新形势下中国与东盟国家共建“蓝色伙伴关系”:基础、挑战和路径

曹 群,丁天笑

(中国国际问题研究院 海洋安全与合作研究中心,北京 100005)

当前,西方加紧推动南海、台海和东海“三海联动”,企图搅乱中国周边,中国与东盟国家应当对此保持充分警惕。南海局势动荡对地区各国皆不利,中国与东盟国家应共同努力促进彼此关系良性发展,尤要避免落入域外国家利用南海争端进行挑拨离间、推动南海军事化、扰乱地区繁荣稳定的陷阱。新形势下,中国与东盟国家共建“蓝色伙伴关系”,旨在进一步深入推进本地区全方位的海洋治理合作,服务建设更为紧密的中国-东盟命运共同体,也是在地区海洋经济合作与海上安全治理层面具体落实习近平主席提出的“一带一路”建设海上合作设想以及全球发展倡议、全球安全倡议。

近年来,国内学界对“蓝色伙伴关系”关注不少,其大多是从全球海洋治理视角分析构建“蓝色伙伴关系”的价值与路径,也涉及中国与世界各地区相关国家构建“蓝色伙伴关系”的进展梳理与政策建议。相对而言,关于中国-东盟全方位构建“蓝色伙伴关系”的论文(涵盖经济、安全与文化等多领域)较少,多是聚焦中国-东盟“蓝色经济伙伴关系”研究,比如:有的侧重分析南海构建“蓝色伙伴关系”面临的主要问题,有的侧重分析“蓝色经济”合作与“一带一路”倡议,有的侧重构建“蓝色伙伴关系”的机制建设研究(1)国内较早分析“蓝色伙伴关系”与海洋治理之间关系的论文有朱璇和贾宇所撰《全球海洋治理背景下对蓝色伙伴关系的思考》(《太平洋学报》,2019年第1期,第50-59页),为后续研究者提供了相关理论分析的基础。涉及中国与相关国家构建“蓝色伙伴关系”进展梳理及政策建议的论文较多,主要有贺鉴和王雪的《全球海洋治理视野下中非“蓝色伙伴关系”的建构》(《太平洋学报》,2019年第2期,第71-82页)、李雪威和李鹏羽的《中欧蓝色伙伴关系研究——基于区域间主义视角》(《欧洲研究》,2022年第2期,第72-92页)、曹廷的《中拉蓝色经济合作:机遇、挑战与实践路径》(《边界与海洋研究》,2022年第3期,第87-106页)。侧重分析如何在南海构建“蓝色伙伴关系”以及机制建设的论文较少,主要有侯丽维的《全球海洋治理视阈下南海“蓝色伙伴关系”的构建》(《南洋问题研究》,2019年第3期,第61-72页)、杨泽伟的《全球治理区域转向背景下中国-东盟蓝色伙伴关系的构建:成就、问题与未来发展》(《边界与海洋研究》,2023年第2期,第28-45页)。近年来,侧重分析“蓝色经济”合作与“一带一路”倡议的论文日益增多,主要有刘卿的《海南自贸港在构建中国-东盟蓝色经济伙伴关系合作机制中的作用》(《南海学刊》,2023年第1期,第39-43页)、贺鉴和王筱寒的《RCEP生效后中国-东盟蓝色经济伙伴关系的建构》(《湘潭大学学报(社科版)》,2023年第3期,第157-163页)、冯晓玲的《中国-东盟深化蓝色经济伙伴关系探析》(《当代世界》,2023年第11期,第66-71页)。。目前,就中国-东盟构建“蓝色伙伴关系”而言,最为缺乏的是可操作性强的对策研究,比如如何不牵涉敏感的南海领土与海洋权益问题而能顺利推进与东盟声索国的“蓝色合作”,有关具体的务实合作方案(尤其是海上安全领域)值得进一步深入研析。

一、“蓝色伙伴关系”倡议:缘起与进展

进入新时代以来,习近平主席敏锐地把握中国与世界关系的历史性变化,提出一系列重大倡议和主张理念,为促进全球治理提供了中国智慧。2013年9月和10月,习近平主席提出建设“新丝绸之路经济带”和“21世纪海上丝绸之路”合作倡议。2015年3月,国家发改委、外交部、商务部联合发布了《推动共建丝绸之路经济带和21世纪海上丝绸之路的愿景与行动》。2017年6月国家发改委和国家海洋局发布《“一带一路”建设海上合作设想》,倡议“推动建立互利共赢的蓝色伙伴关系”,提出要重点建设三条蓝色经济通道,其中与东盟国家密切相关的是“经南海向南进入太平洋,共建中国—大洋洲—南太平洋蓝色经济通道”[1]。自《“一带一路”建设海上合作设想》发布以来,中方与相关国家积极推动建立互利共赢的蓝色伙伴关系。目前,中国已与小岛屿国家就共建“蓝色伙伴关系”达成共识,与葡萄牙、欧盟、塞舌尔、莫桑比克等就建立“蓝色伙伴关系”签署文件。

在2017年《“一带一路”建设海上合作设想》中虽有提及“蓝色伙伴关系”,但并未就此概念进行详细说明。2022年6月,在葡萄牙里斯本举行的2022年度联合国海洋大会上,中国代表团提出16条“蓝色伙伴关系原则”(2)16条“蓝色伙伴关系原则”包括:保护海洋生态、应对气候变化、防治海洋污染、可持续利用海洋资源、促进蓝色增长、创新科技引领、实施综合管理、贡献解决方案、加强能力建设、坚持开放包容、融合多方参与、鼓励自愿承诺、开展共同行动、推进公正治理、共享发展成果、维护代际公平。参见:《〈蓝色伙伴关系原则〉在2022联合国海洋大会期间发布》(2022年7月7日),http://www.cfocean.org.cn/index.php/index/news/fid/28/id/939.html。,对于“蓝色伙伴关系”的内涵、愿景以及合作领域皆有阐释。其中,重点合作领域包括保护海洋生态、应对气候变化、减少海洋污染、可持续利用海洋资源以及促进蓝色增长,关键是要在海洋环境保护与海洋资源的可持续利用之间寻求平衡。在促进蓝色增长方面,中方倡导在绿色金融体系和可持续蓝色经济金融原则框架下,推动形成促进“蓝色经济”发展的新产业、新业态,创建新型金融平台、产品、标准和服务体系。

中国在2022年联合国海洋大会期间提出的16条“蓝色伙伴关系原则”,适用于世界各国海洋合作,无疑也适用于中国与东盟国家的海洋合作。但应当认识到,不断拓展中的每一对“蓝色伙伴关系”其内涵都是特殊的,可以根据“伙伴”对象所处的发展阶段、发展水平和预期目标灵活调整,循序渐进。比如,中国同欧盟建立“蓝色伙伴关系”,是基于中欧海洋合作的历史特点和未来需求,以海洋治理、渔业可持续发展为合作重点。相较于中欧“蓝色伙伴关系”,中国与东盟国家共建“蓝色伙伴关系”面临南海争端的挑战及复杂的地缘政治环境,中国与东盟国家“蓝色”合作显然具有独特性——须避免牵涉领土主权和海洋权益争议,而更加聚焦低敏感领域合作,尤其应在海洋经济、海洋科研与环保、海洋联合科考、海上互联互通、海洋港口建设、共建海洋联合实验室等方面加强合作。

二、中国与东盟国家共建“蓝色伙伴关系”的基础

中国-东盟关系稳定发展为共建“蓝色伙伴关系”奠定了基础。较之20世纪90年代,中国与东盟关系目前已取得长足发展,双方在各领域富有成效的合作实现了互利共赢。近年来,中国与主要东盟国家之间的政治互信得到提升,彼此之间的政策沟通和战略对接在双边、多边层面展开。中国与东盟于2021年11月共同宣布建立面向和平、安全、繁荣和可持续发展的全面战略伙伴关系,发布《中国-东盟全面战略伙伴关系行动计划(2022—2025)》,将共同推进高质量基础设施重要项目和中国-东盟互联互通项目,进一步推进海上务实合作[2]。

中国与东盟经济合作具有较为深厚的基础,双方合作领域不断拓宽,从传统的货物贸易向服务贸易、金融合作、基础设施建设投资、大型工程承包、产业园区合作、海洋经济合作等领域转变,这是中国与东盟国家共建“蓝色伙伴关系”的重要基石。近年来,“一带一路”成为中国-东盟经济合作的引领性机制,包括金融贸易、铁路港口建设、通信设施、电力能源在内的诸多产业陆续加大周边合作[3]。中国-东盟海洋合作是“21 世纪海上丝绸之路”建设的重要环节,但囿于南海问题不断发酵,现阶段中国-东盟海洋合作大多徘徊在低敏感领域,海洋经济合作潜力尚未充分发挥。

中国同东盟安全合作起步较晚,由于存在南海争端、域外大国干预等因素影响而发展较为缓慢。进入21世纪以来,中国与泰国、越南、菲律宾、印度尼西亚、马来西亚、新加坡、缅甸等建立了年度防务磋商机制,与马来西亚、印度尼西亚、新加坡等国签署了防务合作协定。目前,中国与东盟国家传统安全合作主要是在军事教育与培训、军舰互访、联合训练和演习、国防工业等领域。中国与东盟积极合作应对地区非传统安全威胁,双方军事防务交流合作不断拓展,在打击贩毒、非法移民、海盗、恐怖主义、武器走私、洗钱以及国际经济、网络犯罪等跨国犯罪方面也有密切合作[4]。

南海争端是中国与东盟声索国之间难以回避的问题。中国与南海沿岸国家已建立了一系列的双边和多边合作机制,既包括与越南、菲律宾、马来西亚等通过谈判协商建立的双边磋商及危机管控机制,也包括围绕海洋环保、资源养护、海上搜救等开展的区域性海洋治理,这些都为中国与东盟共建“蓝色伙伴关系”奠定了较好的基础。2002年中国与东盟签署《南海各方行为宣言》(DOC)后,成立了落实DOC高官会和联合工作组机制,迄今已举行20次落实DOC高官会。另外,“南海行为准则”(COC)磋商稳步推进,近年来受到疫情等因素影响而进展略有放缓。中国还多次提出成立“南海沿岸国合作机制”构想,倡议南海沿岸国应积极借鉴世界其他地区的成功经验,在不妨碍各自主张的前提下,为增进互信、加强合作和共享利益搭建一个有效的平台。

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三、中国与东盟国家海洋合作务实发展有利于推动建立“蓝色伙伴关系”

作为“一带一路”建设的重要组成部分,中国与东盟国家海洋合作在各层级灵活开展,在各领域纵深推进,形成了丰富多元的合作机制。中国与东盟国家海洋合作的务实发展是共建“蓝色伙伴关系”的前期成果,有益于增进互信和减少地区海洋治理的政策分歧与冲突,也有利于中国与东盟国家构建全方位、多层次、交互式的地区海洋合作机制。中国积极推进“21世纪海上丝绸之路”建设,与许多东盟国家“蓝色经济”发展诉求存在契合之处,东盟沿海国家在不少涉海领域建设方面亟须中国的资金和技术支持。

(一)中国与东盟国家海洋合作的进展

中国与东盟间已经建立了领导人会议、外长会、部长级会议、高官会等高层对话机制,加强高层对话和政策沟通,并积极利用东盟地区论坛、东亚峰会等地区平台管控涉海分歧,推进海洋合作。2002年《南海各方行为宣言》的签署是南海地区保持和平稳定的基础,中国与东盟国家还明确了海洋环保、海洋科学研究、海上航行和交通安全、搜寻与救援、打击跨国犯罪等5个优先开展合作方向。中国与东盟为发展互利共赢的友好合作关系,已经建立了中国-东盟海事磋商机制(2005年)、中国-东盟中心(2011年)、中国-东盟环境保护中心(2011年)、中国-东盟港口城市合作网络(2013年)、中国-东盟海洋科技合作论坛(2013年)、中国-东盟海洋学院(2014年)、中国-东盟海洋合作中心(2015年)等一系列合作机制,定期就特定领域开展交流合作。中国还设立了中国-东盟海上合作基金(2011年)、中国政府海洋奖学金(2012年),为双方海洋合作提供资金支持。

中国与东盟国家不断探索和创新海洋合作方式,取得了一系列进展,主要体现在不涉及南海争端的海洋经济、海洋科技、海洋交通运输业、海洋旅游业等相关领域。2007年,中国与东盟签署《中国-东盟海运协定》,为中国与东盟各国之间海洋事务合作开展奠定基础。“21 世纪海上丝绸之路”倡议为加强中国-东盟海上互联互通提供了新动力,中国-东盟海洋基础设施建设稳步推进。2013年以来,中国-东盟务实推进港口城市合作网络,已建立28个境外经贸合作区和40多对临港友好城市。中国和马来西亚于2015年宣布成立中国-马来西亚港口联盟(双方交通部长签署《建立港口联盟关系的谅解备忘录》),包括12个中国港口和9个马来西亚港口。中国-东盟海产品交易所于2015年3月挂牌运营,助力“一带一路”渔业互利共荣,使得中国和东盟国家的渔民和海产企业得到了更多实惠。根据越共中央总书记阮富仲2017年访华期间中越签署的《关于开展北部湾渔业资源增殖放流与养护合作的谅解备忘录》,双方于2022年首次同时在北部湾海域举行渔业资源联合增殖放流活动。中国-东盟海上低敏感领域合作也有显著成效,中国与印度尼西亚、马来西亚、泰国和柬埔寨等国已签署政府间或部门间海洋领域合作协议(如2009年签署的中马《海洋科技合作协议》和2011年签署的中泰《关于海洋领域合作的谅解备忘录》),产生了一批富有成效的合作成果:中国与泰国共同建立气候与海洋生态系统联合实验室(2010);中国与马来西亚建立了联合海洋观测站(2013);中国和印度尼西亚共同建立海洋联合观测站(2011)和海洋与气候联合研究中心(2018),并已开展多次联合调查。

近年来,中国与东盟国家在海上安全合作方面已取得不少进展。2016年9月,在第19次中国-东盟领导人会议上,中国和东盟国家领导人审议通过了《中国与东盟国家关于在南海适用〈海上意外相遇规则〉的联合声明》,各方就《海上意外相遇规则》(CUES)在南海适用达成一致,为中国和东盟国家海军的船舶和航空器在南海意外相遇时的应急处置和操作规范提供了明确指引。2017年10月,在湛江海域举行了中国-东盟海上联合搜救实船演练。2018年10月和2019年4月,中国与东盟国家先后在南海北部和青岛附近海域举行海上联合演习,将中国与东盟国家海上安全合作推向新高度。

中国与东盟声索国积极探索海上油气资源共同开发,为中国与有关各方探讨“搁置争议、共同开发”营造了良好氛围,并积累了有益经验。2005年3月,中、菲、越三国石油公司签署《在南中国海协议区三方联合海洋地震工作协议》(3)事实上,该协议已于2008年到期,但菲律宾最高法院在2023年初裁定该协议违反宪法。参见:China, Philippines, Vietnam agree to explore disputed area (September 8, 2005), https://www.reuters.com/article/us-sea-china-philippines-vietnam-idUSKUA14470520050908; Philippine Court Voids 2005 Oil Exploration Agreement with China and Vietnam(January 11, 2023), https://thediplomat.com/2023/01/philippine-court-voids-2005-oil-exploration-agreement-with-china-and-vietnam/.,并切实开展了三方联合海洋地震工作,研究评估石油资源状况。同年10月,中越启动北部湾跨界油气构造勘采合作,两国石油公司签署了《北部湾油气合作协议》。此外,双方还一致同意启动北部湾湾口外海域的划界谈判,商议该海域的共同开发问题。中国海洋石油总公司与文莱国家石油公司在2011年11月签署了《油气领域商业性合作谅解备忘录》,并于2013年4月在北京签署了合作协议[5]。2018年11月,习近平主席访问菲律宾期间,两国签署《中华人民共和国政府与菲律宾共和国政府关于油气开发合作谅解备忘录》。2019年8月杜特尔特访华期间,根据中菲油气开发合作的谅解备忘录和《关于建立政府间联合指导委员会和企业间工作的职责范围》,双方宣布成立油气合作政府间联合指导委员会和企业间工作组。

(二)发展“蓝色经济”是中国与东盟国家的共同诉求

中国同东盟9国(柬埔寨尚未批准)均是《联合国海洋法公约》的缔约方,中国同东盟10国均是《巴黎协定》的签署国,双方都深刻认识到气候变化、海洋变暖、酸化、海平面上升以及脱氧等对海洋生态系统及其服务带来的影响和风险,因此,坚持“蓝色伙伴关系”的可持续发展导向,并将其作为双方落实联合国2030 年可持续发展议程中“保护和可持续利用海洋和海洋资源”相关目标的具体举措,也易于为各方所接受。近年来,“蓝色经济”已成为广受关注的合作领域。中国与东盟经贸合作已进入全新发展阶段,“蓝色经济”是双方合作的重点领域,是区域经济发展的驱动力之一。在2018年签署的《中国-东盟战略伙伴关系2030年愿景》中,双方宣告将开展更紧密的合作,在海洋科技、海洋观测和减灾等方面打造更高水平的“蓝色经济伙伴关系”。2021年10月,东盟通过《蓝色经济宣言》,提出“加强东盟成员国之间的合作,增进对蓝色经济的了解,并欢迎东盟的外部合作伙伴支持东盟发展以东盟为驱动力的蓝色经济”[6]。在2021年11月《中国-东盟建立对话关系30周年纪念峰会联合声明》中,强调继续鼓励双方建立“蓝色经济伙伴关系”,促进海洋生态系统保护和海洋及其资源可持续利用。2022年8月,第19届中国-东盟博览会首次在建筑业、蓝色经济、媒体合作等5个领域举办部长级高层论坛,推动中国与东盟在经贸等领域形成更多的务实合作机制并落地实施,助推中国-东盟全面战略伙伴关系走深走实。

在东盟各成员国层面,印度尼西亚于2021年制定了以实现经济转型发展为目标的国家蓝色经济发展战略[7],其中明确指出建立一个可持续发展的海洋经济对印度尼西亚来说至关重要,为此制定了提高全民海洋意识、高质量发展海洋技术、大力培养海洋人才、统筹协调发展海洋产业、治理海洋污染等具体政策,其致力于在全球可持续海洋发展方面发挥领导作用的同时,明确提出要寻求“蓝色经济”的合作伙伴。越南政府同样认可“蓝色经济”对其经济增长和发展的重要性,于2018年10月制定了《越南海洋经济可持续发展战略》,明确设置了不同海洋产业发展的优先顺序,逐步降低资源密集型经济部门的优先级,优先发展环保、低能耗的海洋产业,进而实现更加可持续的海洋经济业态[8]。菲律宾拥有漫长海岸线和丰富海洋资源,“蓝色经济”是该国经济发展的关键领域。菲律宾政府2013年制定并启动了《国家沿海综合管理计划(2007—2014)》,通过引导沿海社区和利益相关者的积极参与,对菲律宾沿海资源进行科学管理,以促进沿海和海洋资源的可持续利用[9]。菲律宾早在2005年已制定《国家渔业产业发展综合计划(2006—2025)》,为促进国家从其渔业部门获得的利益的最佳发展和长期可持续性提供了一个明确和全面的框架,并于2022年制定了全新的5年期计划以促进可持续水产养殖[10]。马来西亚政府于2011年通过科学、技术和创新部 (MOSTI)与国家海洋局(NOD) 办公室起草的一份《国家海洋政策》,成为制定有关海洋和沿海环境及资源管理的未来战略、框架和行动计划的基础。该政策草案涵盖了一系列建议,其中包括鼓励公私伙伴关系的可持续海洋经济,改造海洋和沿海产业,加强海洋科学和技术知识以推动创新驱动的增长,还提出了一项国家海洋数据管理战略以解决数据标准化等问题。近年来,马来西亚专家呼吁更新上述政策,纳入大数据分析、人工智能 (AI)、物联网 (IOT) 和机器人等新技术成果以应对新挑战[11]。

综上可见,东盟各国多在大力发展“蓝色经济”,即在绿色、环保、可持续方式发展海洋经济方面存在共识,并相继出台了相应的战略、政策以付诸本国实践。东盟各国与中国对发展“蓝色经济”有共同诉求。

四、中国与东盟国家共建“蓝色伙伴关系”面临的挑战

中国与东盟国家关系的良性发展为共建“蓝色伙伴关系”奠定了坚实基础,但也面临一些长期难以解决的挑战和难题,尤其是涉海合作方面的不利因素近年来尤为凸显。中国与东盟国家海洋合作步入“深水区”,如何拓展合作领域与提升合作水平也面临不少问题。

(一)南海争端及域外大国挑动的不利影响难以消除

长期以来,关于南海岛礁主权及海洋划界等问题的涉海争端一直是极易牵动相关各方民族情绪的敏感议题,迄今仍然是阻碍中国-东盟海上务实合作的绊脚石,是中国与东盟声索国进一步深入合作的主要制约因素,经常被西方域外国家利用或被引导炒作成为影响中国与东盟声索国其他领域合作的不稳定因素。南海争端主要集中在岛礁主权争议、海洋划界分歧及由此衍生的执法冲突等,相关争端在域外国家介入和挑动下不断升级而导致南海问题国际化、复杂化,使得中国与东盟国家(尤其是声索国)海洋合作少有涉及资源开发等高敏感领域,也在一定程度上阻碍了在涉海基础设施建设等领域的合作。

南海具有特殊而重要的地缘位置,牵涉域外航运利益,域外大国由此更有借口涉足域内事务,并推动南海问题国际化[12]。西方域外大国近年来与东盟国家强化海洋能力建设合作,实质上多般阻挠中国务实的海洋合作倡议。某些西方国家积极加强与东盟国家的经贸与安全领域合作,并非真心帮助东盟国家,而是为了反制和平衡中国在东南亚地区的崛起,旨在拉拢东盟国家加入遏制中国的多边体系,维护和实现其在东南亚地区的主导地位。2022年,美国政府为了在“印太”地区全方位遏制中国发展,启动“印太经济框架”(IPEF)(4)2022年5月,美国总统拜登在东京宣布启动“印太经济框架”,其明显意在借此削弱和降低中国在周边地区的经济影响力。参见:Biden Unveils His Economic Plan for Countering China in Asia(May 23, 2022), https://www.cnn.com/2022/05/22/politics/joe-biden-japan-monday/index.html。。在东盟十个成员国中,印尼、新加坡、泰国、越南、文莱、马来西亚、菲律宾等7国作为创始成员国加入“印太经济框架”,占到“印太经济框架”14个创始成员国的一半。尽管“印太经济框架”存在结构设置松散、协议承诺空洞以及执行机制薄弱等问题(实际效力影响还存在较大不确定性),而且东盟各国加入“印太经济框架”有着各自诉求,关注的重点也并不相同,但不可否认的是,“印太经济框架”很可能会对现有中国与东盟国家的经济合作产生一定负面影响,加大这些东盟国家在中美竞争中选边站队的战略压力和现实困扰,破坏中国与东盟国家合作氛围。另外,美国与其盟友还持续炒作中国所谓“非法捕鱼”活动,推出“印太海域态势感知伙伴关系”(IPMDA)倡议,扩大与东盟国家的海洋安全和执法合作[13]。域外国家联合部分东盟国家对华施压的趋势日益加强,使得地区治理面临更加复杂的地缘环境,对涉海合作的干扰也大大增强。

(二)中国与东盟国家海洋合作步入“深水区”

中国与东盟国家在区域经济合作上具备广泛的共识和基础,但与东盟声索国存在长期的互信缺失。东盟国家惯于“大国平衡”,一方面在经济合作上依赖中国,另一方面在安全合作上倾向西方大国。就地区海洋合作而言,即便是低敏感领域合作也越来越被“政治化”,可以进一步推展合作的领域日益减少且原有合作也有“萎缩”趋向,务实合作的发展态势并不乐观。部分东盟国家担心“以小对大”不占优势,对中国所提的合作倡议普遍持怀疑态度,更愿在东盟国家之间先开展合作或先在东盟内部就相关事项达成一致再与中国开展合作,对中国倡导建立南海沿岸国合作机制至今应者寥寥。

中国与东盟国家海洋合作面临不小的“内生”挑战。中国在地区舆论影响力建设上滞后于西方国家,在一些东盟国家彻底消除“中国威胁论”并使中国良好国家形象深入民心尚有很大难度。部分东盟国家的国内“恐华”情绪高涨,对海上合作戒备心理尤强,深恐中国掌握构建地区秩序的话语权。部分东盟国家为防止中国的经济渗透会带来一系列不可预测的政治风险,对海洋经济等低敏感领域合作也常常持谨慎态度,有时出现中方“一头热”现象。目前,中国与东盟沿海国家的双多边合作主要集中在渔业合作、海洋科研环保领域,但油气资源开发、联合勘探等高敏感领域的合作动力不足,而且海洋合作形式也比较单一,主要限于共建海洋基础设施以及国际产能合作。中国与东盟国家相关合作大多是通过政府主导的方式展开,其优点是合作层次高、成果显著,但存在合作思维固化、过分依赖政府干预等问题。政府主导的海洋合作项目大多在科研、环境保护、防灾减灾、联合执法、海上搜救等领域,而非政府层面的民间合作潜力亟待挖掘,探索设立并发展涉海民间投资、智慧海洋、海洋物流、临港工业区建设、海洋服务贸易合作、海洋金融等领域的潜力尚未充分发掘[14]。

五、中国与东盟国家共建“蓝色伙伴关系”的推进路径

中国与东盟国家建立“蓝色伙伴关系”很可能并非坦途,不仅面临一些域外国家的挑拨离间,还存在诸如地区各国间缺乏互信、涉海争端消极影响、“深水区”合作难以推展等诸多制约因素,但仍应继续勉力行之、久久为功。在2021年11月举行的中国-东盟建立对话关系30周年纪念峰会上,习近平主席提出:“中国愿同东盟把握大势、排除干扰、同享机遇、共创繁荣,把全面战略伙伴关系落到实处,朝着构建更为紧密的中国-东盟命运共同体迈出新的步伐,共建和平家园、安宁家园、繁荣家园、美丽家园、友好家园。”[15]习近平主席的“五大家园”倡议为中国-东盟关系发展描绘了蓝图,也为中国与东盟国家共建“蓝色伙伴关系”指明了方向。中国与东盟国家建立“蓝色伙伴关系”,应当注重聚力共建并积极从政治、经济、安全、文化等各方面寻找抓手,可双多边同时推进、多领域同时开展,努力把南海建成和平、友好、合作之海。

(一)确立中国与东盟国家共建“蓝色伙伴关系”的基本原则

当前形势下,为更好地避免受地区海洋治理的政策分歧与利益冲突影响,在最大程度上聚合利益共同点,中国与东盟国家共建“蓝色伙伴关系”尤应注重方式方法,可考虑遵循以下几条基本原则:

第一,坚持维权底线与求同存异相结合,探索落实“海洋命运共同体”倡议。中国与东盟国家建立“蓝色伙伴关系”,并不代表彻底解决南海争端或不存在分歧矛盾,问题的关键是如何在不涉及争议的条件下推展“蓝色”合作。中国与东盟国家皆当努力为建立“蓝色伙伴关系”营造良好的合作氛围,积极秉持全球发展倡议与全球安全倡议,协调推进地区海洋治理与相关合作。

第二,坚持开放包容、共商共建共享,抵制“小院高墙”。一些西方国家欲对华实行“脱钩断链”,构筑“小院高墙”,其拉拢东盟国家终将碰壁。中国与东盟国家建立“蓝色伙伴关系”,不能搞“小院高墙”,此与“人类命运共同体”理念相悖,亦不符合经济全球化的时代潮流。东盟国家绝大多数为发展中国家,与中国拥有共同的发展追求,也面临相似的发展问题。中国虽在经济体量、资本实力、技术水平等各方面有一定优势,但是在同东盟合作中应避免大包大揽、主观预设,而应在明确原则的顶层设计框架下充分发挥多元治理主体的主观能动性,为共商发展规划、共建支点项目、共享发展红利创造条件。

第三,坚持循序渐进、因国施策,双、多边共同推动。“蓝色伙伴关系”不是“另起炉灶”,而是要依托既有合作机制,分国家、分层级、分领域开展精准合作,而非大拆大建、一蹴而就。东盟国家间政治、经济及发展水平差异较大,应因国施策、量身定制合作方案,并可“先易后难”同关系较好的国家率先推动建立“蓝色伙伴关系”,使各国切实感受到与中国推展“蓝色”合作的实惠,择机力推中国与东盟“蓝色经济合作”深化加强与形成机制化建设。在涉海合作难以推进的情况下,也可考虑“以陆带海”,在已有良好基础的领域继续深挖合作潜力。

(二)优先推动建立“蓝色经济伙伴关系”

建立中国-东盟“蓝色经济伙伴关系”是2018年《中国-东盟战略伙伴关系2030年愿景》确定的重要目标之一,2021年《中国-东盟建立对话伙伴关系30周年纪念峰会联合声明》亦有重申。自2020年7月举办首届“中国-东盟蓝色经济伙伴关系研讨会”[16]以来,又于2021年9月和2022年11月分别举办了第二届[17]和第三届“中国-东盟蓝色经济伙伴关系研讨会”[18],中国与东盟国家各界代表就“蓝色经济”的愿景与行动、合作优先领域与重点方向等开展深入交流。在“后疫情时代”全球经济增长明显放缓的背景下,东盟各国皆有提振“蓝色经济”的迫切需求,发展“蓝色经济”合作是各国和本地区的发展需要,有利于增强可持续发展活力和韧性,促进经济恢复和民生改善,中国继续秉持亲诚惠容理念与东盟国家深化“蓝色”合作正当其时。

目前来看,中国与东盟国家共建“蓝色伙伴关系”的良好基础仍是经济合作,疫情后当继续打好“经济牌”,推动双、多边“蓝色”合作不断走深走实,并可重点聚焦海洋生态保护、海洋科技创新、海洋防灾减灾、海洋渔业、互联互通、海洋旅游等领域。2016年发布的《东盟互联互通总体规划2025》明确指出加强东盟地区的交通、制度和人文相通,打造有竞争力且相互连接的东盟[19]。在打造地区互联互通网络促进“蓝色经济”发展方面,中国同东盟国家存在较强的互补性,中国有能力也有意愿继续扩大在东盟地区的投资。中国若可通过金融创新加大资金投入,打造一批有影响力的支点项目,将极大地提升东盟国家建立和维护“蓝色经济伙伴关系”的积极性。在“蓝色伙伴关系”的框架下,需要对现有的投资机制、投资标的还有投资成果进行合理评估,重点是要聚焦对双方及地区整体具有战略意义的支点项目,并且在项目决策过程中要进一步扩大东盟国家的主动参与。在相关合作基金申请上,需加大力度帮扶东盟国家有效参与(5)2011年中国设立了30亿元人民币中国-东盟海上合作基金,但该基金历年立项几乎全部由国内部委和地方政府申请,东盟国家参与度很低。。

中国与东盟国家开展涉海各领域务实合作,可双、多边共同推动相关合作平台机制化,力争尽早建立中国-东盟“蓝色经济伙伴关系”。中国与东盟国家可借鉴北极经济理事会相关经验,共同建立“中国-东盟蓝色经济合作理事会”,以促进地区各国分享合作经验、磋商合作方案及其他业务咨询。“中国-东盟蓝色经济合作理事会”的组织框架可包括全体会议、执行委员会、合作基金董事会以及各领域工作组(比如海上互联互通工作组、海洋资源开发工作组、生态环保工作组等)。“中国-东盟蓝色经济合作理事会”除了成员国有关企业外,也当对在本地区有经济利益的企业开放,可通过工作组吸纳非本地区国家的商业机构,允许接纳对本地区“蓝色经济”合作感兴趣及在本地区有相关实际业务开展的行为体。“中国-东盟蓝色经济合作理事会”可考虑设立观察员机制,以便于促进与区域外国家或国际组织开展对话与合作。为保证中国与东盟国家对本地区事务的“主导地位”,观察员对理事会的重大事项并无投票权,且接纳观察员应由理事会所有成员国协商一致决定。

(三)以“海洋命运共同体”为指引推进南海区域治理

2019年4月,习近平主席在青岛集体会见应邀出席中国人民解放军海军成立70周年多国海军活动的外方代表团团长时提出“海洋命运共同体”重要理念,并强调:“中国提出共建21世纪海上丝绸之路倡议,就是希望促进海上互联互通和各领域务实合作,推动蓝色经济发展,推动海洋文化交融,共同增进海洋福祉。……中国高度重视海洋生态文明建设,持续加强海洋环境污染防治,保护海洋生物多样性,实现海洋资源有序开发利用,为子孙后代留下一片碧海蓝天。”[20]“海洋命运共同体”是为消弭地区安全风险所提供的中国方案,对于在南海周边推进海上安全治理具有重要意义。与西方传统安全理论强调“规避”风险不同,“海洋命运共同体”理念强调地区行为主体对于地区海上安全的主动建构,鼓励各方通过合作连接彼此成为海洋合作的利益共同体。

当前,南海周边各国仍面临不少传统与非传统安全风险。在中国同东盟双方持续深化战略共识的同时,因域外大国不断介入挑拨,本地区的海上传统和非传统安全风险持续增长,但相关合作停滞不前。虽然中国与东盟国家的传统安全合作难以深入,但在具有共同利益的非传统安全领域,如海上通道安全、反海盗、反恐、非法捕捞、海洋污染等,务实合作前景广阔。中国应当致力于为地区安全提供更多公共产品,彰显更加全面、立体的负责任大国形象。就南海周边地区而言,中国与东盟国家的非传统安全合作可适时推进“旗舰项目”,尽力贡献更多中国方案。目前,东盟国家对海上搜救、渔业管理、生态环保与海洋科技合作等均已表达出积极态度,中国可适时引领推动开展相关合作,提供更多地区公共产品。

生态环保与海洋科技合作敏感度较低,中国与东盟国家可在生态环保领域推动科技合作提升地区海洋治理。中国与东盟早在2017年11月就通过了《未来十年南海海岸和海洋环保宣言(2017—2027)》[21],双方还建有中国-东盟环境保护合作中心负责具体落实双方在海洋环境保护领域达成的各项共识[22]。东盟层面建立有环境部长级会议,以保护沿海及海洋环境的可持续利用为目标任务,在应对气候变化、海洋垃圾、生物多样性保护等领域达成了一系列共识,但东盟国家之间的发展状况差异较大,对海洋环保合作的开展方式和内容等存在政策差异。中国可通过资金和技术支持,在弥合地区分歧、实现共同发展等问题上多作贡献,促进与东盟国家在南海区域治理上形成更多的共识以及达成更深入的合作。

(四)推动多层次合作夯实“民心”基础

作为一种合作范式,“伙伴关系”本身不排除任何国际行为主体的参与。作为“伙伴关系”理念在海洋合作领域的衍生,中国倡议的“蓝色伙伴关系”在参与主体上具有开放性。中国与东盟国家建立“蓝色伙伴关系”,需要相关国家全方位、多层次、多元主体参与,旨在鼓励政府、国际组织、非政府组织、企业、高校、智库和媒体等多元主体通过友好合作实现共赢目标。

各国政府作为“蓝色伙伴关系”的定立者通过战略对接和政策沟通,对地区的海洋合作进行顶层设计,为企业、智库、非政府组织等行为主体搭建沟通交流平台,激发合作潜能。中国同东盟各国政府以及东盟各国政府之间可以充分发挥主动性,按照循序渐进和共商共建共享原则就开展多、双边特色领域合作签订“蓝色伙伴关系”备忘录,并就成功合作经验进行推广交流。各国企业和科研机构是落实“蓝色伙伴关系”务实合作的主体,需要理解政府间顶层设计的意图,努力促成科学研究、企业生产同政策制定之间的良性互动。中国与东盟国家建立“蓝色伙伴关系”可为各国相关企业和科研机构提供信息共享、有效交流的平台,为地区海洋合作提供科技支持。高校、智库和媒体等民间组织是深化“蓝色伙伴关系”民心相通的根本保障。中国与东盟国家建立“蓝色伙伴关系”,要灵活运用“二轨”平台,充分发挥媒体、高校、智库等民间组织间的意见领袖作用,鼓励创新访学、研讨和培训等多种形式,增进各国民众相互正确认知与改善地区舆论环境。

六、结 语

中国与东盟国家适时共同推动建立“蓝色伙伴关系”,可为疫情后亟须复苏的各国经济铸造可持续发展的“蓝色引擎”,服务建设更为紧密的中国-东盟命运共同体。中国与东盟国家应继续强化战略对接,将双方现有各层级、各领域海洋合作机制纳入新的、更为系统化的合作框架中,借鉴中葡、中欧、中塞以及中国-小岛屿国家“蓝色伙伴关系”经验,及早推动建立中国-东盟“蓝色伙伴关系”。中国与东盟国家需要共同努力克服困难、积极探索寻找应对挑战的推展路径。