提升沿边口岸在“一带一路”核心区建设中的作用研究——以新疆口岸调研为例

章海源 周 涛 方 舒

（广西大学经济学院，广西 南宁 530004）

一、引 言

目前，我国“一带一路”建设有两个核心区，分别为新疆的丝绸之路经济带核心区和福建的21世纪海上丝绸之路核心区。“一带一路”核心区的本质是创新区①赵可金：“一带一路”的两大核心区，中华人民共和国国务院新闻办公室，2015-06-10，http://www.scio.gov.cn/gxzt/whzt/ydyl/gfgz_25548/202209/t20220920_400201.html.，即在很多问题上需要发挥先行先试的开路先锋作用，为其他地区开发建设做好示范、引导和服务。新疆作为“一带一路”核心区，充分发挥在丝绸之路经济带建设中的特殊地缘、资源和人文等优势，以建设丝绸之路经济带交通枢纽中心、商贸物流集散中心、金融服务中心、科教文化中心、医疗服务中心为战略目标，积极主动作为，加快推进“丝绸之路经济带”核心区建设，在推进“政策沟通、设施联通、贸易畅通、资金融通、民心相通”等方面都取得积极进展。

沿边口岸是深化与周边国家和地区互联互通的重要门户、通道和关键节点，“一带一路”开放布局和一些重大开放举措都需要依托口岸进行。2019年第三次中央新疆工作座谈会中，习近平总书记明确指出，要推进丝绸之路经济带核心区建设，深入推进口岸高水平对外开放。因此，分析新疆沿边口岸的发展与“一带一路”核心区建设的契合度，研究进一步提升沿边口岸在服务“一带一路”核心区建设中的作用，具有现实必要性。

2023 年8 月27 日至9 月2 日，广西大学中国边疆经济研究院课题组深入实地考察新疆丝绸之路经济带核心区建设情况，调研了吉木乃、霍尔果斯、阿拉山口、巴克图四个沿边口岸，形成此文。

二、新疆“一带一路”核心区建设的基本情况

十年来，新疆作为“一带一路”核心区，积极推进“一带一路”建设。对应“政策沟通、设施联通、贸易畅通、资金融通、民心相通”等“五通”理念，新疆提出建设丝绸之路经济带“交通枢纽中心、商贸物流集散中心、金融服务中心、科教文化中心、医疗服务中心”等“五大中心”建设蓝图，并出台了《丝绸之路经济带核心区交通枢纽中心建设规划（2016-2030年）》（2017年7月）、《新疆参与中蒙俄经济走廊建设实施方案》（2017 年12 月）、《新疆生产建设兵团参与建设丝绸之路经济带的实施方案》（2016 年）、《丝绸之路经济带核心区区域金融中心建设规划（2016-2030 年）》（2017年12月）、《丝绸之路经济带核心区（新疆）能源规划》（2018年2月）等规划及实施方案，进一步贯彻“一带一路”倡议的实施，推动新疆地区从对外开放的“边陲”逐步转变为开放的“前沿”。

首先，在政策沟通方面，政策沟通是共建“一带一路”的重要保障［1］。加强政策沟通有利于增强双方政治互信，为“一带一路”合作凝聚共识。自“一带一路”倡议提出以来，新疆以独特的地理位置广受关注，在国家高位推动下，新疆地方政府主动加强与共建国家特别是中亚五国的全方位交流合作。十年来，我国与中亚五国前后签署了丝绸之路经济带合作以及全面战略合作伙伴关系协定等系列文件，为加强与共建“一带一路”国家交流合作奠定了政治基础。在国家层面合作的基础上，新疆积极投身于全面融入“一带一路”建设中，新疆自治区党委政府主要领导多次率团出访中亚五国，并邀请周边国家重要领导人、驻华大使以及企业家团体来疆考察交流，密集开展会谈对接、经贸合作活动，推动双边经贸合作朝着更高水平迈进。截至2023 年上半年，在人文交流方面，新疆已同共建“一带一路”国家和地区缔结了45 对国际友好城市；在经贸合作方面，新疆同25 个国家和地区相关组织签署21项经贸合作协定，投资多达60多国，建成4个经贸合作园区；在交流合作新平台方面，新疆成功举办“一带一路”沿线城市绿色发展高端论坛、边疆经济开放发展论坛等，推动数字经济、能源、农业等各领域合作有序开展。

其二，在设施联通方面，基础设施互联互通是共建“一带一路”的优先方向［2］。“一带一路”倡议提出以来，新疆丝绸之路经济带核心区交通枢纽中心建设突飞猛进，特别是2015年乌鲁木齐国际陆港区启动建设以来，陆续建成了乌鲁木齐综合保税区、中欧班列（乌鲁木齐）集结中心、乌鲁木齐多式联运中心等支撑性重大项目，枢纽承载能力大幅提升。2016年，乌鲁木齐跻身中欧班列五大枢纽节点城市；2019 年，乌鲁木齐被确定为23 个国家物流枢纽之一；2020 年，中欧班列（乌鲁木齐）集结中心入选全国五大中欧班列集结中心示范工程；2022年，乌鲁木齐国际陆港区累计开行中欧（中亚）班列1165 列，全年服务国际公路出口车辆1.9 万余车，公路出口货物量创5 年新高①尚杰，赵明昊：融入“一带一路”格局构筑向西开放门户——新疆乌鲁木齐“一港五中心”建设全面提速，中国一带一路网，2023-02-08，https://www.yidaiyilu.gov.cn/p/305905.html。。新疆正逐渐从国家交通网络“末端”向亚欧交通枢纽转变。近年来，新疆在公路、铁路、航空、能源管网等领域的一批“一带一路”基础设施互联互通标志性工程取得实质性进展，在口岸经济带建设的推动下，新疆对外开放大通道逐步形成。公路方面，新疆10 个公路口岸路面升级至二级路面，与周边国家和地区的118 条国际道路运输线路连通，形成了兰新线、临哈线、格库线“三出疆”高速公路大通道。铁路方面，形成阿拉山口、霍尔果斯“两对外”铁路路网格局，截至目前，两个口岸中欧班列通行量增至7万列，始发国际班列达到8701列，新疆双口岸（阿拉山口、霍尔果斯）通行中欧班列数量占全国班列开行数量的五成以上。航空港口方面，乌鲁木齐航空港打造立体多维、空陆一体生态服务型航空枢纽综合体已成型，截至目前，乌鲁木齐累计开通国际航线14条，通航国际城市13 个，通航国家11 个。能源管网方面，中亚—中国天然气管道、西部石油管道稳定运营，有力保障了“西气东输”工程顺利推进，促进了中亚地区与中国的能源合作。

其三，在贸易畅通方面，贸易与投资是共建“一带一路”的重要内容。“一带一路”倡议提出以来，新疆充分发挥内联西北五省区、外接欧亚八国的区位优势，积极服务和融入新发展格局，进一步加大与共建“一带一路”国家的经贸合作，取得了显著成果。据乌鲁木齐海关统计，2023 年1-8 月，新疆对共建“一带一路”国家进出口2066.8 亿元，同比（下同）增长53.7%，占全区进出口贸易总额的94.3%；从贸易方式看，以边境小额贸易和一般贸易为主，进出口额分别为1373.5亿、528.6亿元，增长61.5%、21.2%；从贸易国别来看，新疆的贸易伙伴增至30多个国家和地区；从商品结构看，机电产品出口增长超7成，“新三样”出口保持高增长，商品结构更加多元②数据来源于乌鲁木齐海关统计，http://urumqi.customs.gov.cn/urumqi_customs/556675/556651/556655/index.html。。同时，“一带一路”倡议提出以来，新疆新获批3个跨境电商综合试验区、2个市场采购贸易方式试点、1个国家进口贸易促进创新示范区、1个二手车业务出口地区、1个内外贸一体化试点，各类开放平台集聚融合，为打造向西开放高地提供了更广泛更坚实的支撑。

其四，在资金融通方面，资金融通是共建“一带一路”的重要支撑和保障。新疆丝绸之路经济带核心区建设以来，在资金融通方面取得积极进展。第一，乌鲁木齐金融中心的建设不断提质增速。新疆积极吸引国内外银行在新疆设立分支机构，不断强化与周边国家的双边本币合作。境内外金融机构新设增多，巴基斯坦哈比银行落户乌鲁木齐，成为首家在新疆设立区域总部的共建“一带一路”国家外资银行。同时，中信集团控股新疆股权交易中心、绿色金融改革试验区等金融机构加速成立，核心区金融中心初步形成了一个多层次、功能齐备的金融机构组织体系，以银行、证券、保险为主体，信托、租赁、小额贷款公司等多个领域相互促进。第二，人民币跨境结算业务进一步推进。新疆推动人民币对哈萨克斯坦坚戈实现在中哈银行间市场挂牌交易和哈萨克斯坦货币现钞跨境调运；引入首批3 家境外银行参与我国银行间外汇市场新疆区域交易；推动哈萨克斯坦央行延长交易时间，力促中哈双边本币结算取得突破。霍尔果斯中哈国际合作中心大宗商品交易中心率先试行人民币跨境结算，推动企业参与跨境人民币结算便利化试点。霍尔果斯成为全国首个“关外”离岸人民币金融业务试点区，人民币与周边国家货币直接交易发展迅速，已实现人民币与周边国家哈萨克斯坦坚戈现汇现钞、塔吉克斯坦索莫尼现汇、巴基斯坦卢比现钞的直接挂牌交易。截至目前，已有7家中资银行入驻合作中心，与96个国家和地区开展了跨境人民币业务，为中哈互市贸易、境外劳务、境外旅游等提供现钞支付服务，大幅度节省了跨境结算业务办理时间，进一步提高了跨境金融交易时效。第三，中亚区域货币新疆交易市场建设初见成效。目前，核心区研发并搭建起中国（新疆）—丝路货币区域交易信息平台，能够综合展示“一带一路”沿线国家银行间外汇市场交易行情以及报价信息，区域货币交易信息效率进一步提升。

其五，在民心相通方面，民心相通是促进沿线国家人民的相互了解、相互信任、相互尊重、增进彼此间友谊的基础。十年来，新疆与共建“一带一路”国家文化交流合作成果显著，民心相通持续推进。自2013年以来，新疆累计组团（不完全统计）出访144次、1850人次，涉及国家和地区近70个；以文化和旅游部45家海外中国文化中心和23家旅游办事处等驻外机构为桥梁，邀请70多个国家和地区的文化和旅游机构，开展文化交流活动149次、2746人次，促进了民心相通。在文化教育与科技交流合作领域，新疆成立共建“一带一路”教育行动协调小组，促进与沿线地区的教育互通互联。教育部与新疆自治区人民政府签订了《开展“一带一路”教育行动国际合作备忘录》，携手推进新疆高校与共建“一带一路”国家合作，培养“一带一路”建设所需的各类国际化人才。同时，设立留学奖学金，推进周边国家留学项目以及“留学中国新疆计划”等项目，在新疆留学生超过1.1 万人。在人文交流方面，新疆先后举办了丝绸之路经济带国际研讨会、丝绸之路经济带相关国家媒体负责人研修班等国际论坛活动。目前，新疆发展论坛、丝路经济带核心区专访、中国—亚欧博览会、智库论坛等设立常态化交流机制。在旅游合作方面，大力发展全域旅游、边境旅游、跨境旅游，新疆旅游业产业整体发展水平不断提升。新疆作为我国向西开放的重要窗口，旅游业自2013 年4 月国家旅游局审批通过新疆塔城市至哈萨克斯坦东哈州乌尔加县“三日游”边境旅游路线、巴克图口岸出入境旅游取得突破性成果以来，越来越多的旅游线路被开辟，新疆出入境旅游取得突破性进展。在医疗合作方面，2015年新疆印发《关于推进新疆丝绸之路经济带核心区医疗服务中心建设方案的通知》，新疆与丝绸之路经济带沿线地区签订多种形式的医疗卫生合作协议，极大地促进了新疆同周边地区在医疗制度、医疗保险、医疗市场等方面的相互了解，奠定了全面合作的基础。2016年，新疆出台《中国·新疆丝绸之路经济带核心区医疗服务中心—中医民族医药发展规划(2016-2020年)》，力图发挥其中医资源丰富的优势。新疆通过开展各种医疗卫生论坛、技术交流、培训，极大地促进了与丝绸之路经济带沿线地区的卫生医疗领域深入合作。积极开展跨境远程医疗服务平台建设试点，为加强医疗卫生国际交流，连续举办中国—中亚传统医学论坛、“丝绸之路健康论坛”系列活动和“中医关怀团”赴周边国家开展健康咨询和义诊活动等。多层次、多领域的人文交流活动，将新疆与世界的距离空前拉近。

三、新疆沿边口岸参与核心区建设现状

新疆地理位置优越，拥有5600多公里的边境线，通过15个陆路口岸与周边8个国家相联通。课题组调研发现，随着“一带一路”建设的深入，新疆通过沿边口岸与周边国家进行贸易、技术和人才的合作交流，实现互联互通的水平显著提升，为口岸腹地经济发展奠定了坚实基础，核心区架构基本成型［3］。

（一）对外贸易情况

首先是口岸贸易情况。自2022年以来，借力核心区建设的提质增速，新疆沿边口岸对外贸易水平不断提升。从疫情后恢复通关的口岸进出口数据来看，在调研的四个口岸中，吉木乃口岸在疫情之后增长速度最快，但总体体量较小；霍尔果斯口岸稳居四大口岸之首，其贸易额几乎达到了第二名阿拉山口口岸的10倍。

表1 调研口岸贸易情况

从进出口商品种类来看。调研口岸出口以机电产品、汽车、轻工类产品及农副产品为主，进口货物主要以矿产资源、肥料和粮食为主；其中吉木乃口岸由于对岸斋桑湖的存在，冷水鱼年产量达五千吨，进口产品中冷水鱼占全疆的90%，是口岸进口产品的一大特色；巴克图口岸囿于其对岸城市对农产品的需求，加之近年来对市场的积极培育，成为新疆地区最大的农产品出口口岸；阿拉山口口岸则借助其铁路优势，以散装货物进口为主，进口主要产品有矿石、肥料及板材等，主要出口大型机械设备、机电产品与日用百货等。近年来，各口岸新能源汽车、锂电池与太阳能电池设备外贸“新三样”出口量也大幅增长。

其次是边民互市贸易现状。边民互市政策调整为边疆地区经济发展带来新的机遇。根据《国务院关于促进边境地区经济贸易发展问题的批复》，通过边民互市贸易进口的商品，每人每日价值在8000 元以下的，免征进口关税和进口环节税。2019 年《关于促进边境贸易创新发展的指导意见》，明确“允许互市贸易进口商品用于边民生活、生产和发展致富”，边民互市商品进口范围从毗邻国家拓展至周边国家，且“允许边民向边境地区加工企业销售一定额度的互市贸易进口商品进行试点”，在全国确立首批13个边民互市贸易商品落地加工试点边境市（县），统筹边民互市贸易和产业互促发展，促使“通道经济”向“产业经济”的转变。

目前，新疆各口岸边民互市的发展有其共性也有自身的特点，其中霍尔果斯与巴克图口岸具有互市贸易的落地加工试点资质，互市贸易发展较为突出；巴克图口岸2019年运营交易额就达到1.13亿元，同时建设了丝路文化名城作为外贸产品展示、洽谈、交易与电子商务为一体的现代化贸易平台，为边民互市发展服务；2022年在全疆率先完成落地加工“整进整出”首单测试。截至2023年7月，巴克图边民互市共进口2117车大宗商品，货值达1.88亿元，参与边民达24609人次。霍尔果斯口岸正在互市贸易金融服务领域下功夫，拟与蚂蚁金服合作，打造边民互市贸易的货币结算交易平台，为双方商品交易提供便利。而吉木乃与阿拉山口口岸由于尚未获得互市产品落地加工资质，互市贸易规模相对较小。

（二）物流运输情况

首先是铁路口岸情况。新疆目前拥有霍尔果斯与阿拉山口两个铁路口岸，均实行7×24 小时连续作业。其中，霍尔果斯口岸铁路站目前拥有六条换装线，站内集装箱存放量可达4000 箱，2022年进出境货物958 万吨，同比增长12%，2023 年1-8 月进出境货物428 万吨，同比增长了13%，增长态势较快。从2018 年开始，霍尔果斯班列数量连续突破2000、3000、5000、6000、7000 列次，连续五年呈现倍数增长，至2022 年，班列数量达7068 列，居全国铁路口岸的首位。相较之下，阿拉山口口岸受环境因素和过货种类的影响，尽管拥有26 条换装线，但集装箱存放量仅为1000 个，2022 年进出口货物1365.85 万吨，增长22.72%，2023 年前1-8 月进出境货物927.6 万吨，增长17.7%。

其次是陆路口岸情况。新疆的公路口岸较多，各具特色。其中吉木乃口岸是新疆经哈萨克斯坦出境后去往俄罗斯最近的口岸；霍尔果斯口岸硬件实力最好，同时也是距哈萨克斯坦对岸城市最近的一个口岸，到哈萨克斯坦的原首都阿拉木图仅300公里。各公路口岸发展势头强劲。2022年，吉木乃恢复通关后进出口货物总量16.61 万吨；2023 年上半年进出口货运量14.8 万吨，同比增长527%。2022 年，巴克图口岸累计进出口货物34.56 万吨（口岸吞吐量创历史最高），同比增长64.91%；2023年上半年，口岸进出口货物量达31.14万吨。2022年，阿拉山口口岸进出口货物40.18万吨，增长352%，单日最高过货量达4700吨；截至2023年8月，完成进出口货运量43万吨，同比增长154%，已超过去年全年运量。霍尔果斯口岸截至2023 年7 月，出入境国际客运车辆6245 辆，同比增长61.9%，完成客运量14.7 万人，同比增长67.7%；出入境货运车辆41157 辆，同比增长36.4%，完成货运量49.6万吨，同比增长46.1%。

再次是天然气管道运输情况。作为“一带一路”核心区的枢纽，口岸在保障我国能源战略安全方面同样做出了巨大贡献，霍尔果斯口岸与阿拉山口口岸分别为我国从中亚进口天然气输气管道和石油输油管道的入境节点。其中，霍尔果斯天然气输气管道单线长1833公里，与国内段的西三线相连，是目前世界最长、输气量最大的天然气管道，从2009年输气管道开通至今累计向国内转供天然气量是4514 多亿立方米。阿拉山口输油站作中哈原油管道国门第一站、“一带一路”能源合作“桥头堡”，是我国第一条国际原油陆上跨国长输管线，承担着输送我国进口哈萨克斯坦和俄罗斯原油的任务。2006年建成投产以来，阿拉山口输油站输油量累计突破1.68亿吨。

（三）开放平台情况

新疆各沿边口岸及其腹地城市以“一带一路”核心区建设为契机，协同各类开放开发平台，在推进地方经济高质量发展方面发挥巨大作用。

首先是边境经济合作区。新疆拥有吉木乃、塔城、博乐、伊宁等4 个国家级边境经济合作区，其中，本次调研的吉木乃口岸于2011年9月建立边境经济合作区，成为全国第15个、新疆第4个国家级边合区，是阿勒泰地区唯一一个国家级产业园区。吉木乃边合区位于吉木乃县城北部，距吉木乃口岸18公里，承载着境内外能源资源开发、加工生产制造、商品贸易、仓储转运、国际物流采购的综合经济区功能。

其次是重点开发开放试验区。塔城于2020年设立我国西部第一个重点开发开放试验区——塔城重点开发开放试验区，园区总面积15951.43 平方米，截至2022 年底完成投资56.47 亿元，目前入驻企业达60 余家，包括三一重工、水电四局、精风科技等一批知名企业。塔城试验区以巴克图口岸、塔城市边境经济合作区为载体，集中力量建设40平方公里试验区先行发展区，大力发展新能源装备制造、进出口加工组装、农副产品进出口加工等产业。截至目前，试验区先行发展区已有60多家企业签约入驻，带动巴克图口岸从“通道经济”转向“产业经济”“口岸经济”。

再次是综合保税区。目前,新疆已形成了乌鲁木齐、霍尔果斯、阿拉山口和喀什四大综合保税区。其中调研的阿拉山口综合保税区于2011年5月经国家批复设立，是新疆第一个综合保税区。自2014年封关运营以来，累计完成过货量369.5万吨，实现贸易额86.9亿美元，由于铁路运输的加持，综保区内进口加工的原料（粮食）可直接由火车进入区内，极大提高了企业运行的效率。截止2023年3 月，注册企业达到263 家，已形成以现代能源、粮食加工、纺织等为代表的保税加工、仓储物流型产业集群。

还有跨境电商综合试验区。2020年1月26日，阿拉山口市经国务院批准设立了跨境电商综合试验区，并设立跨境电商产业园区，园区总占地372亩，总投资10亿元，建设海关监管中心、国际邮件互换局、集货分拣仓库等，重点开展跨境电商零售直购业务，引进跨境电商企业入驻，形成跨境电商产业集群，全力打造“买世界、卖全国，买全国、卖世界”的物流节点基地。从2020 年至今，贸易额已达59 亿元，2023 年上半年，完成跨境电商1535 万票，贸易额达17.26 亿元，同比增长10.9%，创历史新高。

最后是中哈国际边境合作中心。中哈霍尔果斯国际边境合作中心（简称“合作中心”）是中国和哈萨克斯坦两国达成的国家合作项目，是国家级的跨境经济贸易区，也是上合组织框架下区域合作的示范区。2005 年7 月5 日，中哈两国政府签署了《中华人民共和国政府和哈萨克斯坦共和国政府关于霍尔果斯国际边境合作中心管理活动的协定》，规定合作区实行“一线放开，二线管理”模式。合作中心总面积5.28平方公里，实行封闭式管理，其中中方区3.43平方公里、哈方区1.85平方公里。中方区主要功能为贸易洽谈、商品展示和销售、仓储运输、宾馆饭店、商业服务设施、金融服务、举办各类区域性（国际）经贸洽谈会等；哈方区着重发展国际贸易、商业合作、学术文化交流及娱乐施设。受相关政策和疫情影响，当前，合作中心内主要业态以旅游购物为主，因此入驻店铺业以商贸企业居多。

四、沿边口岸在核心区建设中存在的问题

新疆积极打造向西开放的桥头堡，在“一带一路”核心区建设取得巨大成绩的同时，沿边口岸仍存在基础设施建设相对滞后、口岸间发展不平衡、口岸政策支持不足等一系列困难与挑战。

第一，口岸基础设施亟待提高。自2013年“一带一路”倡议提出以来，新疆地区不断加大对公路、铁路、航空枢纽等基础设施的建设力度，基础设施建设日趋完善，但相比“一带一路”核心区建设定位和要求还存在较大差距。同时，口岸的联通更多需要和毗邻国家进行对接，调研发现，我国境内口岸基础设施相对完善，而对面哈萨克斯坦口岸建设滞后，严重影响通关效率和水平，经常出现“外冷内热”的局面［4］。在本次调研的口岸中，吉木乃与阿拉山口公路口岸的基础设施条件相对滞后，其毗邻的哈萨克斯坦口岸的基础设施更差，吉木乃对应的哈方口岸通往其县城的公路等级非常低，仅相当于我国六七十年代的公路，且明确拒绝我方援建。由于交通基础的受限，吉木乃边境贸易发展迟缓［5］。阿拉山口情况类似，由于对面哈方口岸道路年久失修，通行效率低下。相较于公路口岸，哈方铁路口岸发展水平高于我方。霍尔果斯与阿拉山口有铁路的设施优势，但在铁路口岸运行效率等某些方面却落后于哈方，仅从口岸集装箱存储量来看，哈方铁路运输协调更好，存储量更大，目前哈方口岸存储量为5000箱，而霍尔果斯仅有4000箱，阿拉山口只有1000箱。

第二，口岸产业发展滞后。调研的四个口岸目前面临的共性问题是产业发展相对滞后，其中集中表现在制造业和金融服务业。目前总体上看，新疆沿边口岸地区仍严重缺乏人才、技术、资金等要素资源，导致新疆各个沿边口岸地区开放发展的内生动力不足，口岸地区产业仍以资源依赖型和能源消耗型为主，产业链条短且层次低，导致进出口产品结构单一，国际竞争力较弱。其中口岸对外贸易主要以边境贸易为主或者更多表现为通道经济，尚未依托其区位优势形成深加工产业链，开放对产业发展的带动作用未得到充分发挥。在金融服务方面，口岸金融服务业发展滞后，严重影响口岸经济发展。随着“一带一路”建设的深入推进，口岸各种要素资源不断积聚，与中亚国家甚至欧洲的贸易往来不断深化，交易额不断增加，企业对贸易货币资金结汇与互换等需求不断增加；但各口岸均缺乏相关金融服务，调研发现，霍尔果斯口岸提出考虑与蚂蚁金服第三方平台进行合作，来解决交易结算问题。金融服务业的缺乏和滞后，致使口岸的枢纽功能受限。

第三，口岸发展存在较大差距。目前霍尔果斯与阿拉山口口岸凭借铁路与管道运输的巨大优势，形成了一定的积聚效应；而吉木乃公路口岸发展则相对滞后，很大程度上仅为过货通道。霍尔果斯由于发展状况较好，导致口岸进出境出现大面积的拥堵现象，每天都会有几公里排队等待通关的车辆。各口岸发展的不平衡，也导致各口岸发展的“马太效应”，差距进一步扩大，造成口岸发展恶性循环。

第四，口岸能力建设亟待加强。调研发现，部分口岸工作效率不高，政策宣传实施力度不到位，还存在以下一些问题：通关服务能力和技术水平有待提高，口岸业务量的快速增长与口岸查验人力、物力资源严重不匹配，检验检疫专业人才匮乏等。在人才吸引方面，受工资水平低、缺乏配套发展平台机制等影响，新疆各沿边口岸普遍存在“招人难”“留人难”问题，开放发展所需的人才严重缺乏。在口岸管理方面，口岸管理体制有待完善。调研发现，口岸往往有多个部门进行管理，部门间协同配合不够有力。如调研了解到吉木乃口岸由三个平级部门协调管理，由于协调机制不健全，甚至可能出现相互掣肘的情况。在政策落地方面，存在政策缺乏实施细则导致政策无法落地现象。如国家出台《关于促进边境贸易创新发展的指导意见》，支持边民互市落地加工，目前仍处于试点阶段，缺乏实施细则。另外还存在优惠政策不落地等情况，如霍尔果斯中哈国际边境合作中心先行先试的“五免五减半”优惠政策由于宣传与支持力度原因未能达到预期效果，极大限制了口岸服务效能。

第五，口岸国际合作存在短板。国际合作机制不完善主要表现在两个方面：一是顶层制度规则衔接缺乏；二是现有合作机制和平台作用发挥不充分。调研发现，我方口岸采取二十四小时通关的举措，但哈方口岸的通关时间相对随意，并不能形成合力，仅我方延长通关时间、提升通关能力无法真正提升通关效率。另据反映，就海关估价问题，哈萨克斯坦仍然沿用其2003 年颁布的《关税法》，在实行过程中仍然有很多与WTO《海关估价协议》不一致的地方。并且哈方经常要求对不需要原产地证的产品提供原产地证，在执法过程中随意性也很大。在平台合作方面，中哈国际边境合作中心作为我国首个跨境经济合作区，也存在因缺乏相关协议和合作机制不健全而建设缓慢的问题。

第六，口岸环境承载能力有限。新疆沿边口岸均面临生态环境的压力。相比较而言，有着“塞外江南”之称的伊犁州的霍尔果斯口岸条件最优，塔城地区的巴克图口岸次之。即使是条件较好的霍尔果斯口岸，随着近年来的发展也造成了一定的环境承载压力。吉木乃与阿拉山口生态环境脆弱，两地均为我国的风区，大风天数多，令口岸的建设与运营成本大大增加，如阿拉山口的铁路转轨换装只能在作业棚进行转运作业。同时，两个口岸腹地可利用土地少，沙漠化严重，环境的限制对于口岸人流、资金流的流入影响较大。

第七，口岸开放外部环境复杂。口岸开放外部环境复杂表现在多个方面，首先是随着我国自贸区战略的深入推进，边疆口岸开放红利效应被稀释。调研发展，在RCEP 正式签署并实施以来，部分外资和国内企业可能为规避贸易壁垒和受成本驱动，“跳过”边疆地区到周边国家投资，周边国家在吸引外商投资、承接我国东部地区产业转移等方面对边疆地区形成“多维碾压”，使边疆地区承接产业转移和产业升级空间被挤压。其次是一些政治影响因素不断放大。当前，美国等国家高举贸易保护主义大棒，对新疆地区的新型经济制裁也制约着新疆对外开放合作，美国以所谓“强迫劳动”为由全面禁止新疆棉花和番茄产品入境，英国和加拿大等美国盟友也表示将对我国“强迫劳动”相关产品采取措施。如果美国将制裁延伸至所有新疆生产的商品或原产自新疆的原材料，这不仅会直接限制新疆对美国出口，还将大幅降低外资对新疆投资意愿，影响我国与共建“一带一路”国家的贸易投资合作。

五、提升沿边口岸在“一带一路”核心区建设中作用的对策建议

第一，加强基础设施建设。首先，要加大对沿边口岸基础设施建设的资金投入，积极向丝路基金、亚洲基础设施投资银行等“一带一路”融资机构争取资金支持，弥补沿边地区建设发展财力不足的短板。其次，加快推进跨境公路、铁路、航空建设，完善跨境路网布局。优先推进现有中吉乌、中巴、塔城—阿亚古兹铁路等项目加快完工；推进乌鲁木齐、塔城、喀什航空港升级，积极争取开通新疆直飞中亚、西亚和欧洲的航线；同时，坚持“走出去”参与哈萨克斯坦等周边国家铁路升级改造，完善沿边口岸国际边境站、换装换轨等站场的配套设施设备，提升中欧班列换装换轨效率，促进中欧班列铁路线各节点的匹配衔接。最后，促进智慧海关建设。升级海关边检的配套设施设备，推动与沿线国家实现贸易单证和数据电子化交互共享。

第二，加强口岸协调管理。针对沿边口岸管理部门间相互掣肘的问题，建议整合沿边口岸管理部门相关职能，推动形成统一的口岸管理模式。首先，按照国际重要枢纽口岸、国家级重要口岸与地区级普通口岸分类分级管理，对不同级别和层次的口岸实行差别化管理；同时，明晰口岸所属管理单位及相应职能部门，避免出现多个单位或部门同时指挥的局面。其次，建立健全规范的沿边口岸行政管理审批制度，尽可能地将审批规章、流程化繁为简，以提高行政审批效率，并加强对事中和事后监督管理的效率。再次，简化口岸管理手续与业务流程，强化联检单位通关协作，搭建包括海关、质检、工商、税务、交通、边防、海事等部门在内的口岸“一站式”作业平台，降低通关过程中耗费地人力物力成本。最后，沿边口岸要积极联合沿海、内陆口岸共同推进全国大通关管理协作，通过数字化、智能化的智慧海关平台，推动异地口岸协作管理，实现跨区域口岸信息互通、监管互认和执法互助。

第三，加快政策落地执行。从目前情况来看，政策实施过程中仍存在重规划而轻实施的问题，对此，建议加快推进各项政策的落地执行。一方面，政策的制定要合理，要以企业的真实需求为导向。政策制定部门应积极深入企业调研，了解企业的真实需求和困难；同时，为企业提供有效的意见反馈渠道，建立健全政策评估和反馈机制，定期评估政策的执行效果和企业的反馈意见，对口岸政策创新举措与企业需求相对接的经验进行评估与推广。另一方面，要加强新政策出台的宣传，确保新政策能够被广泛知晓、理解和接受。宣传部门要采用多种渠道进行政策宣传，使政策能够更大范围覆盖不同群体，提高政策的知晓率，并且要突出政策的利益与效益，让企业切实感受到政策带来的好处，让政策能够惠及更多的边疆企业。

第四，加强人才队伍建设。通过培训和引进相结合，建设适应口岸经济发展的业务水平高、反应速度快的各类人才队伍，以满足口岸经济发展的需要。一是要加大人才引进力度，建立健全人才引进机制，包括口岸物流、旅游管理、交通运输、航空、路桥、金融证券等专业人才，特别是熟悉国际贸易规则和海关具体业务的稀缺人才、精通小语种的翻译人才。二是积极进行“校企合作”培养，提高专业学生的实践经验。整合各方资源，构建政府、企业、学校、社会协同培训体系，使各类人才能够获得长期“充电”的机会。三是加强口岸经济专门技能型人才培养，如报关员、单证员、导游、翻译等人才培训，为口岸经济发展所需各类人才提供良好的继续教育和终身培训条件。

第五，推进国际产业合作。产业合作是口岸国际合作的重要组成部分，建议结合毗邻国家的产业优势，发挥我国的资金与技术优势，有针对性地开展口岸国际产业合作。一是与资源能源丰富的地区开展能源合作，深化在油气田勘探开发、油气原油管道扩建和运营、炼化厂现代化改造等领域的合作，形成能源资源合作上下游一体化产业链。二是与原材料供应充足的地区开展加工制造合作，延长产业链，发展口岸经济体，提高口岸利用率。三是与有条件开展离岸人民币金融业务的地区开展金融合作，借此推动双方贸易和投资便利化。四是与旅游资源比较丰富的地区开展旅游合作，通过签署旅游业合作备忘录，提高沿线各国游客签证便利化水平，实施“多日免签”“落地签”“团签”等优惠政策为跨境旅游合作提供便利，进而促进双方的人员往来、文化交流、边贸合作以及有关服务业的发展。