海陵工业园区转型发展的实践与思考

窦立成，朱菊萍

（1.泰州市社科联；2.江苏省社科院泰州分院，江苏 泰州 225300）

20 年前，海陵工业园区还是一个微不足道的乡镇工业园区。正因为位于城市之中，又较其他园区经历了“要不要搞”“让不让搞”“能不能搞”的诸多争论和质疑。

20 年来，海陵工业园区担负着市区党委政府坚持以产兴城、工业强市的使命担当，聚焦发展，聚集资源，聚合要素，聚力创新，探索走出了一条城市园区转型发展之路。破茧化蝶，已逐步成长为一个现代都市型产业园区、科创智创型活力新区、宜居宜业型城市片区，以新的形象崛起于城市之东。

党的二十大报告中指出，坚持把发展经济的着力点放在实体经济上。开发园区是实体经济发展的重要载体，通过对海陵工业园区调研剖析，并提出工作建议，以期对全市园区转型发展有所启发。

1 突围之路

杀出重围，是每个园区面临的一道必答题。海陵工业园区的突围，不仅有工业园区面临的共性问题，而且作为城市园区，面临着更多个性问题，是绕不开的关口、推不掉的难题。他们咬定发展不放松，选择了适合自己的能够彰显特色和优势的突围之路，逐步成长为具有现代产业特征的都市型工业园区、产城深度融合的城市新片区、多元要素集聚迸发的创新活力区。

1.1 从全省开发区的激烈竞争中成功突围，综合实力明显提升

为承载中心城区产业发展和完善城市功能，2003年4月，园区在原泰东镇应运而生；2006年4月，升格为省级开发区；2011 年8 月，泰州文化创意产业园挂牌成立。目前总面积约40 平方公里。他们坚持把重心放在实体经济上，坚持把创新驱动作为发展的第一动力和用创新的方法驱动发展，坚持活化存量，优化增量，注重质量，突破总量，坚持接二连三，优二强三，先进制造业和现代服务互动并进，从当年微不足道的乡镇园区逆袭成为举足轻重的现代园区。在全省91 家省级以上开发园区排名中，由2016年的60位跃升到2022年的15位，4年内上升45位， 2020～2022年，园区累计完成规上工业总产值676 亿元、实现一般公共预算收入18 亿元、完成固定资产投资220亿元，综合实力不断增强。

1.2 从低端低效的传统产业中成功突围，城市经济显示度不断提高

园区发展初期，以机电配套、机床加工、建筑材料等传统产业为主打，高耗能、高污染、低收益，资源消耗型发展方式明显。他们壮士断腕，腾笼换鸟，双招双引，培大育强，一方面聚焦发展智慧家电、新能源、新材料、现代服务业四大主导产业，一方面重点打造文创园、科创城、信息城等新型产业载体，大力引进博士科技、江苏亿蜂信息科技、泰科检测、华设设计等生产性服务企业，加快实现由要素驱动向创新驱动转型，努力打造一个承载和体现城市经济、城市产业的现代都市型工业园区。文创园加强招引数字经济、广告文化、影视制作、总部经济等项目，强化税源经济培育，从业人员由原来400 多人跃升为1000 多人，盈利水平明显提升。科创城以科创社区、科技人才广场等载体为抓手，打造创业苗圃—孵化器—加速器—产业化的全链式孵化平台，放大创新溢出效应。信息城重点建设泰州网络信息安全产业园，招引一批新一代信息技术产业项目，打造信息产业新高地。2022 年，园区已拥有400 多家企业，其中规上企业80 家，招引高科技高层次人才项目十余个，引进高层次人才100 多人，在泰州重点产业园区名列前茅。

1.3 从参差不齐的城市环境中成功突围，产城互动融合度持续优化

园区从当年乡镇基础上建设起来，周边环境可谓脏乱差。他们立足于整个城市发展的大格局中加快产城深度融合，一手抓园区内部综合环境的建设改造，一手承担园区外部城市环境的优化提升，致力于产城共建、城园共融、资源共享、功能共优。突破困难阻力，实施阳光搬迁，治理整顿公共环境，完善交通、医院、学校、商业等基础设施和生活配套，提升人居生活舒适度，吸引留住外来人口约8 万人，城市变新变大变美，园区变优变高变强，加快发展要素配置由“产-城-人”向“人-城-产”的转型。据对云涌电子等企业的调研，80%的员工选择5 公里内买房居住，实现员工职住平衡，体现出城市空间与产业空间的深度融合度和内在匹配度。随着园区所在海陵东部新城地位和辐射力的逐步提升，以城引人，以人兴城，以城促产，产城融合，将进一步助推泰州中心城区首位度整体提升，成为不可或缺的城市发展热土和产业发展高地。

1.4 从矛盾重重的基层治理中成功突围，资源要素集聚度日益彰显

园区内拥有温泰市场、苏北商业广场等12 个大市场，门店7000多家、市场主体近4000个，占地总面积达42.8 万㎡，商业业态丰富，日均人流量2.6 万人，年零售额近60 亿元。同时，还下辖18 个社区，户籍人口4.5 万人，常住人口12.6 万人，一段时期，矛盾不断，隐患不少，形象堪忧。他们在抓产业环境治理的基础上，创新社会治理机制，强化公共服务职能，优化温情民生功能，转化基层治理效能，激发共建共享动能，实现从粗犷式管理向现代化治理转型。通过为8 万多新市民提供就业创业、教育医疗等方面一揽子服务，形成宜居宜业宜商的创新创业环境，吸引一批优质项目、高端资源、高层次人才落户，2020～2022年，园区累计新开工亿元以上项目56 个，其中5亿元和3000万美元以上新开工项目28个，新竣工项目12个，实现大幅增长。特别是10万人在此创业就业，追逐梦想，将是一个活力涌现、潜力无限的发展磁场。

2 突微之招

“致广大而尽精微”。园区突围远非一朝一夕之功，更非一蹴而就之能，既要锚定方向，增强定力，从最大处着眼发力，更要坚持问题导向，聚焦痛点堵点难点关键点爆发点，从细微处入手，向精微处努力，啃下一个个拦路虎，积小胜而成大胜，方能华丽转身，浴火重生。海陵工业园区为此实施关键之招，激发发展动能。同时，海陵工业园区面临的一些发展难题，也值得其他园区重视和克服。

2.1 坚持“改”字当头，在管理机制上致力出新

科学合理的管理机制是园区高效运转的根本保证。创新园区机制改革，2020 年8 月，园区坚持刀刃向内自我改革，在全市率先启动“两集中三剥离”体制机制改革，精简机构和人员，推行园区党工委（管委会）统一领导的“京泰路街道+集团公司”管理模式。园区管委会主要强化经济工作统筹作用；京泰路街道主要承接民生社会事务；东城集团聚焦招商引资、开发建设、资产运营管理及投融资等工作，实行公司化运营、企业化管理、市场化运作、专业化服务。通过厘清园区、街道及集团的职责边界，确保权责明晰、权责对等，各司其职、联动协作，以改革为园区发展添活力增动力聚合力。深化政务服务改革，成立为民服务中心，推进“证照分离”改革，设立项目审批服务专区，优化审批流程，提高政务服务效率，实现“拿地即开工”“竣工即投产”“投产即上规”。针对流动人口较多、异地参保就医需求大的痛点，设立医保经办专用窗口，实现异地就医业务、城乡居民参保等13 项医保服务均可办理，2021 年被确定为省级“15 分钟医保服务圈”示范点。

2.2 坚持“链”字为要，在创新生态上致力出彩

重点培育产业链。受疫情及中美贸易战等因素影响，产业链区域化、本地化倾向明显。园区围绕“链主”企业，引培“链核”企业，延伸和拓展产业链，打造特色主导产业链，推动产业经济向产业链经济的转变。如，以泰州乐金为链主，招引压缩机部品、注塑件、电子线束、智慧家电配件等“链核”企业，建设集研发、生产、服务等功能于一体的华汇智谷（泰州）智慧家电产业园，拓展家电产业范围，避免依赖冰箱产业一支独大导致一损俱损的风险。加快打造创新链。推进由要素驱动向创新驱动转变，以科技创新“智高点”抢占产业发展“制高点”， 倒逼招商引资向招才引智转型。园区整合优化科技资源配置，建设科创社区、科技人才广场、上海虹桥时代广场离岸孵化基地等载体，打造从“创业苗圃—孵化器—加速器—产业化”的科企孵化链条，成功孵化云涌科技、科化新材料、济远医疗等10 多家科创型企业，成为园区高质量发展的主导支撑。2022 年园区拥有高新技术企业51 家、实现产值约200亿元，占规上企业主营业务收入的78%，远高于全市平均水平。做新做特基金链。为了招引优质项目，东城集团与信达风投、赛泽集团等多家基金公司合作，组建各类基金16 只、基金总规模51亿元，采用“基金+产业”的对赌招商模式，依托头部基金机构的专业水平，发现或跟投优质孵化项目，把控项目风险，提高国有资产经营能力和盈利水平，更重要的是培育新兴产业。近两年，累计通过基金招引落户科技型项目近20 个，涵盖医疗器械、新材料、半导体等新兴行业，推动“专精特新”企业加速集聚。

2.3 坚持“特”字为重，在产业形态上致力出众

为了做精做深特色产业，营造园区品牌效益，先后建成运营文创大厦、科创社区、新材料产业园、鑫宝智能制造产业园、鼎鑫人工智能科创园（S-PARK 产业园）等一批专业园、小微园，形成“一区五园”的发展格局，致力实现“一楼一主题”“一园一特色”，提高产业集中度，取得“1+1＞2”的成效。文创大厦于2015 年建成，致力发展总部经济、楼宇经济。通过运营机制改革，2022年入驻企业442 家、纳税3373 万元，与2020 年相比，分别增长了3 倍多和15 倍，成功获评“2022年江苏省第一批省级现代服务业高质量发展集聚示范区”等称号。科创社区原是中节能环保产业园区，主要用于科创企业孵化。目前已招引公安部三所、济远医疗等10 多家科创型企业，2022 年实现开票销售10亿元，新增纳税2000万元。鼎鑫人工智能科创园（S-PARK产业园）以发展生产性服务业为主，目前入住企业近50 家，如江苏亿蜂信息科技和泰科检测、华设设计等，入驻率达90%。

2.4 坚持“盘”字为魂，在集约发展上致力出效

在当前土地供需矛盾突出的情况下，园区积极主动盘活低效闲置用地。2020 年9 月，园区以全市开展“三比一提升”行动为契机，率先启动“亩均论英雄”改革，综合运用嫁接、升级、置换、倒逼、收购、招引等多种盘活方式，实行差别化的正向激励和反向倒逼，实现“腾笼换凤”，提高园区土地利用率和产出效益。园区盘活的不仅是闲置低效土地和厂房，最为关键的是，盘活自身的观念和思维，用真情、真心去招引高科技产业与高层次人才，敢于自我解剖问题，更是一种责任与担当。2020 年以来，园区盘活低效利用土地4500 多亩，占地3 亩以上的工业企业亩均税收增幅达16%，用于引进5 亿元以上新项目近10个，落户高层次人才产业化项目20多个。

2.5 坚持“考”字引领，在营商环境上致力出色

通过厘清园区、街道及集团的职责边界，建立不同的考核评价体系，确保权责明晰、权责对等。对园区管委会，出台考核细则规定，建立人员能进能出、岗位能上能下的竞争机制，落实刚性淘汰；对街道社区，制定《京泰路街道机关工作人员绩效管理考评办法》，落实机关干部、社区干部、非编人员“三大绩效考核”举措，打破身份管理上的限制，突出对机关、社区、非编人员的实绩考核；对东城集团，制定出台《东城集团绩效管理考核办法》，落实综合绩效管理改革，以公平、公正的管理方式提升集团的管理效率。通过建立不同层次的考评体系，激发活力和服务意识，营造良好营商环境。

经过调查分析，海陵工业园区的转型发展取得了一定成效，但还存在诸多现实问题，影响和制约着园区的进一步发展，需要多方重视，合力攻坚。

一是产业布局系统性亟需增强。围绕“产城融合”和现代都市型园区发展定位，产业规划缺少系统性、科学性的整体设计。受限于历史原因，园区的工业区呈现南北分散，中间集聚生活区，没有形成集中连片的聚合效应。

二是新旧动能转换亟需加快。园区紧扣海陵区“1+2+3”产业体系，大力推进先进制造业和现代服务业融合发展，初步形成智慧家电、新能源、新材料、现代服务业“四大产业板块”，但园区产业的双引擎结构明显，2022 年隆基乐叶和乐金电子两大产业链开票占园区比重近70%，双引擎结构具备一定的抗风险性，但一旦其中一个引擎出现问题，对园区影响较大。应围绕新材料等主导产业，加快招引第三家龙头企业，尽快形成三足鼎立之势，进一步增加园区产业的抗风险性。此外，科技型、创新型企业成长不够快，推动新旧动能转换已刻不容缓。

三是产业链建设亟需赋能。“链主”企业扩链不足，目前园区已有乐金电子和隆基乐叶两大“链主”企业，但在招大引强、培优育强链上企业方面还有很多文章要做。在科技型企业“补链”方面，虽然也招引了云涌电子等企业，但面上还需形成集群效应。

四是“亩均论英雄”改革亟需深化。从供地成本看，园区工业用地供地成本大约60 万元/亩，个别地段还会更高，但园区80 家规上企业中亩均税收5 万元以上的仅有20 多家。园区还需从开源节流上下功夫，一方面盘活清退低效用地，扶优做强重点规模企业；一方面全面加快“智改数转”，鼓励企业走好“专精特新”发展道路。

五是基础设施建设亟需支持。园区发展离不开资金的支持，当前海陵工业园区框架已经基本拉开，但还有部分道路、管网等基础设施需要投资建设。据了解，园区仅能分得一般公共预算收入的10%作为可用财力，这是普通乡镇的标准，园区小马拉大车的压力太大；园区因为特殊的地理位置，有不少土地被泰州市城投、交产等平台公司收储，这部分土地在开发过程中园区的全过程参与度不高，平台公司的收入也受到限制；园区土地资源紧张，已成为严重制约园区招商引资的瓶颈。园区可用的工业用地不多，辖区范围内东环高架以东绝大部分土地不在《泰州市城市总体规划（2011-2020年）》建设用地范围内，极大地制约了园区的经济发展。

3 突危之思

海陵工业园区的转型发展再次说明，发展从来不是一帆风顺的，总是在面对危机、克服危机、危中见机、危中抢机中爬坡过坎、转换赛道、转型出关的。顺境时思危知危，逆境中见危化危，园区方能应对风险挑战，发展方能行稳致远。当前，贯彻落实党的二十大精神，推进中国式现代化的泰州实践，必须大力践行“三个不相信”的精神特质，继续过五关斩六将，抓产业兴园区，抓发展强实力，才能杀出重围，闯出新天地。

3.1 强化“后高铁时代”意识，保持高质量发展定力

从区位环境来看，泰州处于上海都市圈、南京都市圈以及苏锡常都市圈的外围方位，被边缘化倾向依然存在，且日益明显。苏北地区拥有空间优势，发展势头强劲，GDP 增速较快，加上省委省政府由支持苏南苏中园区共建转为支持苏南苏北园区共建，东西相逼、南北夹击态势亟需化解。开发园区当以强烈的危机感和舍我其谁的使命感，拿出拼劲、闯劲，拧成一股劲，于危机中寻生机，在融入中进位。从北沿江高铁效应来看，2027 年北沿江高铁将开通，点轴理论表明，区域经济空间运行规律是沿交通轴线由点及轴发展的，最终形成由点带轴、由轴带面的区域经济发展态势。应当高度重视和应对“后高铁时代”上海苏南等发达地区对泰州的虹吸效应。今后几年应当是泰州发展的重要战略机遇期，必须坚决克服“躺平”心态和“躺赢”错觉。各园区应当抓住当前高铁尚未开通的时机，发挥招商成本相对较低优势，大力招引优质项目，大力优化营商环境，加快建设营商高地、项目高地、产业高地，才能在高铁开通之际，进一步吸引和推动人才、资金、技术等生产要素加速集聚。从中心城市布局来看，泰州打造中心城区“一轴一核三极三城”新格局中，医药高新区（高港区）、周山河街区发展成效明显，拉近了海高之间的时空距离，南部城区发展得以成“强翼”，相对来说，而海陵向东姜堰向西的海姜融合区域须成“新翼”，进一步优化拓展泰州城市未来发展的空间和潜力。以海陵工业园区、姜堰工业园区为桥头堡，以苏陈镇为关键片区，以“两高（高定位、高品质）两大（大交通、大生态）两新（新片区、新产业）”为主攻方向，加快国土空间规划和城市片区规划，加快园区高位共建、产业错位共融，推进海姜两地由断裂带向隆起带转变，致力打造海姜融合新高地、城市未来增长极。

3.2 大力实施“智改数转”，提升实体经济质量和效益

党的二十大报告提出，加快发展数字经济，促进数字经济与实体经济融合。海陵工业园区聚焦平台建设、信息制造业、场景应用三大板块推进“信息城”建设，招引网络信息安全产业园、5G+行业应用服务中心项目等一批新一代信息技术产业项目，围绕新能源光伏锂电池、智能家电、汽车零部件等优势产业打造特色专业型工业互联网平台，以信息技术应用推动工业升级，着力打造信息产业新高地。因此，借鉴海陵工业园区做法，其他开发园区应当加快推动新型基础设施建设，为企业“智改数转”和融合创新等提供基础和保障。利用新一代信息技术对园区传统基础设施进行智能化改造，升级标准厂房信息基础设施；推进新建项目与新基建同步规划、设计、建设，实现信息技术与制造技术渗透、融合和创新应用。打造开发园区综合服务管理平台，形成线上线下融合服务，提升数字化和智能化管理服务能力，为企业提供各类精准服务。构建部门、各园区联动的统一管理平台，实现各园区全要素场景数据汇聚融合，形成数据资产，通过数据分析和应用，为各园区管理和决策提供支撑，提升开发园区要素配置效率，实现开发园区集约高效发展。组织开发园区外出学习先进地区做法，鼓励各园区探索实践，尽快创成1～2 家省级智慧园区，实现零的突破。

3.3 培育主导产业链，打造现代产业集群

开发园区应当进一步细化主导产业链，开展靶向招商，久久为攻，大力招引产业链上的核心、关键项目，形成“谋划一批、储备一批、开工一批、投产一批”的滚动发展格局。推广海陵工业园区打造智慧家电产业园的做法，建设产业链龙头企业主导的专题产业园，发挥龙头企业以商招商作用，积极引进一批上下游企业配套项目。围绕产业链发展需要，积极引进一批有项目、有技术的高层次创新创业人才团队。聚焦优势特色产业，鼓励和支持各市（区）持续推动产业特色化、差异化、高端化发展，避免同质化竞争，探索“飞地项目”合作模式，不断提高产业集群发展水平，打造空间布局合理、区域特色突出的产业发展新格局。围绕特色产业，提升产业集中度，打造集研发、制造、流通于一体的产业集群，实现企业“引得来”、来了“不想走”，最终形成自我配套、自我循环的链式、集群化发展格局[1]。

3.4 整合资源，打造创新创业创投“铁三角”

从培育创新载体来看，远期科学布局建设市科创中心先导区，近期对现有复旦大学泰州健康研究院、中科院大化所、东大泰州研究院等16 家新型研发机构，通过组建“新型研发机构+龙头企业”创新联合体、新型研发机构科创联盟等形式，推动多部门、多单位、全链条协同创新，打造优势互补的创新共同体，推动与本地产业创新相结合，强化产业引领带动和外溢作用，逐步形成市场化盈利模式，实现自我造血功能。此外，发挥市产研院与姜堰达成创新发展示范作用，鼓励其他市（区）成为市产研院的合作对象，对接高端科创资源，助推产业创新发展。从打造创新平台来看，常态化开展“政产学研金”对接活动。海陵工业园区依托博士科技专业服务团队，深入了解企业技术需求，帮助对接科创资源，切实为企业解决技术难题，受到企业好评。优化泰州人才科技专员队伍，建立市（区）、镇（街道）、开发园区联席会议制度，准确掌握企业技术需求，精准对接高校科研院所科研人员，促进产学研深度合作。从创投基金来看，发挥创投基金产业化促进作用。技术是基础，创新成果的产业化离不开资本的扶持，海陵工业园区的济远医疗等科创企业正因为获得基金扶持，加速产业化进程，向专精特新企业升级。发挥泰州市天使投资基金作用，对种子期、初创期企业开展股权投资，可借鉴海陵工业园区做法，积极与头部基金机构合作，发现优质项目，降低风险，提高成功率。总之，应当进一步推动技术、人才、资本、信息等创新要素便捷高效流动，加强科技政策与产业政策协同配合，建立开放包容的创新支持政策和激励机制以及容错纠错机制，打造良好的科技创新生态体系[2]。

3.5 突破生产要素制约，打造优质产业发展环境

人才是第一资源。目前泰州还是人口净流出城市，也是重度老龄化城市，但已是高端人才特别是年轻创业创新者的青睐之城。面对周边城市人才引进政策的大手笔，泰州需要大智慧，加快突破体制机制障碍，探索人才工作市场化发展路径，推广海陵打造的“科创+产业+资本+人才+项目+服务”六位一体式人才科创集团的做法，实现人才全链条服务。同时，大力培育新兴产业，尤其是现代服务业，为吸引年轻人提供优质就业机会，实现事业留人。围绕人才需求，精心打造高品质人才公寓、休闲娱乐设施等基础配套，提升城市品位，持续打造青年友好型城市，为来泰人员营造良好的生活环境，促进人才引得来、留得住、用得好，让外来人员在泰扎根发展。

土地资源制约是各园区发展面临的共性问题，土地的二次开发将成为常态。海陵工业园区通过盘活土地，招引优质项目，以“小空间”产出“大效益”。泰州开发园区“亩均论英雄”改革已进入攻坚阶段，必须加快克服低效用地界定标准不明确、法律及政策依据不足、土地再开发利用规划缺乏等现实难题。持续推进低效闲置厂房综合治理，推动低效企业改造提升，提升土地利用效率。引导园区链式发展，推进园中园、标准厂房建设，通过空间置换节约土地面积提升亩均效益。鼓励园区企业集中建设共建共享服务配套设施。支持企业不增土地增空间，不增土地增技改，开发利用地地下空间，加强土地复合利用。

3.6 提供优质服务，打造良好营商环境

营商环境是“易碎品”，昨天好不代表今天好，面子好不代表里子好，事关经济发展大局，是各开发园区的第一生命。在发展充满不确定的当下，一方面要注重提高服务效率，深化“放管服”改革，推动简政放权，建立标准化、规范化、信息化政务服务体系，大幅压缩企业开办时间、工程建设项目审批时间，提高服务效能。另一方面要以“营商环境百日攻坚”活动为契机，厘清政府与中介机构之间的职能权限，处理好中介服务费与服务质量之间的矛盾，想方设法既能收费少，又确保服务质量。厘清中介服务收费标准明细，做到公开、透明，努力帮助企业降低中介费用[3]。在政策制定方面，让企业参与政策的制定及市场监管，使得政策契合市场主体的困难需要，并适时对新政策进行全面效果评估，听取市场主体对政策的评价，提高政策的精准性，并加强政策的稳定性与连贯性，确保企业进一步增强投资预期。