黔西南州旅游产业化发展法治保障研究

李 静

兴仁市委党校，贵州 兴仁 562300

旅游产业，用最浅显的话概括，就是“吃喝玩乐”，不仅能增加旅游地居民收入和政府的财政收入，还能给旅游者带来生活上的享受、精神上的愉悦，从而提高生活质量。鉴于旅游行业大多依托可持续利用的自然资源或文化资源，其能耗主要集中于交通、住宿、餐饮及其他旅游活动方面，有国内外学者的研究表明，其能耗比重远少于工业、建筑业、交通运输业等，是典型的低耗能产业，对环境的破坏是十分有限的［1］，相反旅游产业的发展甚至对地区生态环境具有一定的保护作用［2］。近年来，黔西南州结合自身丰富的生态自然资源禀赋，努力打造“国际山地旅游大会”这张名片，大力推动山地旅游发展，并融合民族文化、康养和户外运动等元素，不断丰富旅游内涵，努力实现社会效益和经济效益两大提升［3］。同时我们也看到，在黔西南州旅游产业发展中，具体在市场主体培育、旅游业态升级等方面存在短板；在服务质量提升、闲置低效项目盘活等方面存在突出问题。本文从黔西南州旅游产业发展的现实出发，从法治保障的角度探讨如何推动黔西南州旅游产业高质量发展，并在实践和理论上提出一些建设性的意见，显然是具有现实意义的。

一、黔西南州旅游产业发展和法治保障现状

黔西南州境内雨量充沛，气候宜人，人居环境得天独厚，且是我国喀斯特地貌的典型代表，具有独特、丰富的自然景观，州内星罗密布一百多个包含石林、峡谷等在内的自然景观，这样独特的山地环境是众多越野、攀岩、登山等旅游爱好者的天堂。2016 年为彻底查清旅游资源家底，推动旅游业实现“井喷式”增长，州政府对全境（1213 个行政村）开展了旅游资源大普查工作，共发现旅游单体资源6548 个（如表1），其中已立项开发保护的景点超过287 个（如表2），通过此次普查，可以说黔西南州的旅游资源底蕴深厚。

表1 单体资源分类统计

表2 景观分类统计表

鉴于黔西南州旅游资源自身鲜明的特点，近年来，黔西南州提出了“人文兴义、康养胜地”的发展战略，大力打造山地旅游这张名片，通过各种具体的产业发展措施，有力刺激了经济增长，带动了周边行业的发展，旅游人数和旅游收入呈现“井喷式”增长，旅游产业已然成为黔西南州经济发展的“助推器”。

为保障旅游产业又快又好发展，必须配套相应的法律法规制度建设，目前在国家层面上主要有《中华人民共和国旅游法》《旅行社条例》《旅行社条例实施细则》《导游人员管理条例》《旅游投诉暂行规定》等，有关旅游资源利用保护、旅游市场秩序规范、游客和经营者权益保障的法律法规。同时为促进黔西南州旅游产业特色发展，国家和贵州省也出台了针对性的条例、意见等，如《国务院关于进一步促进贵州经济社会又好又快发展的若干意见》、贵州省人民政府出台的《关于支持民族自治县和民族乡加快发展若干政策措施的意见》等，明确了将贵州打造成世界著名的旅游度假胜地的目标，在其中也多次专门就黔西南州旅游的发展方向提出建议；贵州省、黔西南州也多次发文就旅游产业发展提供指导。

二、黔西南州旅游产业发展存在的痛点分析

按照贵州省委、省政府关于推进旅游产业化系列部署，黔西南州积极探索高质量旅游产业化发展新路径，努力将山地资源转化为旅游优势，但是在发展中也切实面临一些痛点问题需要面对。

（一）产业发展硬件需要提升

旅游环境包括交通、住宿等条件的优劣对旅游产业的长远发展会产生直接的影响，尽管黔西南州持续加大旅游产业基础投入，但由于客观条件的限制，短期内无法兼顾所有景区景点，无法全面系统性地提升改善。具体包括交通不便利，国内航班较少；一些主要旅游景区路网不畅，各旅游线路间的有效便利的交通循环网络尚未形成；一些景区设施不完善，观赏费用偏高；住宿设施位置设置不合理，合理价位的饭店偏少等。而且一些硬件需要提升，以万峰湖黄金垂钓线路举例，粗糙的钓位需升级为规范的钓台，单一的钓友洗漱台需升级为淋浴间，且功能需要升级，垂钓黄金线上缺少全年龄段的体育旅游功能。

（二）不正当竞争问题需要应对

近年来黔西南州与旅游相关的酒店、餐饮等企业大量涌现，引起了从产品质量到从业人员的服务水准、服务环境等方面的激烈竞争，同时也出现了恶性削价、虚假宣传、假冒仿冒等不正当竞争行为，例如，一些旅游相关企业在商标方面，在一些人气旺的著名景区景点或其周边，大量假冒、仿冒纪念品，以次充好、以假充真，这种搭便车现象对市场的合理竞争产生了极大的损害，阻碍旅游市场的有序发展。

（三）旅游人力资源有待改善

黔西南州旅游产业经过几十年时间的发展，在旅游人力资源开发上一直存在着滞后性，一方面是由于相关主管部门没有足够的重视且缺乏指导性建议，另一方面是缺乏适当的人才引进机制。首先在旅游人力资源规模上显著不足，目前黔西南州两所高等院校开设有旅游相关专业，但两个学校的年培养总人数在100 人左右，远远达不到旅游产业发展的需要，且与实际人才需求切合度不高，缺乏产、学、研一体化的专业人才发展机制。同时目前相关从业者存在素质不高的问题，整体从业人员学历层次较低，整体呈现中间大、两头小趋势，严重缺乏高专业素质人才，特别是专精尖导游人员严重缺少。

（四）招商引资经营管理需规范

国务院办公厅于1995 年3 月印发了《关于加强风景名胜区保护管理工作的通知》，其中明确规定了风景名胜资源的所有权归国家所有，但并没有具体的细则规定该权利如何实现，导致的结果是所有权和使用权无法有效明晰［4］。因此，在对旅游资源的开发进行招商引资时，投资者的利益往往无法保障。且政府作为旅游资源的所有者，为了促进潜在旅游资源的开发，由于缺乏巨大资金投入，允许私有资本进入旅游资源的开发和经营，但一般来说私有资本的经营目标就是获得利润，与资源管理中良好旅游环境创造、更好地保护环境的目标相违背，故一些私人资本获得经营权、收益权之后，往往采取超出环境承载能力的掠夺式开发，背离了旅游资源开发的最初目的。

三、黔西南州旅游产业发展法治保障建议

早在2021 年12 月国务院印发的《“十四五”旅游业发展规划》中提到，地方政府可以旅游法规为基础，以国务院制定的条例为核心，进行地方旅游法治建设的战略目标，争取出台地方性的综合性“旅游管理条例”，坚持依法治旅，以期为地方旅游产业发展提供强有力的法治保障。

故针对以上存在的黔西南州旅游产业发展存在的痛点问题，在法治保障方面，虽然目前形成整体性规章尚不具备条件，但是可以分类应对。

（一）优化法治环境

良好的法治环境是经济社会的发展保障。良好法治和商业诚信是旅游市场健康发展的基础，旅游产业的发展受众多因素的影响，需要政府发挥主导作用，更需要的是政策法规体系的有力保障。为了更好保护旅游资源，促进旅游产业的良性法治建设，国家层面制定了《中华人民共和国文物保护法》《风景名胜区条例》《中华人民共和国自然保护区管理条例》等法律法规，在此基础上，贵州省也陆续出台了《贵州省旅游条例》等地方性法规，同时我们还应当看到政策条例大多是宏观层面的，缺少具体的落实细则，从而导致政策的执行不到位，故首要的工作就是结合实际，以中央和地方的法规规章为基础，制定执行细则，细则包括职能部门之间的协调办法；旅游各相关行业（宾馆酒店餐饮等）与管理部门之间的沟通协调方法；旅游产业发展的重大项目工程的评估论证实施办法；旅游景区景点经营管理体制办法，甚至包括旅游景区景点气象信息的监测预报办法和游客流量预报办法，各种旅行信息推送办法等等。

（二）发挥行业组织作用

在实践中，因为自由市场具有盲目性等特点，一旦出现不良竞争等行为，往往无法及时通过自我调节的方式修复次序，这时就需要法律法规来重新规范，但是法律形式的规范往往具有滞后性，只能对已经出现的恶劣情形进行调整，不具有前瞻性，因而行业组织的存在是必要的、有价值的。随着贵州旅游产业的不断发展，省内已成立了一些包括旅行社行业协会、旅游饭店行业协会等等的细分行业组织协会。这些协会对市场变化敏感，能够及时应对旅游市场中存在的不正当竞争等不良行为，对旅游经营者和消费者起到了积极有力的保护作用。黔西南州应当成立相应的酒店、交通等旅游行业协会，扮演政府与行业从业成员的协调者角色。对于这些行业协会组织，需在政府领导下，制定协会组织制度规章，不仅包括协会成员资格审查、权利与义务、监督与惩处等细化规定，还要配备行业的自律以及业内成员培训服务办法等自我完善机制，同时需要完善监督反馈细则，从而形成完善的行业组织规章，切实发挥作用。

（三）建立健全行业人才培养发展体系

旅游人才是黔西南州旅游产业中长期发展的基础和保障。当前，黔西南州应当根据自身旅游产业发展实情，以市场需求为导向，融合其他地区先进经验，一方面在旅游人才培养上，制定详细的发展规划，明确人才培养目标，细化培养方式和采取的措施等，具体包括完善旅游业人才教育培训，借助本地高校教育资源，推进旅游职业教育培养旅游后备人才；组织旅游国企等经营者对员工提供业务、思想政治及职业道德培训等；对导游人员等专业能力要求较高的从业人员要加大审查培训，建立优胜劣汰和奖励处罚制度；在国际化推介的同时，要前瞻性地支持高等院校、研究院等加大小语种导游等紧缺型人才培养。另一方面在人才引进上，完善相关法规，鼓励各旅游用人单位在走出去的同时，积极将高级的高精尖人才请进来，对于人才的引进当然需要户口、住房、工作等配套政策支持。

（四）规范民营企业经营管理

在旅游资源开发时，往往存在政府自有投资能力不足的情况，故可参照采用现行的较为成熟的BOT（Build-Operate-Transfer，简称BOT）模式，该模式在国外广泛应用于交通等基础设施建设中，所谓BOT 模式一般有建设、经营、移交三个步骤，即私人资本出资参与建设并获得一定期限内的经营收益权，赚取利润，期满后将项目移交给政府，为促进优质旅游资源的更快开发，可借鉴以上模式，同时在市场准入方面，在地方权限范围内，在详细的规定及评定标准的基础上，应当适度降低景区景点的出让标准，完善特许经营投标制度；设置独立性的政府监管机构；详细明确政府与投标参与者经营管理中的权利、义务、运营模式、期限等内容，制定市场化的生态资源价值评估和民营私营企业价值评估标准，通过市场化方式，以竞争的形式选择参与开发和经营企业，给予有投资意向且有能力的民营私营企业特许经营权，坚决杜绝非市场化的合作协议等形式。在日常管理监督上，完善经营企业的经营考核办法，通过建立合理的沟通协调机制，成立由主管部门带头，国土、环境等部门参与的统一管理组织，避免民营企业在开发维护中存在职能部门交叉管理的问题，尽量避免出现“管理扯皮”现象的发生。

四、结语

黔西南州结合本地区的实际情况和文旅资源特点，提出了“康养圣地，人文兴义”的发展战略，并在景区建设、资源保护、产业多元化等方面持续发力，全面推动旅游产业的高质量发展并取得显著成效。但囿于客观条件的限制，需进一步完善法律保障机制以应对市场不正当竞争、投资者经营管理缺乏规范等突出问题，促进旅游业健康、有序、规范、可持续发展。