，尤其要对进城农民的生活过渡时期建立保障［11］。

综上可知，国内关于宅基地制度改革的相关研究成果颇丰，但目前基于城乡融合、要素互通背景之下，农村宅基地制度改革中如何维护农民合法权益的现实问题有所忽略，且缺乏从制度变迁的历史角度分析梳理宅基地制度改革中农民权益如何受损、为何受损及怎样保障其权益等的研究。鉴于此，我们从城乡融合发展视角出发，梳理了宅基地制度变迁的内在逻辑及历程，阐释了宅基地制度运行下的实践困境及实现农民权益的阻滞因素，从而提出以农民为主体参与宅基地盘活的机制建构建议。

二、制度变迁：农村宅基地制度改革的内在逻辑

我国农村宅基地制度作为一项农村基础性制度，历来都是农村土地改革的重点，其改革经历了“制度宽松—制度紧固—制度解绑—制度规范”4 个演进阶段。回溯制度演进的历史轨迹可以发现，宅基地制度变革自走上受限制的“封闭性”路径之后，总体政策基调一直处于探索发展阶段，直至2018 年中共中央提出宅基地“三权分置”后才有所改善。宅基地市场化改革是制度变迁的直接动力，由此许多地区纷纷开展宅基地规划发展试点，尝试探索宅基地使用权流转方式和闲置土地资源盘活利用的新途径、新模式。

（一）农村宅基地制度变迁历程

我国农村宅基地制度变迁以产权结构变化为核心，实现了从“农民单一所有”到“两权合并、分离”，再到新增资格权后“三权分置”的转变。其变迁历程涉及农民个体、农村集体经济组织、基层政府等多方主体的互动，不同主体的行为深刻影响着农村宅基地制度改革和演进轨迹，具有关联性、动态性和复杂性的特点。

1.制度宽松阶段（1978—1998 年）

我国大规模的城乡迁移始于改革开放后，当时规定农民仅享有宅基地的使用权，但并未禁止农房交易。这一阶段，政府依据农村宅基地“房地一体”“地随房走”的特性，制定了农村宅基地所有权和使用权“两权分离”的制度框架，对农村宅基地的使用权转让不设限，允许进城农民通过转让自有住宅的方式申请退出宅基地，将流转对象向城镇居民开放，并且允许城镇居民通过申请农村宅基地在农村建房。为强化农村宅基地集体所有制，1993 年出台的《村庄和集镇规划建设管理条例》规定，已经落户为城镇居民的农民，也可通过购买村集体组织宅基地房屋的方式，再次获得宅基地使用权［12］。这一阶段的农村宅基地流转呈现出完全开放的特点，政府扮演着辅助监督的角色，农民可自由参与宅基地流转。

2.制度紧固阶段（1999—2007 年）

由于上一阶段农村宅基地相应的流转制度规范尚未形成，导致宅基地“炒地热”情况出现，使得农村集体土地转让市场极为混乱。为此，政府于1998 年开始主导管制和强制干涉宅基地的流转，并严格收紧宅基地使用权。随后，《中华人民共和国土地管理法》（以下简称《土地管理法》）明确了“一户一宅”原则，禁止城镇居民通过占用农村集体所有土地的方式在农村建房，将房屋流转局限于集体经济组织范围内，而当时泛滥的“小产权房”反映的就是进城农民宅基地使用权的问题。这一阶段，农村宅基地使用权主体再次缩小到集体经济组织的成员内部，政府对宅基地流转的完全限制，弱化了部分人土地权益的实现，导致宅基地私下置换流转、灰色交易等现象。

3.制度解绑阶段（2008—2017 年）

2008 年以来，农村宅基地的经济财产功能开始放大。为将土地资源合理配置，国家首次确定宅基地的用益物权属性，政府有关部门对宅基地流转的使用权开始有限开放［13］，鼓励进城农民转让其在农村闲置的宅基地和住房。这一阶段，农村宅基地财产性功能相对于传统的社会保障功能来说开始放大，各地政府积极探索村集体内部转让和农民宅基地退出的新模式。在重新开放农民对宅基地的自主权后，人们开始重新审视农村宅基地的财产性功能。政府通过拓宽宅基地使用权流转范围盘活农村闲置宅基地及其附属用地，从而依托乡村旅游、特色餐饮、民俗文化等新产业带动乡村建设，提高农村土地资源的利用效率。

4.制度规范阶段（2018 年至今）

随着农村经济社会转型发展和城镇化进程的推进，城镇建设用地需求的增加与农村宅基地闲置的增多，导致的矛盾日益突出，土地供需的不平衡造成土地资源的错配和严重浪费，“两权分离”的土地制度与生产力的发展背离。2018 年的中央“一号文件”，正式提出探索农村宅基地所有权、资格权和使用权“三权分置”实践。2019 年，农村宅基地改革试点地区拓展到104 个县（区、市）。2021 年的中央“一号文件”要求不断完善和规范宅基地制度，逐步实现宅基地抵押、入股、出租、储存等的流转范围及形式的适度放活，赋予农村宅基地“三权分置”改革更大空间。这一阶段，大量农村地区开始挖掘宅基地的财产价值功能，探索适合本地区的宅基地发展模式以减少土地的闲置浪费率［14］。

综上所述，从整个制度变迁历程来看，在推进城镇化的进程中，进城农民的宅基地使用权流转制度，经历了“完全开放—完全限制—适度开放—探索开放”的过程。从流转对象来看，宅基地经历了从对城镇居民开放、限制，到仅限于集体经济组织范围内流转，再到不设限的过程。从政府的参与情况来看，经历了“辅助监督—强制干涉—适当放开—引导规范”的过程［15］。从农民的参与情况来看，经历了由宽松自由走向被动消极，而后自主性和积极性不断增强的过程。从宅基地的归属来看，经历了从农民私有的“单一产权”，到集体所有、“集体+农民+集镇内非农户口”所有、集体所有和农民使用的“两权分离”，再到“集体+农民+多元主体”共享的“三权分置”的转变过程［16］。自2008 年以来，宅基地退出制度改革实践取得了一定成效，但严格限制其流转范围，如“转让与受让需为集体经济组织内部成员”等刚性约束，阻碍了农村宅基地退出工作的顺利开展。2018 年，中央首次提出宅基地“三权分置”，明晰了宅基地制度改革的思路和方向，明确了盘活农村空闲宅基地资源，让集体、农户、社会主体共享宅基地权利是制度改革的初衷［17］。目前，部分地区的宅基地仍然存在身份性和封闭性的特征，且多数流转维持在由村集体组织内部进行分配的状态。这种内部单向流动与城乡要素双向流动相逆，致使制度变迁的外部效应处于停滞状态，宅基地制度改革方式还需不断摸索和创新。

（二）农村宅基地制度变革的内在逻辑

盘活农民沉睡的土地资产、活化土地资源利用效率是优化农村土地资源配置、激发乡村发展活力以及促进城乡融合发展的重要引擎。现阶段，在实现社会保障基础功能的前提下，重视农村宅基地财产属性和资产价值的发挥，对于实现城乡资源要素互通、增加农民财产性收入以及为乡村振兴战略的实施提供用地保障等方面有着重要的现实价值。

1.推动农村宅基地流转，是实现城乡融合发展的客观需求

在城镇化、工业化高速发展的背景下，东部发达地区城中村土地资源需求上升，中西部欠发达地区对集体建设用地流转的需求也在增加［18］，建设用地指标严重不足成为制约城镇经济发展的短板；同时，农村成千上万亩宅基地处于闲置、低效利用状态。如果继续严格限制宅基地流转范围，不但不会起到相应作用，而且会加剧宅基地及其附属用地的隐形流转，促使灰色交易产生。因此，宅基地制度改革是现实必然之举，以往限制宅基地流转的政策不仅弱化了农民土地财产权益的实现，而且导致了国家土地资源的荒废。适度放宽农村宅基地使用权及其流转范围，充分发挥价格、竞争和供求的市场机制在城乡建设用地配置中的主导作用，有利于促进城乡各类要素的自由流动和优化配置。

2.盘活农村宅基地，是合理配置土地资源的有效形式

随着社会主义市场经济和城镇化的推进，农村劳动力资源持续向外输出，很多村庄呈现“空心化”的特征，农村地区一户多宅、超标准建设、建新不拆旧以及村民定居城镇后原宅基地未及时退出等现象大量存在，造成宅基地无序扩张和低效利用。过去，农村宅基地流转条件的诸多限制，尽管在一定程度上保障了农民的生存权和居住权，但实际上却造成了农村宅基地使用权的弱化［19］。当农民有通过流转宅基地实现增收的现实需求时，却被严格限制在村集体经济组织内流转，因此很多农民宁愿闲置宅基地也不愿低价转让，致使宅基地的潜在价值无法得到有效发挥。综上，有效盘活闲置宅基地要素资源，使其实现更大范围的自由流转，从而促进城镇和农村之间在劳动力、土地、资本方面的互惠互通，是提高农村土地资源经济效益和社会效益必经之路。

3.盘活农村宅基地，是实现农民财产权益的基本保障

城乡融合的逐步推进使得农村人口纷纷进城落户，农民对宅基地的使用不再局限于居住保障功能，部分位于城中村、城乡结合部的农民直接将其用作商业用途或通过房屋租售来实现收益。对于能在城镇稳定就业和居住的农民而言，他们希望真正参与宅基地的盘活利用，通过盘活农村宅基地及其附属房屋资产增加家庭财产性收入。然而，如果宅基地对外流转方式、流转程序受到限制，将导致土地价值静态化，在一定程度上损害农民的土地发展权益。因此，通过拓宽宅基地使用权流转范围和流转方式适度放活宅基地使用权，协调好农村宅基地居住需求、农村产业发展及其配套设施的村庄规划和合理布局［20］，是进一步实现农民发展权益的现实需要。

三、制度实践困境：宅基地退出中农民权益受损表征及溯源

在适应社会发展需要以及遵循资源优化配置的经济逻辑的基础上，引导农民科学退出宅基地，是宅基地制度改革的主要方向。然而，现阶段，农村宅基地退出中还存在诸多困境，例如农民在退出方案、补偿方式等的制定上缺少话语权，导致其权益受损严重，甚至出现农民“被迫上楼”的情况。农民是农村宅基地盘活利用的关键主体，充分尊重其意愿并保护其基本权益是解决农村宅基地制度困境的关键。

（一）宅基地退出中农民权益受损表征

宅基地退出中，农民权益受损主要表征为政治权益、经济权益和社会权益受损，这是农民不愿意退出宅基地的主要原因，增加了推动宅基地退出进程的难度。

1.农民政治权益受损

农民是宅基地盘活利用实践过程中的主体，享有知情权、参与权、监督检举权等多项政治权益。然而，部分地方政府或村集体组织擅自替农民做决定、强迫或干预农民意愿等行为阻碍了其合法权益的实现。这类问题主要涉及以下3 个方面。一是知情权缺乏保障。农民受自身文化素质和信息不对称等因素影响，对宅基地退出的相关政策、流转方式、程序等知晓度不够，处于被动地位。一方面由于农民获取信息的渠道较窄，且政府公开宅基地流转方式、期限、用途及收益分配等相关工作的进展、经费等信息滞后；另一方面因为农民本身对政策及相关权利认知不足，很少主动去了解宅基地退出、出租、入股的具体政策。二是参与权缺乏保障。在各地推行宅基地退出的实践过程中，部分地方政府或村集体组织直接主导了宅基地制度改革的制定和执行，而农民并没有真正参与退出方案的前期讨论、新社区选址与规划、资金和建设用地指标使用以及补偿标准的制定等事宜，很多决策他们是在事后才知晓。三是监督权缺乏保障。农民有权对资金、土地的利用方式以及利用情况提出意见并进行监督，但由于宅基地退出的工作时间长且涉及拆迁、补偿方式、补偿标准及范围等复杂事宜，农民向村、镇和上级政府反映的很多问题并没有得到有效解决，维权渠道受阻、维权成本较高导致部分农民利益诉求无法表达。

2.农民经济权益受损

农民经济权益主要体现在对宅基地使用权的补偿和参与集体土地的收益分配上，而当农民利益补偿机制不健全、土地增值收益分配不合理等情况存在时，农民参与盘活利用土地资源的信心就会降低。其一，收益功能丧失方面，农民退出宅基地后，将不再享有宅基地使用权，其通过种植花木和蔬菜、养殖畜禽等获得的基本收益，以及利用宅基地从事出租和生产经营获得的额外收益将丧失。若出现宅基地退出、回收中的经济补偿不足或利用预留土地获得的收益低于原有收益等情况，农民参与宅基地“赋权扩能”改革的积极性就会降低。其二，集体土地收益分配方面，宅基地退出和回收后的增值收益应该由政府、集体和农民3 方共享，但补偿标准模糊不清、利益主体多元化等问题可能导致集体收益分配不均，如宅基地入股路径中，农民股权数量、股权比例、收益分红等约定不明会导致农民的经济权益受到损害。此外，部分农民可能只获得了宅基地退出后的一次性补偿，而并没有获得后续建设用地指标交易所产生的增值收益。其三，家庭生活成本方面，由于农民的居住形式从“一户一宅”变为“多户一宅”，加之土地退出导致耕地破碎化，部分农民被迫转型从事第二、三产业劳动，其农业收入占家庭总收入比例降低；同时，进城农民或集中居住农民的生产、生活方式发生改变，生活成本迅速提高，其经济状况在宅基地退出后反而呈现恶化态势。

3.农民社会权益受损

目前，我国农村地区大多还继续着低成本的生产生活方式，宅基地退出在一定程度上挤压了农民的居住空间，并且农村医疗、教育、住房等社会保障体制不健全，导致农民的生存权、发展权和社会保障权等相关社会权益受损，增加了他们的后顾之忧。一是生存权受损。随着农民居住状况、农村交通状况的改善，农民原有生产生活方式被打破。集中居住后，农民与耕地之间的距离增加，加之土地退出导致的耕地碎片化，农民开展农事活动的难度与成本上升，未来生计与发展成为农民担忧的主要问题。二是发展权受损。随着城乡居民消费的不断升级以及新产业新业态的蓬勃发展，农民的就业方式、岗位有所增加，但传统的农村生产生活方式在一定程度上固化了他们的思维和价值观，使其进城后在职业技能和知识水平欠缺的情况下，难以在激烈的行业竞争中生存下来，只能被迫选择一些低工资岗位来维持日常生活。三是社会保障权受损。由于农村社会保障体制尚未健全，农民退出宅基地后，成为国家社会保障系统之外被边缘化的群体，面临着居住、就业、医疗、养老等后顾之忧；同时，随着生活成本的上涨，老年和低收入农民群体的生活将出现困难，退出宅基地后其生计成为现实问题。

（二）宅基地退出中农民权益受损溯源

在城乡融合发展及乡村振兴的时代背景下，现行的农村宅基地制度已难以适应经济社会的发展，亟需改革。农民在宅基地退出程序中属于弱势群体，其经济、政治和社会权益方面都不同程度受损，因此，农民作为宅基地退出的关键主体，他们的退地积极性反而不高。厘清农民权益受损的根源，充分尊重其意愿，回应其真实需求，切实维护好农民的合法权益，是宅基地制度改革的重点，这有助于促进农民科学、有序、有效地退出宅基地，从而盘活农村土地资源。

1.基层政府行为偏差

基层政府在农村宅基地退出过程中有着重要的枢纽作用，其政策执行力是影响制度实践效果的关键因素。但目前，宅基地相关法律法规不健全，流转机制和流转模式也尚未规范，各地方出台的宅基地相关法规对于退出补偿更是缺乏具体规定，由此导致地方政府在宅基地退出中具有较大的自由裁量权。不论是地票交易模式、统购储备模式、村庄合并模式还是土地置换模式，大多是在政府主导下完成的，而农民几乎很少参与宅基地退出方案、补偿标准、补偿方式以及利益分配的制定，政府忽略了农民这个退出过程中的主体。2021 年颁布的《中华人民共和国土地管理法实施条例》指出，禁止违背农民意愿强制流转、搬迁退出宅基地，这表明不管农民决定退出还是留用，都应由其根据自身需要来决定。但具体实践中，个别基层政府为完成绩效考核，利用自身的行政权力强制干预宅基地退出程序、价格及用途，在从村集体和农民手中获得宅基地后进行权力寻租，选择与开发商勾结赚差价，而村集体和农民仅获得绵薄的租用金，直接损害农民的合法权益。

2.宅基地增值效益不高

根据宅基地“三权分置”改革试点地区的经验来看，进城农民获得的退出补偿额度的高低是根据宅基地本身的财产价值来决定的，中西部地区的农村宅基地相较于东部地区而言，缺乏高财产价值。尤其是西部偏远农村，经济水平比较落后，大量农民外出务工维持生计，加之之前宅基地被严格限制流转，致使大量闲置宅基地低效利用且无人管理。宅基地退出实践中，地方政府会通过出让建设用地指标实现农村宅基地价值的增值，出让的金额与支付给农民的补偿金额之间会形成巨大的差价。但目前，农民退出宅基地后的补偿大多以宅基地的现有价值而不是潜在价值为依据，在土地增值收益的分配上，农民相较于地方政府处于不平等地位。如在补偿安置问题上，农民与政府进行谈判的能力较弱，他们就可能无法分享宅基地巨大市场价值中的增值收益，农民宅基地的价值也就无法得到充分体现。

3.退出配套机制不完善

系统合理的退出配套机制是农民宅基地有效退出的前提，但补偿方式不合理、补偿标准不具体及保障机制不成熟等问题使得底层农民较为被动，使其对于盘活利用宅基地资源处于观望状态。其一，补偿标准较低、补偿方式单一。2023 年最新修订的《土地管理法》仅笼统地规定“鼓励农村集体经济组织及其成员盘活利用闲置宅基地和闲置住宅”，但关于农民的退出补偿却没有明确规定，相关补偿方式和标准在法律层面的缺失，造成了农民维权缺乏相关法律依据的局面。其二，价格评估机制不成熟。通过梳理宅基地制度改革历程可知，由于我国长期严格限制宅基地使用权的流转，致使当前并未形成成熟的宅基地价格评估机制，且因我国各地的实际情况和经济发展水平不平衡，不同地域、不同条件下的宅基地使用权流转价格标准和依据存在差异。其三，保障机制不完善。与城镇居民社会保障体系相比，我国农村居民社会保障体系并不健全，保障水平也较低，农民如果选择彻底退出宅基地，将面临生产生活方式转变、生活成本增加以及未来教育、医疗、就业、养老等后续社会保障问题。

4.农民自身维权不足

就农民自身而言，部分农民自身权益意识淡薄、缺乏决策参与能力；加之参与渠道的缺失，导致他们在权益受到侵犯时不能及时维护自身合法权益和反映自身诉求。一方面，农民缺乏对权益的有效认知和维权意识。受限于文化水平及理解差异等因素，农民法律意识较为淡薄，对自身在宅基地退出过程中应享有的权益比较模糊，对于地方政府、村集体经济组织和村委会的相关违法违规行为也缺乏有效认知。很多农民不知道自己拥有哪些权益、如何使用这些权益，自身权益受损后也不清楚如何维权，甚至个别农民怠于争取自身合法权益，在权益受损后习惯退让和顺从。另一方面，我国现有的宅基地有偿退出政策法规针对农民权益受损的维权方式和渠道的规定较少，加之各地区的行政管理水平存在较大差异，在一些试点地区的宅基地退出工作推进中，农民很少有话语权和决定权。他们虽是宅基地制度改革的主角，但却未能充分享有宅基地的收益以及对宅基地处分的权力；同时，由于维权渠道的不畅通，他们也不能及时、有效地反映自身权益诉求，因此更加缺乏退地的积极性。

四、制度建构：盘活以农民为主体的宅基地退出机制

如何盘活以农民为主体的宅基地退出机制，赋予农民更多财产权益并保障其政治、经济及社会权益，是农村土地制度改革深化的关键，也是促进城乡统筹发展和实施乡村振兴的重要命题。鉴于此，笔者从以下4 个角度提出闲置宅基地盘活利用的建构路径，以期进一步激发农村宅基地发展的动力和活力。

（一）矫正基层政府行为偏差

基层政府在制定当地宅基地退出模式时，应结合乡村建设实情，规范农村宅基地退出程序，提高政策透明度，合理保障农民合法权益的实现，让农民自愿、有偿退出宅基地。一是地方政府应转变角色，依据本地实情合理规划设计宅基地制度，提高各项宅基地退出政策的透明度，在充分尊重农民意愿的基础上积极引导其有序退出宅基地；同时，切实考虑农民提出的合法权益和诉求，让其参与退出政策、村庄规划建设、补偿标准及发放流程等工作，保证宅基地退出中农民的政治权益得以实现，保障农民在宅基地退出中的主体地位。二是完善地方政府监督机制和绩效考核制度。一方面，加强对政府及其工作人员的内、外部监督，构建全方位、多主体的监督体系，借助微博、微信、抖音、B 站等新媒体平台曝光基层政府的违法或不正当行为，并通过严格的问责机制追究责任，规避基层政府行为偏差现象；另一方面，减轻地方政府对土地财政的依赖，改变唯GDP 论、唯政绩论的考核机制，重视农村产业发展、乡风建设、农民民生等现实问题，增加官员评价指标体系中农民满意度测评的权重，进一步规范政府公权力的行使并约束政府官员行为。

（二）高效利用市场机制

高效利用市场机制激活农村宅基地的潜在经济价值，制定合理的基层政府、农村集体经济组织和农民三者之间的收益分配机制，让农民享受到城镇化进程中农村土地要素的增值收益，是盘活农村土地资源的有效举措。一是突破宅基地流转仅局限于集体经济组织内部的规定，积极创新和探索宅基地的赋权扩能形式，通过自营、入股、转让、出租、合作、回收等方式加以实现。中西部农村可以在提高宅基地盘活能力的基础上，将集体资产的所有权和经营权进行分离，通过发展农民专业合作社、兴办家庭农场和培育种养大户等形式确立更多的内源性新型经营主体，让新型运营主体对回收的宅基地进行经营再利用，吸引资金、人才等产业要素向乡村回流，鼓励、引导优秀人才回乡创业，推动旅游观光、特色产业、特色文化等新业态模式与宅基地盘活利用的有机融合，为农民增收创造条件。二是建立土地增值收益的合理分配机制和收益返还机制。通过拓展货币性补偿、建设性补偿等多样化方式来实现对农民的公平补偿，把农村土地的增值收益合理返还给农民。如通过宅基地出租、入股等方式，让农民获得出租收益和持续性年度股权收益。宅基地是农民获得补偿的主要来源，除依据宅基地退出面积进行补偿外，还应考虑宅基地的经济效益和社会效益，将住房、院落及附属设施等地上附着物的价值和退地产生的额外费用包括在退出补偿中，由此减轻农民经济权益的受损程度，进一步减弱农村宅基地退出程序中的阻力。

（三）健全宅基地退出补偿机制

宅基地退出过程中要以农民的利益为出发点，健全宅基地退出补偿机制，选择恰当的宅基地退出方案，并多方面考虑农民的现实需求以及宅基地退出后合法权益的保障问题。其一，建立科学合理的宅基地退出机制，明确合理的补偿标准。由于我国各地区的乡村发展状况差异较大，实现各地补偿标准合理化需要中央和地方政府的共同努力。地方政府应创新农民进城的补偿安置方式，综合货币安置、留地安置、就业安置等补偿措施，推进户籍、社保和就业等涉及农民身份转化的政策衔接，制定多样化补偿方案满足不同层次农民的需求。其二，建立科学的价格评估制度。各地方政府要因地制宜制定切实可行的实施方案，可引入第三方评估机构和专家对退出宅基地的综合价值进行评估，设置合理的宅基地退出补偿价格上限和下限，并根据市场实际状况适时调整和更新基准地价，增大农民增值收益的分配比例。其三，完善社会保障制度。探索建立多层次农民社会保障体系是宅基地退出过程中的重点任务，应完善农民进城的教育、医疗、养老、最低生活保障保险等方面相关配套保障制度。如通过加强退地农民的相关职业技能培训，与当地企业协商为农民提供稳定的就业岗位等方式，降低农民宅基地退出后的生活不确定性风险。只有切实解决了农民的后顾之忧，才能充分调动农民的积极性和参与热情。

（四）强化农民“主人翁”角色

一是提升农民自身素质，强化维权意识和能力。政府要有针对性地加大宅基地退出政策和相关法律法规的宣传力度，利用社区公告栏、手机短信、微信群等平台引导农民主动学习相关政策法规及细则，并定期召开村民大会及时与农民沟通具体的退出方案；同时，还应广泛发动各类社会组织到农村开展政策宣讲、法律知识咨询等活动，让农民认识到可以借助法律援助机构维护自身的合法权益，让农民自愿、有序退出。二是畅通维权渠道，坚持农民主体地位。政府和村集体经济组织应共同探讨和协商宅基地制度改革的相关细则和条例。如在宅基地退出及补偿方案制定、集中居住点选址和规划、建设用地指标和资金使用等关键环节，充分尊重农民的意愿，保障农民在宅基地退出过程中的知情权、参与权、表达权和收益权。此外，针对农民可能出现的权益纠纷，应提前制定宅基地遗留问题和纠纷的处理及实施程序预案，避免农民权益受损或出现纠纷时问题无法及时解决等情况的出现，从而激发农民参与宅基地制度改革和乡村建设的“主人翁”意识。

五、结语

“城乡要素共享、互惠发展”理念是农村宅基地盘活利用的逻辑起点，是推进宅基地制度变迁向更高效益水平演进的必经之路。农村宅基地制度改革是一项综合性的复杂工程，涉及政府、村集体组织、农民等多元主体利益的冲突与平衡，不仅是农村社会经济转型的重点，更是城乡要素优化配置的关键。推进农村宅基地制度变革，需把农民主体地位的确立及权益保障作为重要内容，从政府行为、经济效益、制度优化、农民地位等多方面进行考虑，保障农民政治、经济、社会权益的实现，切实把维护农民合法权益作为制度变迁的出发点和落脚点，并加强宅基地相关体制机制创新，为盘活利用农村闲置宅基地创设良好的制度环境，激发农村发展的内生动力，加快新农村建设和新型城镇化步伐，进而实现城乡要素的双向互动。