“一带一路”共建中我国对外直接投资安全保障体系探析

王 霞 李乐乐

（兰州财经大学，甘肃 兰州 730020）

一、引 言

从2013 年习近平总书记提出“一带一路”倡议以来，“一带一路”沿线国家成为我国企业对外投资的重要目的地。根据2020 年度中国对外直接投资统计公报，2020 年中国对外直接投资流量1537.1 亿元，首次位居全球第一；其中对“一带一路”沿线国家直接投资225.4 亿美元，直接投资存量达到2007.9亿美元，相当于2014年的1.65倍和2.17倍。此后，我国企业在“一带一路”沿线国家非金融类直接投资继续增长，2021 年同比增长6.7%，2022 年同比增长7.7%，达到1410.5 亿元人民币，占同期对外投资总额的17.9%。截至2022 年底，中国在沿线国家累积设立的企业超过1.1 万家，占中国境外投资企业总数的比重接近25%。［1］然而，由于“一带一路”国家多为发展中国家，整体的经济基础较为薄弱，经济结构单一，经济稳定性差；部分国家地缘政治复杂，政权更迭频繁，政治风险较高，［2］而且我国在“一带一路”沿线国家的投资大部分是基础设施投资，投资规模大、周期长，面临的政治风险、经济风险、环境风险、社会风险等更为突出。对中国全球投资追踪数据库的最新数据分析显示，2013—2020年底，“一带一路”倡议下我国的对外投资发生了80多例投资风险，其中“一带一路”沿线国家发生29 例，涉及金额近8200 亿美元，占全部风险额的36.25%。［3］可见，对外投资风险已成为影响我国共建“一带一路”的重要因素，但我国目前对境外投资利益保护能力明显不足。党的二十大报告指出，要增强维护国家安全能力，加强海外安全保障能力建设，维护我国公民、法人在海外的合法权益。因此，如何利用国际关系、国际规则与自身能力，建立和完善“一带一路”共建中对外投资的安全保障体系，是我国对外投资战略研究的一个重要任务，也是我国共建“一带一路”高质量发展的现实需要。

鉴于“一带一路”沿线国家国际投资规则的缺乏、投资的特殊性和高风险性，本文针对“一带一路”对外直接投资安全保障体系进行研究，在分析其现状及存在问题的基础上，提出完善该体系的相关建议，以提高我国企业在“一带一路”沿线国家的投资成功率，促进“一带一路”高质量发展。

二、文献综述

我国“一带一路”对外投资的相关研究主要集中于投资风险、投资效率、投资现状与影响、投资模式等方面，关于投资安全保障的研究相对较少，散见于对外投资保护机制及体系等方面。在对外投资保护机制方面，潘晓明（2017）借鉴日本的对外投资保护制度，提出“一带一路”下我国对外投资保护应从金融协调配合、投资保险制度以及相关信息服务和咨询等方面构建具体的投资保护体制。［4］莫建建等（2022）提出应通过完善国际投资协定的实体条款，保护我国的对外投资者。［5］王军杰等（2019）认为应完善立法规范，衔接国际规则，实现对外投资保险机构的多元发展，为对外投资提供更好的保险保障。［6］石静霞（2021）认为“一带一路”法律保护建设一方面需注重国际软法与硬法结合的多元化治理，利用好现有的多双边法律机制，另一方面要注意国际经贸规则的发展趋势。［7］杨慧（2020）认为“一带一路”倡议下，我国境外投资保护体系应开拓多元化融资手段，重点建设境外投资信息服务机构和人才培养机制。［8］杨守明等（2023）针对“一带一路”对外投资中东道国的遵约困境，从我国应加强同他国的多边安全合作、明确国家利益底线、完善外交保护制度三方面提出了建立海外利益保护机制的对策建议。［9］在对外投资安全保障体系方面，肖钢（2020）提出应以法律规则为基础，以政府力量、国际多边组织力量、民间力量为支撑，协调运用双边协定、政治外交、商会协会等多种权益保护工具，建立具有中国特色的境外投资权益保护体系。［10］白永秀等（2018）设计出了“一带一路”境外企业风险与危险识别、评估及控制的“双险三控”安全保障体系。［11］郭海良等（2020）认为海外利益保护需要的制度保障应基于境外风险的特征，构建相应的评测监管、研判协同、化解转移和发展完善机制，建立风险预警防范工作的统一体系。［12］孔庆江等（2022）提出“一带一路”投资安全保障机制应从风险预警制度、投资保险制度、外汇支持与风险防御机制、合规培训机制等方面统筹完善。［13］

综上所述，学者们对加强“一带一路”投资安全保障达成了基本共识，但对如何保护、建立何种安全保障机制从不同角度进行了分析，存在较大分歧。此外，学者们对构建“一带一路”投资安全保障的研究主要集中于对外投资保险以及对外投资法律方面，对外投资安全保障体系的研究较少，且没有和“一带一路”的历史使命紧密结合。本文基于“一带一路”建设不仅仅是经济合作，而且是完善全球经济治理体系、推进经济全球化健康发展、推动构建人类命运共同体的中国方案这一战略定位，按照“一带一路”高质量发展不仅需要把基础设施“硬联通”作为重要方向，而且需要把规则标准“软联通”作为重要支撑”的要求，借鉴学者们对我国“一带一路”对外投资安全保障方面的研究，结合我国企业在“一带一路”沿线国家面临的风险种类，认为应从国家、社会和企业自身三个层面构建我国的对外投资安全保障体系，建立囊括对外直接投资活动的事前事中事后全过程，涵盖法律法规与管理体制、风险监测预警、对外投资保险、多双边投资条约、投资争端解决等内容的制度体系。下面本文主要从建立对外安全保障体系的主体——政府、社会和企业三方面出发，梳理我国对外投资安全保障体系的现状及存在的问题，并提出建立和完善我国共建“一带一路”中对外投资安全保障体系的对策建议。

三、我国“一带一路”对外直接投资安全保障体系建设现状

经过近几年的发展，我国在“一带一路”对外直接投资安全保障体系建设方面已取得一定成效，具体分析如下。

（一）国家层面

1.法律法规与管理政策。由于我国在2013年提出“一带一路”倡议，2015年首次成为资本净输出国，因此2015 年以后国务院各部门才相继发布了企业境外投资的相关法律文件，逐年丰富了对外直接投资的法律体系，主要有对外投资管理办法、外汇管理、税费征收三个方面的法律文件，还有少量关于对外投资环境保护、信用体系建设的规范文件，散见于商务部、国家发改委、国家外汇管理局、人民银行等部门发布的各项规定和指导意见中，具体如下：

“一带一路”对外直接投资管理办法方面。2017 年3 月，国家发改委发布《企业境外投资管理办法》；同年8月，国家发改委、商务部等联合发布《关于进一步引导和规范境外投资方向的指导意见》；2018 年，商务部、人民银行、外汇局等7 个部门共同发布《对外投资备案（核准）报告暂行办法》。这些法规主要规定企业境外投资的备案核准管理方式，明确其办理程序和时限，并对各类境外投资实行全口径、全过程监管。

“一带一路”对外直接投资外汇管理方面。2015 年，国家外汇管理局发布《关于进一步简化和改进直接投资外汇管理政策的通知》；2017 年，国家外汇管理局配合人民银行发布《中国人民银行关于全口径跨境融资宏观审慎管理有关事宜的通知》；2019 年，国家外汇管理局发布《关于进一步促进跨境贸易投资便利化的通知》。这些政策文件在丰富参与“一带一路”建设企业融资渠道的同时，也在不断优化外汇管理手段，提升便利化程度。

“一带一路”投资税费征收方面。主要有《中华人民共和国企业所得税法》及其实施条例、《财政部、税务总局关于完善企业境外所得税收抵免政策问题的通知》、境外所得来源国与我国签署的税收协定等。截至目前，我国税收协定网络已覆盖112 个国家和地区，依据这些文件，居民企业的税费征收可避免双重征税。2021 年，国家税务总局发布《“走出去”税收指引》，包含99 个事项，全面覆盖“一带一路”国家和地区，创造了有利的对外投资税收环境。

2.风险监测预警。“一带一路”对外投资安全的风险监测预警，对于投资者对外投资安全保障具有基础作用。2010 年，商务部发布了《对外投资合作境外安全风险预警和信息通报制度》，规定该制度所指的五种境外投资安全风险包括政治、经济、政策、自然风险及其他风险。该项制度主要是由各驻外经商机构等将境外投资安全信息进行整理分析并评估造成的危害，然后上报给商务部，商务部视情况对其进行发布，以起到风险预警作用。此外，还有政策性金融机构提供的一些风险研究报告，也可以为对外直接投资提供风险监测预警。例如中国信保从2015年起每年发布《国家风险报告》，通过对全球各国进行风险评级达到对全球风险形势进行监测的目的，同时，中国信保还不定期发布《“一带一路”国家基础设施行业专题研究报告》，包含“一带一路”国家的政治经济形势、市场投资风险以及风险评估等，这些都是对外投资企业和个人了解“一带一路”投资风险的重要参考依据。

3.投资保险机构。我国除了商务部、国家发改委、外汇管理局等为“一带一路”对外直接投资提供相关管理及保障服务之外，还有投资保险机构为“一带一路”对外直接投资提供一定程度的风险担保，可分为国内投资保险机构和国际投资保险机构。中国信保是我国唯一一家承办出口信用保险的机构，承保险种有征收险、汇兑险、战争及政治暴乱险和违约险。2013 年至2022 年，中国信保累计支持对“一带一路”沿线国家和地区的出口和投资约1.3万亿美元，支付赔款42.6亿美元。［14］此外，国际间也设立了对外投资保险机构——多边投资担保机构（简称MIGA），我国作为MIGA的初始成员国，在“一带一路”对外直接投资中符合承保条件的都可以向MIGA 投保，而且可以在相关信息服务网页查询投资信息，MIGA 在一定程度上弥补了中国信保在“一带一路”对外直接投资中承保能力和承保范围上的不足。

4.多双边投资条约。“一带一路”对外直接投资中，双边投资条约发挥着重要作用。截至2023年8月底，我国与135个国家和地区签订了双边投资协定；与112个国家和地区签署了避免双重征税协定（含安排、协议）；与28个国家和地区签署了21个自贸协定；与35个共建国家实现“经认证的经营者”（AEO）互认；与14 个国家签署第三方市场合作文件，［15］这在很大程度上为我国“一带一路”对外直接投资起到保驾护航的作用。在多边投资合约方面，《G20 全球投资指导原则》在2016年杭州峰会上通过，成为世界上首个多边投资规则框架。自此之后，大型区域国际投资协定（IIAs）相继涌现，2018 年《全面与进步跨太平洋伙伴关系协定》（CPTPP）生效，2020 年签署《区域全面经济伙伴关系协定》（RCEP）。这些大型区域国际投资协定的内容既有发达国家的高标准投资规则，也有发展中国家的包容性投资措施。［16］此外，我国还加入了《多边投资担保机构公约》和《解决国家和他国国民间投资争端公约》等多边条约，也可以利用这些条约来保护和解决“一带一路”对外直接投资的相关事项。

5.投资争端解决。“一带一路”对对外直接投资的争端解决，一方面可以利用多双边投资协定中的投资争端解决机制解决，另一方面也可以利用国际投资争端解决机制（简称ICSID）和WTO争端解决机制来解决投资争端。［17］“一带一路”沿线国家对于ICSID 的使用情况各不相同，虽然“一带一路”大多数国家都加入了ICSID，但是总体来看，中东欧和西亚国家较东亚、南亚、中亚国家使用较多。WTO 争端解决机制对于争端双方的身份有要求，要求双方必须是公约成员方，限制了“一带一路”沿线没加入WTO 的国家，囿于其高额的案件成本和冗长的审理时间，“一带一路”沿线国家对于WTO争端解决机制的使用更少。

（二）社会层面

我国社会层面对外投资安全保障体系目前主要有亚洲基础设施投资银行、丝路基金及中国海外保安集团。亚投行能够解决亚洲地区的基础建设资金短缺，同时满足其他多边开发机构，例如世界银行和亚洲开发银行所忽略的亚洲经济发展需要，对“一带一路”对外直接投融资有很大帮助。丝路基金成立于2014年12月，旨在为“一带一路”建设提供更多的资金支持。截止2020年10月，丝路基金已累计签约项目47 个，承诺投资金额178 亿美元。［18］中国海外保安集团旨在加强“一带一路”建设的安全保障工作，目前已在巴基斯坦、南非、泰国、土耳其、马来西亚、柬埔寨、莫桑比克等国家建立分公司，并且开展了风险评估、保安项目、人防、技防、物防、巡逻押运、安检等海外投资安保项目。

（三）企业层面

由于我国走出去的企业相对较少、企业走出去的时间较短，我国企业还没有建立起完善的对外投资安全保障体系，目前采用的对外投资风险防范措施仍停留在传统的部门管理阶段；全面风险管理也处于起步阶段，还没有形成覆盖事前事中事后、包含政治风险及其他所有风险的风险管理架构；在“一带一路”沿线国家投资的中国企业也很少有专门的安保部门。

四、我国“一带一路”对外直接投资安全保障体系存在的问题

“一带一路”跨越亚、欧、非三大洲，沿线大多为发展中国家，这些国家的政治、经济、文化和种族等方面存在巨大差异，蕴含着较大风险。在“一带一路”合作重点“五通”提出的新需求之下，现有“一带一路”对外直接投资安全保障的建设不论从国家层面还是社会及企业层面，都不能完全满足对外直接投资安全保障的要求，存有一定漏洞。

（一）国家层面

1.“一带一路”对外直接投资管理不合理。我国目前还没有设置专门管理对外直接投资的机构，“一带一路”对外直接投资管理是由国家发改委、商务部、人民银行和外汇管理局等部门联合管理。多个部门分散管理容易导致管理重叠或管理漏洞，且使得部分部门不重视对外投资的安全。美国则设置了专门管理境外投资的机构OPIC，同时美国政府的很多部门成立了促进出口机构，为对外投资提供各类信息，咨询服务以及行业研究和培训等。［19］欧盟对于对外投资管理则将投资规则制定的决定权归于自身，对各成员国的对外投资管理体系进行整合，实行统一的对外投资监管，并对外统一签订国际投资协定。

2.“一带一路”对外直接投资法律体系不完善。我国对外直接投资法制重内轻外、分散庞杂、自由化程度不高，滞后于对外投资发展和以美国为代表的国际法制实践。［20］“一带一路”对外直接投资相关立法对投资者的权益保障存在着明显缺陷，现有的法律法规主要集中在对外直接投资的核准、审批、外汇管理、税收等方面，很少涉及如何保障对外直接投资安全，对对外直接投资的保护力度不够。从对外投资保险法律体系来看，对外投资保险法律以政策性规范为主，缺乏与国际条约相接轨的专业性国内法规范，我国对外投资保险机构中国信保仍缺乏其运行的正式法律依据，目前只能依据国家发改委与商务部发布的经济政策文件提供对外投资保险业务。［21］这些政策性文件效力级别低，没有严格的法律效应；且中国信保在承保和理赔阶段缺乏法律授权，追偿过程容易受到“用尽当地救济原则”或卡沃尔主义的限制，不利于其理赔后代位求偿权的行使。

3.多双边投资规则不完备。首先，我国与“一带一路”沿线众多发展中国家的双边投资协定大多数都签署的比较早，有的甚至是在2000年之前，但到现在并未增补或更新。近些年来，国际形势急剧变化，对外投资过程中冲突矛盾不断，危害到我国对外投资者利益的情况频频出现，一些很早签订的双边投资协定已经滞后于国际形势的变化，对于保护对外投资者的安全和利益都很难实现预期效果，急需更新完善。此外，双边投资条约中的投资争端解决程序只限于国与国之间，如果涉及到多个国家之间的争端，则无据可依。第三，部分“一带一路”国家还没有与我国签订双边投资条约，投资争端解决无法操作。综上，我国与“一带一路”沿线国家的多双边投资条约还需不断补充完善。

4.对外投资保险制度不健全。中国信保是我国唯一的对外投资保险机构，在对外投资保险运作方面处于垄断地位，没有其他竞争对手，这会降低其风险评估和监测能力，经营管理也容易滋生腐败；中国信保在《投保指南》中对适保投资者范围进行的规定，在实操过程中存在不承认自然人、民营和私营企业投保资格的问题，满足不了“一带一路”推行过程中投资者范围增加的实际需要；中国信保承保的险种只是应对传统的政治风险，在国际矛盾日益尖锐的形势下，没有对新的风险情况进行补充或更新；还存在代位求偿的不健全，使得对外直接投资在当前的保险制度下仍有一些不能解决的保险方面问题。此外，多边投资担保机构（MIGA）对于我国对外投资的保护具有一定的局限性，虽然我国也加入了MIGA 条约，但其昂贵的保险费用使得我国很多投资者都不倾向于选择MIGA 来维护自身的合法利益，并且对那些规模大、成本高，且在发达国家的投资无法提供保护，总的来看MIGA对“一带一路”对外直接投资并没有达到预期中的保护效果。

（二）社会层面

1.“一带一路”对外直接投资的金融支撑力度尚有欠缺。金融体系对于资源配置至关重要，在我国银行导向型金融体系之下，企业的资金融通主要靠间接融资方式，这就导致企业在投资融资时难度增大。境外投资是金融资本和产业资本联合的产物，投资到哪里，银行就该办到哪里。［22］我国大多数境外投资企业在国际资本市场上实力和知名度不是很高，靠企业在国外融资很困难，而且投资项目多是资金需求大、回笼慢的基础设施建设，加大了融资难度；同时一些经营规模较小和资金有限的中小企业，在境内融资时融资成本也较高。而美国发达的资本市场则让企业可以首先通过资本市场直接融资，大大提升融资效果，相比之下，我国企业对外投资受到的金融支撑力度不够。

2.对外投资安保机构较少，难以满足增长较快的“一带一路”对外投资需求。相对于我国在“一带一路”沿线国家的员工和企业数，我国对外投资安保机构数量还较少，且目前中国海外保安集团只在“一带一路”沿线少数国家建立分公司，虽然在阿根廷、吉布提、埃塞俄比亚、伊拉克、约且、斯里兰卡、老挝、印尼等国家和地区进行了实地考察，但还在组建中，难以满足海外投资项目在这些国家的实际安保需求。

3.社会文化差异显著，文化冲突难以避免。“一带一路”沿线国家众多，各国在传统文化、价值观、宗教信仰、社会习俗等方面与我国往往存在着显著差异。我国企业在这些国家投资后，在招聘、管理、沟通交流、福利待遇等方面，极易因文化与宗教信仰的差异，与当地居民发生不必要的矛盾冲突，甚至有可能导致当地群众不满而阻碍工程项目的正常实施。而对于此类文化冲突引发的对外投资安全问题，我国还没有专门建立解决此类问题的社会组织，且语言、理解等方面的障碍往往使得解决效率低下，当对外投资企业出现因文化冲突导致的罢工、工程延误等问题时，仅仅靠双方协商解决，会造成我国对外企业资金成本和时间成本的双重损失。

4.社会救济相对落后，无法对投资者提供全面保护。随着我国与“一带一路”沿线国家经济往来日益频繁，对外投资活动中出现的争议也相应增加。对于我国企业在对外投资过程中出现的一些争端，理论上企业可以利用国际投资争端解决中心（ICSID）的解决机制解决，然而事实并非如此。由于我国对外投资企业对ICSID 制度不熟，往往会出现不知道如何救济的情形，再加上高昂的国际救济费用，不同国家法律、文化以及思维方式等的诸多不一致，导致我国投资者寻求国际仲裁救济的道路并不顺畅；如果求助于国内，目前也只能向中国出口信用保险公司寻求帮助。在国际层面的救济难以实现、国内没有完善的救济机制的情况下，对海外投资者的社会救济非常必要，但目前我国对企业的社会救济渠道少之又少，对外投资企业无法得到全面保护。

（三）企业层面

1.企业对外投资风险管理人才缺乏。中国企业“走出去”的实践证明，由于我国企业熟悉国际营商规则、各国法律法规的人才相对较少，再加上企业的风险意识淡薄，这使得我国企业在对外投资中具有较大的风险，许多跨国项目投资失败或利益受损。

2.企业对其在国外的投资及运营缺少管理。2018年，国家发改委、外交部、商务部等部门联合出台了《企业境外经营合规管理指引》，要求企业及其员工的经营行为要符合相关的法律法规、行业准则以及道德规范等，为企业在境外经营给予了基础性指导。然而在实践中，对外投资企业对于自身境外投资的经营管理仍存在许多欠缺。例如，有些企业对境外投资仅仅是派几个高管人员过去，并没有建立相应的监督和考核机制；有些企业管理层主观上不重视财务管理，对于对外投资项目的运营、经济效益和财务状况没有建立完善的核算体系，个别企业甚至没有及时对会计报告进行审计；有些企业对东道国的财税政策也只是停留在税收协定、投资指南等资料的参考，并没有深入了解，潜伏着较大的税务风险。

3.企业社会责任意识有待提高。我国企业在“一带一路”沿线国家的投资集中于能源基建等行业，而这些领域可能会对当地的生态环境造成一定程度的破坏，引起当地居民和社会舆论的不满。这就需要企业对外投资过程中充分重视环保问题，并及时和当地政府及居民进行沟通，避免误会和争端。但我国部分对外投资企业还没有充分认识到社会责任的重要性，造成其对外投资项目不能顺利进行，进而影响了其长远发展。

4.企业对外投资风险管理意识不强，风险管理水平落后。目前我国参与到“一带一路”沿线国家投资的企业通常比较重视收益，而对风险问题考虑的较少。此外，我国企业对外直接投资风险管理水平普遍不高，尚未建立或形成系统完善的对外投资风险防范体系和制度。

五、完善我国“一带一路”对外直接投资安全保障体系的对策建议

在复杂的国际经济环境之下，“一带一路”对外直接投资面临着更加剧烈的经济波动和更多不确定性因素，对外直接投资安全保障体系亟需进一步完善，才能予以对外直接投资良好的安全保障。因此，应从国家、社会和企业三个主体层面着手，建立覆盖事前事中事后、采用政治、军事、法律、经济、中介服务等多种手段的对外投资安全保障体系。

（一）国家层面

国家层面对于对外投资安全保障体系的完善要坚持以人身安全为宗旨，以对外投资利益安全为基础，以军事和科技为保障，统筹传统和非传统对外投资安全风险，建设与时俱进的对外投资安全保障体系，以保障“一带一路”对外投资安全发展。

1.健全对外投资安全保障机制。一是健全对外直接投资法治体系，维护投资者合法权益。首先向社会各界征求意见，出台专门的《境外投资法》来统领对外投资法律体系，在此法之下针对投资的对象以及投资活动过程分别制定相关的具体法律，尤其是要注重“一带一路”沿线国家对外投资安全保障的法律法规设置，不仅要设置对外投资安全保障法规，还可以建立对应国家的执法机构，让投资者在出现问题时有法可循、有法可依，确保自身的合法权益能够得到有效保护。其次要完善对外投资保险方面的法律法规，制定专门的《对外投资保险法》，填补这方面的立法空白，赋予中国信保合法地位，以便更好地经营对外投资保险业务。此外，要充分利用《多边投资担保机构公约》以及WTO框架下的投资规则，在法律设立过程中，要将国内法与国际法紧密衔接，相互补充，构建完整的对外投资法律体系，促进“一带一路”对外直接投资发展。

二是优化对外投资的政策管理，促进投资便利化。借鉴美国和欧盟对外投资的政策管理，我国应进行相应改善。首先应将“一带一路”对外直接投资进行统一管理，避免部门之间管理内容交叉引发的管理重叠或疏漏，可以设立国家层面的管理部门，明确规定各部门的管理内容，培训高水平管理人员，提高管理效率。同时设置监督部门，监督管理部门合理化管理对外直接投资，既可以简化程序，又能统一管理内容，全面优化对外直接投资管理政策，给“一带一路”投资提供明确的方向。其次简化审批机制，减少审批部门。商务部和发改委应制定“一带一路”对外直接投资的审批标准以及实施细则，将审批权下放到地方，地方设立专门负责审批对外投资项目的审批部门，避免多部门、多层次联合审批而引发的审批过程杂乱问题，以提高效率。最后完善外汇管理制度。随着“一带一路”倡议的实施，我国“走出去”企业越来越多，在投资时的用汇换汇方面需求增大，我国在“一带一路”沿线国家投资的外汇管理上，要根据境外投资企业的实际用汇情况和用汇换汇需求，进行科学的外汇管理，为“一带一路”投资提供更多便利。

三是积极签订和更新多双边投资协定。我国政府应积极签订或升级“一带一路”沿线国家双边投资协定，加强多双边经贸合作，积极与东道国谈判协商，全面升级过旧的双边投资协定，预防新型政治风险，为“一带一路”对外直接投资争取到更好的投资保护政策。如对中亚、西亚、北非和南亚等投资风险较高地区的双边投资协定条款通过谈判进行更新和增补，对部分国家可以尝试使用“准入前国民待遇”和“负面清单”管理，从而降低潜在的投资风险，加强投资者保护。［23］此外，鉴于我国已与全球200 多个国家和地区建立外交关系，在我国从资本输入国向资本输出国身份转变过程中，应该积极与没签订双边投资保护协定的国家和地区签署协议。

2.提高对外投资安全保障能力。一是加强针对重点国家的安全保障工作建设。“一带一路”沿线国家的直接投资风险不一，应着重加强直接投资风险较高国家的相关投资安全保障建设。例如，国家综合风险较高的巴基斯坦、孟加拉国、印度等南亚国家，也门、伊朗、埃及等西亚北非国家。［24］这些国家政局不太稳定，经济发展水平较低，社会环境动荡不安，国家在建设对外投资安全保障进程中，要在这些国家的投资风险应对上下功夫。

二是提高对外投资新型政治风险防范化解能力。随着我国在“一带一路”沿线国家投资区域、行业等的扩大，新型政治风险逐渐显现于对外投资中。新型政治风险不同于传统政治风险，它主要是指投资者与东道国在对事物的认知上产生偏差，甚至产生难以化解的矛盾，从而导致双方在政治层面的相互不信任而引致的不利结果。［25］因此，我国对外投资的风险监测预警机制需要对新型政治风险制定新的监测预警标准，加强新型风险的识别能力；商务部应在新型政治风险的基础上从风险识别、监测和公布预警方面对该制度进行完善，并监督地方政府部门和对外投资企业贯彻执行。

三是构建多层次投资争端解决机制。“一带一路”沿线国家投资争端中使用现有的投资争端解决机制存在着种种限制，“一带一路”沿线国家需要符合各自实际国情，或是有利于区域合作的投资争端解决机制。可以利用亚投行或丝路基金提供的平台，立足于这些发展中国家的国情，构建以调解为主、仲裁为辅的多层次争端解决机制，切实满足“一带一路”沿线国家投资争端的解决。

四是加强海外投资者利益保护与国际反恐、安全保障等机制的协同协作。当前国际安全形势日益复杂，气候变化、领土争端、恐怖活动、大国博弈、难民问题等持续加剧并纠缠在一起，企业对外投资面临的风险更加多元，需要构建起投资者利益保护与国际反恐、安全保障协同协作的机制，才能全方位保护我国在“一带一路”沿线国家投资企业的利益。

3.完善对外直接投资保险制度。我国“一带一路”对外直接投资保险机构目前只有中国信保一家，机构单一，承包范围有限，且主观倾向国有企业，加剧了中小企业进行对外投资的保险困境。此外，中国信保将承保项目的审批权和经营权集于一身，再加上其政策性金融机构的性质，在经营模式上可能会因为国家的投资政策而脱离纯粹的保险经营管理。因此，我国应将对外直接投资承保项目的审批权和经营权分开，设立一个国家级别的对外投资承保项目审批机构，专门对承保项目进行审查并决定是否批准，然后由对外投资保险机构根据审批结果经营正常的保险业务，避免因机构的身份定位将对外投资保险倾向国有企业而忽视了民营企业；中国信保要适当扩大承保范围，将现有的险种进行细化和补充，根据新的国际形势对承保范围进行扩大；要明确《投保指南》中对于适保投资者的界定，严格按照规定对境外投资者承保，全方位满足“一带一路”下的投资者。而且，为更好地保护“一带一路”对外直接投资，我国还应增设对外投资保险机构，可以成立非官方的其他商业保险机构，与中国信保相互补充、相互竞争，壮大对外投资保险市场，更好地满足对外投资者的保险需求。

（二）社会层面

1.加大金融支持力度，促进企业发展壮大。在对外投资迅猛发展浪潮下，不仅企业要走出去，支持企业投资的金融体系也要走出去。为此，央行可以牵头带领政策性金融机构建立对外投资金融信息共享机制，共享对外投资的金融风险评估、融资渠道和其他金融产品等。投融资方面要充分发挥货币市场和资本市场的融资功能，利用好亚投行和丝路基金提供的平台，运用多种方式灵活筹资，降低国内融资成本。在扩大融资渠道时，商业银行、保险机构及证券公司可联合建设公共合作平台，不能歧视投资项目，对于资金回收慢、投资风险高的项目，国家应该给予一定的政策优惠，进一步改善企业对外直接投资的融资环境。对“一带一路”沿线国家直接投资提供金融服务时，金融机构之间不能恶性竞争，要根据其经济发展情况和投资风险水平设计不同的金融产品，规避直接投资的金融风险。

2.健全完善企业对外投资的中介服务体系，鼓励法律、管理咨询等专业领域机构“走出去”，为企业提供信息、金融、网络、知识、风险等多领域服务支撑。

3.加强海外投资的安保工作。中国海外保安集团要加快“一带一路”沿线分公司的落地，同时可以借助社会力量成立一些安保协会，来配合其分公司的安保工作，加强对外投资的安全保障。

4.加强跨区域跨文化的沟通交流。为有效解决对“一带一路”沿线国家投资过程中的文化冲突，我国应积极引导社会主体构建区域文化沟通交流组织，重视与“一带一路”沿线不同国家之间的文化沟通和交流。首先，在与其他国家签署的对外投资协定层面下，增加不同国家间传统文化合作交流的相关文件，在制度层面为文化冲突问题的解决指明基本方向。其次，区域文化沟通交流组织应带领对外投资企业积极开展文化交流活动，对“一带一路”沿线国家的文化信仰进行深入分析，增进投资者与当地人民的相互了解，给对外投资打下良好的文化基础，综合不同地区的传统文化、宗教信仰以及资源环境等具体情况，因地制宜地进行投资和合作。

5.完善社会救济机制，全面保障对外投资者利益。关于对外投资企业的社会救济是对外投资保障体系建设必不可少的一部分，鉴于国际层面的救济对我国对外投资企业存在着种种局限，我国应完善社会救济机制，给对外投资者提供全面保护。我国需深入考察“一带一路”沿线国家当地的救济情况，并在双边或多边投资协定中更新补充详细的对外投资救济条款，尽量使企业避免一些不必要的损失；同时，我国可以牵头构建适合中国与“一带一路”沿线国家的区域性争端协调机构，并联合经贸合作区设立区域性的专项救济资金。区域性争端协调机构作为一个独立的社会机构，可以专门来解决对外投资争端并弥补双边或多边投资协定中对外投资救济的不足，从而为对外投资企业在发生投资争议后的救济提供有效途径。

（三）企业层面

1.提高企业自身的对外投资安全治理水平。对外投资企业应培养或招聘专门的投资安全风险管理高水平人才，提高对外投资的风险意识；企业也要建立完整的风险预警、应对和处理体系，来提高投资安全保障能力。预警部分应设立属于本企业的风险评估部门，对投资风险进行初步评估预警，并做出风险预案；应对部分可以在投资合同中增加安全条款，加大劳务人员的保险保障，建立风险基金等；在处理投资安全风险部分，企业应培养自己的专业人才，能够合理地利用多双边协定或是国际争端解决条款来处理投资安全风险。

2.提高企业对境外投资项目的经营管理水平。首先，我国对外投资企业的管理层应该重视对整个投资项目的经营管理工作。每个对外投资企业都应该设立自己专门负责对外投资运营管理的机构或者部门，通过视频会议等方式，实时掌握投资项目的经营情况，定期对投资项目进行检查分析，对发现的问题及时分析解决，防止管理真空；其次，在财务、税收、法律等方面聘用一些熟悉东道国财务会计制度、法律法规的当地人才，在避免财务管理等漏洞的同时也规避了两国制度不同导致的风险；第三，企业也要深入了解东道国政策的变化，以便及时调整投资项目和投资策略。

3.加强企业社会责任意识及制度建设。加大对对外投资企业的培训力度，使其熟悉投资目的地的监管要求和经营习惯，充分认识到社会责任的重要性，从而规范自身的投资经营行为，切实履行社会责任，与东道国政府共同承担起维护好当地环境、健康和安全的责任，打造与东道国良性互动的局面，在合作共赢中营造良好的经营环境，进而实现投资者利益保护。

4.重视员工的对外投资安全教育。对外投资企业必须要重视投资前的安全教育，不仅让员工树立风险意识，还要积极帮助员工了解当地的宗教文化、风俗习惯、法律法规等，更要鼓励员工入乡随俗，遵守当地法律法规，承担相应的社会责任，同时提高员工应对各种风险的能力。

六、结 语

“一带一路”倡议顺应时代发展潮流，满足国际形势新要求。自倡议提出以来，“一带一路”建设已取得显著成果，但也存在一定的矛盾冲突。中美贸易战、新冠肺炎疫情、俄乌冲突、巴以冲突等相继爆发后，地缘政局动荡加剧，地缘经济关系恶化，“一带一路”投资面临的风险更为复杂，投资者的利益保护变得更加困难，构建和完善“一带一路”对外直接投资安全保障体系势在必行。立足于该体系的现状及不足，应从国家、社会及企业自身三个层面不断推陈出新，积极创新实践。在国家层面需要进一步完善“一带一路”对外直接投资安全保障体系的各项内容，包括法治体系、政策管理、保险制度以及多双边投资规则等，同时要增强对外投资安全保障能力；社会层面要提高对外投资的社会治理，完善对外投资的配套机制；企业自身也要切实履行风险防范的主体责任，提高对外投资安全治理水平。