社会治理的话语与地方实践:基于“模糊政策”的概念解释

陈家建,洪君宝

(南京大学 社会学院,江苏 南京 210023)

一、政策弹性:研究视角与理论解释

改革开放以来,伴随着国家治理结构的调整,地方政府的灵活政策执行现象引发了大量的学术关注,相关议题一直讨论至今。例如,象征式政策执行、选择性政策执行、政策执行变通、政策执行波动等概念与理论在政治学、社会学、公共管理等学科中影响深远,成为理解中国政府运行逻辑的关键学术线索。政策过程中执行重要性的凸显,使学界广泛关注执行过程中的政策弹性。在本文中政策弹性是指政策目标与执行现实的不完全对应,是对二者之间差异的客观描述,并不包含对政策效果的价值判断,因而政策执行偏差、走样均属政策弹性。政策执行中各类实际效果与政策初衷的差异,都可以被广义界定为“政策弹性”。概括而言,有三种主要的分析视角:行动者视角、结构视角、网络视角。

从行动者视角出发,研究者将政策弹性归结为行动者的能动性。起初政策研究并不将执行视为问题,仅关注政策决策过程,最早将政策执行和行动者引入政策研究的学者是普列斯曼(Pressman)和威尔达夫斯基(Wildavsky),他们的著作《执行》标志着行动者偏好与策略对政策执行的影响被重新发现,并掀起了多波政策执行研究浪潮[1]。随后行动者又被细分为决策者和行动者,形成“自上而下”和“自下而上”两条研究路径,自上而下执行理论[2]、街头官僚理论[3]是其中代表性的分析范式。国内政策执行领域亦不乏从行动者视角出发的研究成果,例如,政策执行“中梗阻”现象就被研究者从政策执行主体自身的态度、素质和能力等角度予以解释[4]。此外,地方政府出于自身利益考量所采取的选择性执行[5]554-583、共谋[6]、讨价还价[7]等行动逻辑也体现着行动者对国家政策的弹性执行。这些研究成果的出现冲击了以往对政策执行的机械性认识,将行动者的能动性及其所导致的政策执行弹性呈现在学术视野之中。

另有研究者不满于行动者视角对结构分析的忽视,认为其在强调行动者能动性的同时存在偏废,应该首先强调制度背景和组织结构对政策弹性的约束限定。戈金(Goggin)及其合作者提出的“政府间沟通模型”、埃尔莫尔(Elmore)对传统官僚制的推进、里普利(Ripley)和富兰克林(Franklin)对互动过程的强调、马特兰(Matland)对执行情景的分类均是政策研究中着眼结构层面分析的典型[8]。在对中国社会的研究中,制度背景和组织结构亦被给予高度重视。例如,在妇女小额贷款项目中,妇联、财政、金融管理等部门行动特点和利益诉求上的差异,导致政策在实际执行过程出现转型[9];在社会保险政策中,不同时期制度压力的大小决定着政策执行的力度[10];在基本公共卫生服务制度中,国家制度逻辑与基层医疗组织逻辑之间的冲突产生了一系列策略性行动,致使政策执行出现偏差[11]……为将政策弹性限定在合理的范围内,避免执行“碎片化”,有学者提议对公共政策采取高位推动,辅以层级性治理和多属性治理,确保政策的贯彻和落实[12]。这些论述都将结构因素视为决定政策执行弹性的关键,欲要解决执行偏差问题,也应该从制度结构入手。

与关注行动者能动性和结构约束性的视角不同,网络视角力图超越“行动者—结构”的对立,将二者置于同一框架中来解释政策过程中的政策弹性,政策网络理论即是这一视角的代表。作为近年新兴的研究框架,政策网络理论认为参与主体(行动者)为实现目标会进行合作活动,进而形成稳定的关系网络(结构),政策过程则在这一网络中展开[13]。但在研究过程中,政策网络理论过于强调政策网络关系结构对政策执行的影响[14],对行动者之间的互动则有所忽略,整合程度有待提高。而后的政策网络管理研究则关注到行动者之间策略的协调过程,将结构—制度与行动者的选择相结合,推动了政策网络研究的进一步发展[15]。

上述诸理论解释与实证研究为我们认识中国政策弹性问题提供了极具启发性的思路。以结构视角为例,其对制度背景的强调说明政策弹性并非仅仅源于行动者执行中的能动性,还与政策压力及制度逻辑息息相关,由此能够延伸出很多植根于中国地方制度环境的解释理论,较西方理论更具学术穿透力。然而,该研究领域仍留有很多可以进一步推进的学术空间。首先,关于政策弹性的研究大多关注政策执行弹性,将政策本身作为给定前提,因而政策过程中的弹性多被解释为对政策文本的扭曲、偏离、变通,这一定程度上源于以往政策研究中对政策过程的分工预设:政治机构决策,行政机构执行[16],同时这也与决策—执行的线性时序相符,但因此将政策本身视为无需深究的前提则会导致政策弹性分析中决策环节的缺失,造成分析视角的局限,影响理论概括的全面性。其次,不少研究从制度压力和制度逻辑的角度来解释政策弹性,但此类研究侧重分析政策过程中的冲突和控制,对政策过程下的合作关注不多,因而对政策过程中出现的组织合作现象的关注还有待加强。另外,面对中国经济社会的日趋复杂化,中央政府坚持以顶层设计推动实践发展[17],强调集中决策、统一部署的决策模式与服从指挥、遵守规定、贯彻落实的执行机制相结合[18],这种政策理念势必会重新形塑政策弹性,需要学术研究及时跟进。而这几个方面的推进都需要扩展政策弹性的研究视角,纳入政策决策环节的分析,将政策决策与政策执行进行连通式思考。本文即是在此方向作出的一项探索性研究。当然,作为研究视角上的更新或推进,本文仅仅希望能为政策弹性研究提供一些启发性的思路,在结合经验事实的基础上,尝试从政策本身来理解政策弹性,以此解释国家政策在执行过程中所表现出来的多样性。

本文的经验研究对象为社会治理创新政策。党的十八大以来,中央高度重视社会治理,将其作为推进国家治理体系和治理能力现代化的重要环节,旨在增强社会发展活力、提高社会治理水平。作为一项国家政策,社会治理创新在各省份均有所开展,涉及面广、历时长,因而是研究政策弹性的较好选择。笔者在以往研究工作中对此议题亦有较多的关注,文中的经验材料均来自笔者的调研,包括实地观察与文献资料。

二、社会治理:政策话语与地方实践

近年来,社会治理的政策影响力日益凸显。2013年11月召开的党的十八届三中全会对全面深化改革作出系统部署,强调“创新社会治理体制”“提高社会治理水平”;党的二十大报告提出要“完善社会治理体系,健全共建共治共享的社会治理制度,提升社会治理效能”。作为国家纲领性文件,重大会议报告的反复提及体现了中央对社会治理的高度重视,而具体的政策阐释则代表着国家对社会治理的工作导向。值得关注的是,上述表述对社会治理创新的政策目标和执行方案始终存在着大量“话语留白”。其中一个突出的特点是社会治理创新的政策话语是结果性的而非操作性的,即其仅给出了政策理想——共建共治共享,而对如何实现这一理想和怎样衡量这一理想的实现程度则未有具体规定。采取此种话语模式的政策可以界定为具有模糊性。政策模糊性为地方政府提供了政策弹性,同时也将政策如何实践的操作空间留给了地方政府,其结果可能是同一政策的实践方案呈现出明显的异质性。笔者以四川C市、陕西M县、广西J市为例,来具体展示社会治理创新政策下地方实践的多样性。之所以选取这三个地方作为解释案例,是因为笔者在实地调研中发现,这三地对社会治理创新政策的解读和实践具有明显的差异,呈现出案例比较分析的意义。

1.多元参与:社会治理的社会导向

C市委2022年印发的《法治建设规划(2021—2025年)》关于社会治理有如下表述:

40.优化市域社会治理机制……坚持自治、法治、德治相结合,健全完善市民公约、居民公约、村规民约、行业规范、社会团体和社会组织章程等社会规范体系……

相较于中央报告中“创新社会治理体制”“完善社会治理体系”等表述,C市对社会治理的表述已经具有较为明确的政策导向。“自治、法治、德治相结合”给定了C市在社会治理方面的总体原则,而“健全完善市民公约、居民公约……”则表达出对社会协同的强调和对多元共治的引入。可以看到,C市的社会治理实施方案有很明显的社会导向,强调治理是多元主体协商共治的过程,需要社会的可持续性参与。这一政策实践也符合学术界对于社会治理的理念倡导,特别是社会学所强调的社会导向,即将社会主体性的发挥作为治理基础。

2.综治维稳:社会治理的政法导向

与C市不同,M县对“社会治理创新”的政策解读呈现出完全不同的导向,其将社会治理上升到综治维稳的高度。比如,在2022年5月召开的工作会议上,M县在主题中就明确强调,“推进市域社会治理现代化试点创建、打击整治养老诈骗专项行动、打击治理电信网络新型违法犯罪和网格化服务管理”。由此可见M县的社会治理实际与打击犯罪、维护社会稳定紧密联系在一起,这一界定无疑具有极强的政法导向。同时,在组织层面,M县将乡镇综治办主任的职级提升为正科级,从而强化其在基层政府中的政治地位。综治办作为基层政府中主要负责维持社会稳定、强化社会秩序的行政部门,将其主要负责人职级定位为正科级,无疑是对其工作内容重要性的强调,同时也提升了其开展相关工作的能力。笔者在调研中,当地基层政府的负责人也提出了自己的解读,“社会治理就是治理社会,其首要任务就是维护稳定”。对于“社会治理”这一偏正结构的短语,C市将“社会”理解为定状语,“社会”是实施治理的主体,社会治理就是要发挥社会主体性;而M县对社会治理的解读是将“社会”作为宾语,“社会”是治理施加的客体,社会治理就是要维护社会稳定性。对同样的国家政策,二者从语言文字的解读到具体操作的导向存在差异。

3.中心工作:社会治理的行政导向

J市对“社会治理创新”的地方化实践呈现出另一种导向,其将社会治理作为一种广义行政,融入地方的中心工作中开展,社会治理本身不具有独立意义。J市在地方政策文件中,强调社会治理的“大格局”“大理念”。格局大,理念大,就是要超越部门局限,将社会治理变成地方治理,围绕地方中心工作开展治理创新。作为地处边境的欠发达山区城市,J市近年来主要的地方中心工作是精准扶贫。因此,在市委市政府的文件中,社会治理创新就是更好地开展精准扶贫工作。比如,市里将社会治理的“大格局”作为创新机制,把全市主要的体制资源都动员进精准扶贫工作之中,不仅公务员,所有的教师、医生都被赋予了对口扶贫任务。这种大动员被总结为当地的社会治理创新,同时也是当地精准扶贫的成功经验。J市对社会治理的地方解读并不是孤例,很多地方并未将社会治理作为一项专门工作开展,而是内嵌于其他中心工作,社会治理仅作为一项抽象政策,具体的开展方式取决于中心工作的需要,政策过程完全地方化、附属化。

进一步比较分析,三个市县的地方实践呈现出如下现象:作为一项国家政策,社会治理创新在具体的地方实践过程中可以呈现出多样性的治理导向和行动方案。我们如何看待和解释这一现象呢?从以往的解释路径出发可能会将其归结为政策执行偏差。一般而言,政策执行偏差是指政策执行过程中对既定政策目标的扭曲、修正所导致的政策目标与执行现实的差异,而上述地方实践上的差异源于对“社会治理创新”的操作化解读,是对原有政策的具体化诠释,不存在执行过程中对原有政策的偏差和背离,显然不能将其归于执行偏差之列。本文认为还存在另一种解释路径,即将决策环节作为分析起点。多样性实践得以产生的首要原因并不在于政策执行,而在于政策本身,是政策本身的模糊性给予了地方实践自由的解读空间和灵活的执行空间,因而形成了同一政策下的多样性实践。换言之,是模糊政策本身提供的政策弹性导致了地方实践的多样性。

三、模糊政策:概念界定与理论意涵

结合社会治理的三个地方实践案例,本文尝试对模糊政策进行学理界定,讨论其概念内涵以及在国家治理中的功能。

在国家治理的研究中,政策属性一直有着多角度的学术讨论,但结合中国的研究,一般从抽象与具体的区分维度来分析政策特征。所谓抽象,是指中央政府制定的政策侧重宏观与总体性,而在政策的层级传递中地方和基层政府将政策逐步细化,附加操作性维度。抽象—具体的区分维度在中国的政策研究中极为重要。周雪光在概括中国政府体系时,提出了一统权威与有效治理两个张力性维度解释其运行逻辑[19]。这种运行张力也体现在公共政策层面。一统权威需要政策的统一性,所以中央政府掌握大部分政策的制定权,但又要给地方预留因地制宜的空间,所以中央的政策大多是抽象的,才能兼顾到全国各地的不同情况。而政策在层级传递中,逐渐具体化,呈现出各地的差异性。因此,抽象与具体,是中国的公共政策最受关注的特征,其重要性根源于国家治理的内在逻辑。

但是,抽象与具体的政策属性不足以解释公共政策的复杂性。抽象—具体的区分预设了政策具有明确的方向,只是不同层级的政府分工不同,中央政府负责宏观规划,而地方和基层政府负责细化执行。这样一种政策属性预设仍建立在对政策过程决策—执行的割裂之上,并将重点放在政策执行手段之上,缺乏对政策决策目标的关注,进而忽视了政策的多维可能。若将政策过程的决策与执行连通在一起思考,就会发现不同层级的公共政策,不仅具有政策手段上的抽象与具体之分,还存在政策目标上的模糊与清晰之分。所谓模糊,是指政府并没有明确的导向,只有笼统的话语表述;或者含有多重性的导向,下级政府无法识别应该遵从哪个导向。模糊政策在话语表述上通常是结果导向,而非操作导向。比如社会治理,党的二十大报告有专门的表述:“健全共建共治共享的社会治理制度,提升社会治理效能……建设人人有责、人人尽责、人人享有的社会治理共同体”。这一政策话语极为重要,但主要是描绘了社会治理的目标,而并没有专门论述应该何以成为以及如何实现共建共治共享等格局。需要在学理层面注意的是,模糊政策通常是抽象的,因为手段常与目标相连,但二者在逻辑上存在差异,模糊—清晰着眼于政策目标,抽象—具体则着眼于政策手段。模糊与清晰,是政策的另一重属性维度,并不同于抽象与具体。因此,有必要专门界定模糊政策,并理清其在现实运行中的表现形式和作用。

在公共政策研究的学术脉络中,政策的模糊性问题也被学者关注过,但如前所述,大部分研究从执行角度来讨论模糊性,如马特兰提出的“模糊—冲突”模型,其对政策模糊性和冲突性的划分服务于政策执行的类型区分。国内有关政策模糊性问题的研究多在此理论模型基础上展开,但在应用过程中则进一步忽视了对政策属性的精准识别,将政策的模糊性等同于政策粗略[20]。另一部分研究则注意到模糊政策是一种惯用的决策技术/治理策略[21],试图从政策过程的模糊性入手来理解国家治理的复杂性[22],关注模糊政策的治理绩效[23]。但对模糊政策如何生效或曰功能则未系统讨论。由此可见,在国家治理中模糊政策普遍存在,是政策实践不可绕过的客观现实,而非可以简单解决的问题;而在中国政府体系中模糊政策更是屡见不鲜,前文所述的社会治理创新即是一例。那么,需要回答的问题是,为什么模糊政策在国家治理中经常出现,其功能是什么,具有什么样的组织学意涵?

从社会治理创新政策的案例比较中,可以看到模糊政策在政策实践中具有多方面的作用:给地方政府预留了极大弹性空间,让各地可以自由探索“创新”的方式;同时也提升了下级政府政策执行意愿,让社会治理能够在各地广泛开展。这些现象可以从三个角度进行组织学的解释。

首先是政治机制。模糊政策所采取的结果性表述能在形塑改革创新的合法性压力的同时预留出各地自行探索的灵活空间。一方面,模糊政策并未给出明确的政策目标,但上级政府自由裁量权的存在使其可以在成果验收时对政策目标作出进一步的解释,形成一种无形压力,约束地方向中央政策看齐,确保政策的贯彻执行。另一方面,模糊政策并未规定执行方式,这给予了地方政府执行过程充分的自主性,使地方政府可以根据自身情况采取合适的方案措施,激发地方政府创造力。这类似于“摸着石头过河”的改革过程,模糊政策给出了河的对岸,至于过河上岸以及河底垫脚的石头在哪里,则全权交由地方政府自行摸索。

其次是组织机制。模糊政策从制定到执行涉及多个部门的参与,如何协调部门之间的关系、处理好部门之间的内在张力是首先需要考虑的问题。不同于以往组织研究中对组织总是力图维系自身“权力最大化”的判断,模糊政策并不追求上级组织的权力最大化,相反它往往采取权力下放的策略,借由政策目标的模糊性给予下级较大的阐释权,从而提升下级参与公共政策的意愿和主动性。模糊政策力图在组织间形成一种合作关系,从而使组织权威在自身条线系统各处均能发挥影响,提高资源调动的效率,实现政策统一性与地方差异性的有机结合。

再次是决策机制。政策目标模糊性决定了在执行时需要对其进行操作化的解读,这近似于对政策的“二次决策”,借此延长了决策过程。上述社会治理创新政策中出现的多种地方社会治理导向,在一定程度上就源于对原有政策的重新决策。模糊政策通过对决策过程的延长,将政策的决策和执行环节有机地结合在一起,模糊性决策为执行提供更多的弹性空间,而地方性执行则细化了模糊政策的操作空间。这样,模糊政策共享了决策资源和决策环节,借此连通了政策过程中决策与执行这两个环节。

模糊政策与政策弹性之间的关联也集中体现于这三种机制之中:其中,政治机制为政策弹性创造了灵活的目标手段,组织机制为政策弹性提供了有力的权威保障,决策机制为政策弹性增加了变通的适用范围。三种机制相互作用,在形成合作关系的同时,也保证了政策从决策到执行整个环节的弹性空间,既是模糊政策得以存在的原因,也是模糊政策发挥效用的机制。在具体执行过程中,地方政府可以合理匹配政策弹性与自身资源以及执行能力之间的关系,以充分发挥模糊政策的积极作用。

四、历史比较:模糊政策的问题与走向

尽管在学理上对模糊政策的界定并不多见,但在实践中模糊政策却由来已久,也并不局限于社会治理创新这一个领域。回顾改革开放后国家治理的政策历史,可以看到在经济改革领域中也曾经出现过模糊政策,并且对中国的经济政策演进产生过重要的影响。但随着改革的不断深入,经济政策经历了从模糊到清晰的演变,这是否意味着模糊政策只是改革过程中的一种过渡,最终必然会转向清晰政策?以经济政策中的价格改革为例,可以对此问题进行探讨。从20世纪70年代末至90年代,价格改革一直是政府和社会大众关注的焦点政策,也产生了众多学术争议。与今天的社会治理创新政策相似,价格改革政策一开始也没有具体的政策导向,随着改革的深入导向才逐渐清晰,经历了从模糊政策到清晰政策的完整过程;同时,这一时期价格改革政策几经变动,其中包含着差异性的主张,能体现模糊政策的内在张力(1)相关的学术争议可以在张军《改变中国:经济学家的改革记述》有较为详细的记述。。

价格改革开始于1977年初,起初政策改革的目标是重新确定全国所有物品与服务的价格,以推动经济“有计划、按比例”发展。随后中央先后出台了一系列调整价格水平的政策措施,重点探讨政府如何科学合理地定价,在此过程中出台了《物价管理暂行条例》(以下简称《条例》)。《条例》主要是对物价管理提出了一些指导性原则并在附则中指明“国务院有关部门和省、自治区、直辖市人民政府,可根据本条例的规定,制定补充规定和实施细则”,将政策的具体目标和实施交由地方政府决定。在此过程中我国逐渐形成了“双轨”局面,市场“自主定价”的物品日益增多,但此时的政策话语依旧强调“计划经济为主,市场调节为辅”。1984年10月通过的《中共中央关于经济体制改革的决定》(以下简称《决定》)拉开了我国全面价格改革的序幕,从其内容上看,“逐步缩小国家统一定价的范围,适当扩大有一定幅度的浮动价格和自由价格范围,使价格能够比较灵活地反映社会劳动生产率和市场供求关系的变化”的表述仍存在着目标上的模糊(如“一定幅度”),政策摇摆的特点较为明显,地方实践亦多样化。后续《中共中央关于制定国民经济和社会发展第七个五年规划的建议》提出的要“逐步形成少数商品和劳务实行计划价格,多数实行浮动价格和自由价格的统一性和灵活性相结合的价格体系”,则与《决定》的表述基本一致。1988年9月底十三届三中全会提出“治理经济环境,整顿经济秩序,全面深化改革”。次年面临严峻的通货膨胀形势,《中共中央关于进一步治理整顿和深化改革的决定》将政策目标表述为“逐步降低通货膨胀率,要求全国零售物价上涨幅度逐步下降到10%以下”,至此政策目标具备了一定清晰的政策导向:降低通货膨胀率,物价上涨幅度降至10%以下。

纵观十余年的改革历程,有大量的价格改革政策只有结果描述(且很大程度上是模糊的)而缺乏政策方案,“符合经济规律”“提高社会生产力”“人民群众满意”等话语常常是价格政策的文字主体。即使内含了具体的政策方案,也多包含差异性主张,价格改革政策一直处于“调”与“放”、维持物价稳定与激发市场活力、“计划调节”与“市场调节”的矛盾之中,并在其中反复摇摆。这就导致价格改革政策以建立合理的价格体系,“有计划、按比例”发展经济等成效描述为主,并大量采取“逐步”“适当”“多数”等模糊性表述,因此各方对政策的阐释和各地的实际成效也表现出明显的差异。直到党的十四大,中央文件明确提出建立社会主义市场经济体制,价格政策才逐渐清晰化。不难发现,价格改革政策在这些方面表现出与社会治理创新政策的相似之处,在模糊政策阶段,政策自身的模糊性为地方的自行探索预留了空间,所以才有各种形式的“摸着石头过河”,为改革开放提供了创新与试验的机会。例如,价格双轨制被认为是中国经济改革的创举,通过市场与计划的结合,让改革能够平稳过渡,在宏观可控的情形下逐步培育市场。而回顾政策历史,正是模糊政策催生了双轨制的思路,因为市场与计划所形成的矛盾性主张使融合与妥协成为最易接受的政策方案[24]。

值得注意的是,作为一项模糊政策,价格改革在演进过程中也经受了大量的批评,体现出学界对于模糊政策评价不一。模糊政策的优势在于政策的包容性、地方适应性[25],以及激励地方政府创新;但模糊政策内容上的宽泛可能会赋予下级政府过大的裁量空间,进而造成政策执行的偏差[26],降低政策质量。比如,有的学者认为,在经济改革中,正是因为产权改革中政策的模糊性过高,造成地方执行力度低,阻碍了国企改革的深化[27]。因此,有观点认为,模糊政策具有的治理优势是阶段性的,只有朝向清晰政策转型,才能产生更好的治理效果。

价格改革政策的演变过程无疑为上述观点提供了有力的说明,社会治理创新政策是否也会逐渐走向清晰化?虽然在政策演进上有很多相似的逻辑,但社会治理的政策清晰化可能有不同的路径。

首先,价格改革政策与社会治理创新政策所处的政策领域不同,前者属于经济政策,后者属于社会政策。相较于价格这一较易量化的指标,社会治理清晰化难度极大。社会自身的复杂性以及由此而来的信息不对称让政策制定者很难对各地实际情况有完整的理解。同时,全国各地面临的治理问题也大不相同,这极大地限制了社会治理创新政策清晰化的条件。其次,虽同为模糊政策,但价格改革政策的潜在方向相对有限,即在“计划调节”与“市场调节”两者中进行选择,或者将计划与市场结合调整。社会治理创新则缺乏方向性,政府、社区、社会组织、社会民众等都是社会治理的主体,互动关系复杂多样,不同的互动样态可能导向不同的治理路径。最后,社会治理创新政策有着强烈的地方取向,其旨在激励各地政府充分因地制宜开展社会治理,这与价格改革意图建构全国统一的市场体系有根本不同。因而就这一目的而言,社会治理创新政策必须保持一定的模糊性,以起到激励创新、提升社会治理水平的政策成效。综上,本文认为社会治理政策并不会如价格改革政策一样逐渐走向清晰化,而是会将模糊性作为长期的政策属性。因此,模糊政策是理解社会治理的理论基础,其政策特征和影响会对中国社会产生持续性的影响。

五、结论与讨论

在中国,政策通常是自上而下的传递,政策执行必然涉及下级政府对政策的“解读”,而这种“解读”必然是互动性的,包含下级政府对上级意图的理解以及反馈。有效的政策过程不仅需要激励、考核等强制措施,还需要政府内部的合作关系,即下级政府有意愿和能力参与到公共政策的过程中,在政策的“解读”中有本地化的理解空间。从这个角度而言,模糊政策及其产生的多样化执行并非是政策失效的表现,反而在一定的情景下符合政府运行的实际规律,能够提升政策的有效性。

回到本文最初探讨的问题,为何同一政策会导致不同的地方性实践?毋庸置疑,政策执行过程中的主体利益、科层结构乃至地域特色均会导致政策执行偏差,但政策本身的设计初衷和表述方式也是应该纳入考虑的重要因素。在政策自身表述存在模糊性的前提下,地方政府对其解读决定着后续政策执行的具体方向,这一方向进而限定着政策执行过程。所以,将政策弹性的范围扩展至政策本身或决策过程,要比此前仅分析政策执行的研究视角更为完整,也能更好地理解政策弹性,分析其治理效能和问题。作为国家治理的一项重要政策,社会治理创新的政策初衷是为了提升社会治理水平,构建更加和谐有序的社会,但对如何实现这一社会理想政策本身并未给出具体的手段,这也符合政策本身对“创新”的强调,在此前提下地方实践才能表现出显著的差异性并构成总体实践的多样性。社会治理实践的多样性不能归因于地方政府的执行偏差或走样,也并非对政策初衷的有意违背或扭曲,这一现象的根源在于政策本身的模糊性。社会治理政策本身是一种结果性而非操作性的表述,具体实施政策必须预先对原有政策作出操作化解读或曰“二次决策”,由此导致多样化的实践导向。当然,并非所有政策都会采取模糊化的表述并进行操作化解读。此外,政策本身也存在领域之分,有不同的类型,所以不能断言政策本身一定会导致政策弹性;但在社会自身的模糊性、国家视角的局限性等限制条件下,大量的政策都无法以高度清晰性的方式呈现,都会存在一定程度的模糊性,进而在类型上表现为模糊政策,就此而言,社会治理创新所体现出的模糊政策逻辑具有重要的认知意义。

这种模糊政策具有特定的治理功能,比如激发地方政府创造力、形成组织合作关系、扩大决策主体等。模糊政策并非是不完善的政策,而是针对特殊的政策情景所采取的一种治理策略,也就是说模糊政策的模糊性不是决策过程的疏忽或失败,而是一种主动性的放权,是故意为之的策略性模糊而非难以克服的技术性模糊[28]。这种策略性模糊将上级政府的组织权力和组织权威赋予给下级,从而提升下级执行意愿和执行能力、加大组织影响力、激发主动性。这种非常规、隐秘性的赋权模式实际上强化了组织自身条线系统的整体性,将上下级之间刚性的控制关系转化为柔性的合作关系,同时模糊性中裁量权的保留又可以有效避免政策执行的偏离和基层风险的集聚,保障政策效果。上述治理绩效的存在表明我国模糊政策的大量存在有其制度背景和结构性原因。需要说明的是,这些讨论建立在常规的政策压力之下,当上级的政策需要快速、有效、强力推行之时,也就是在政策压力下常规治理让位于运动式治理时[29],模糊政策也就失去了其存在的空间。

作为一项探索性研究,本文希望在立足既有研究视角的基础上,通过扩展政策弹性的内涵,在有关政策弹性的研究中引入对决策过程的关注,并借助“模糊政策”概念对政策弹性背后的原因和机制作细致讨论。当然,这一探索仍存在很多不足。在经验事实上,社会治理创新仅是社会领域的一项新兴政策,因为政策领域、施行时长的不同,其他的政策类型可能会与社会治理创新政策存在较大差异。如果能将其余的政策类型纳入分析,对政策弹性的形成机制可能就会有更深刻、全面的认识。而在对政策弹性的分析中,出于对宏观讨论的定位,本文并未对具体的执行过程进行经验性的呈现,决策过程所衍生的政策弹性与执行过程中衍生的政策弹性之间存在怎样的互动,进而对最终政策效果具有何种影响,这项复杂的分析任务在本文中并没有完成,需要搜集更完整的经验材料以作更进一步的分析。同时,如何将政策属性的模糊—清晰、政策压力的大小、政策适用的领域等因素结合在一起,以求对政策决策过程和执行过程作连通性思考和整体性关切,还需要更多研究的持续探索。