村集体主导盘活闲置宅基地来自眉山市彭山区金烛村的探索与启示

郭晓鸣 温国强 郑荏元

农村宅基地制度改革事关广大农民自身利益与农村社会稳定大局，四川省眉山市彭山区作为全国第二批农村改革试验区，也是新一轮的宅基地制度改革试点区，积极探索宅基地“三权分置”有效实现形式，着力打造具有可复制、可推广价值的改革试点样板。彭山区凤鸣街道金烛村处于典型的城乡接合地区，人口外流导致部分宅基地与集体建设用地处于闲置状态，集体经济基础薄弱又制約了闲置资产的盘活利用。基于此，金烛村将盘活闲置宅基地与壮大集体经济有机结合，通过有序盘活闲置宅基地为集体经济发展提供要素支撑，集体经济不断壮大又为闲置宅基地的盘活提供载体依托，在“盘活”与“壮大”的双向互促下，金烛村走出了一条村集体主导盘活闲置宅基地的创新路径。

金烛村盘活

闲置宅基地的四个举措

金烛村围绕做好建制调整后半篇文章的工作重点，突出集体经济在盘活闲置宅基地中的主导作用，在如下四个方面进行了创新性探索。

尊重农民意愿，凝聚盘活共识。切实尊重农民在盘活闲置宅基地中的主体意愿，充分凝聚内部共识。一是带动农民参与式体验，消除盘活顾虑。宅基地改革是涉及利益最为复杂、推进过程矛盾最多的改革领域，也是农民顾虑最大的领域。金烛村通过组织农民外出学习考察，让农民亲身体会到宅基地改革带来的诸多利好，打消潜在顾虑。二是提供多元化服务，降低盘活阻力。建好线上微信公众号与线下党群服务中心两个治理平台，成立清产核资领导小组，统筹管理闲置宅基地的盘活与后续运营，最大化地消解集体、农民与业主在盘活闲置宅基地中的现实阻碍。三是发挥自治活力，凝聚盘活共识。以村集体为盘活主体，向上与多个部门沟通协调，确保项目资金落实到位，项目规划不踩政策红线。采用坝坝会形式，充分发挥农民自治活力，推动形成闲置宅基地盘活利用的主人翁意识与集体行动意识。

先期改造提升，引入盘活主体。在达成盘活共识的基础上，由村集体对闲置宅基地或农房进行预先式的改造修缮，优化使用功能，吸引、培育内外部主体积极盘活村内闲置宅基地和农房。一是预前整治硬件设施。通过集中整治闲置宅基地，整合项目资金，统一进行道路、水电和农房风貌整治。二是定制化装修服务。村集体与外来业主达成合约后，由村集体按照商家的发展要求，提供一对一对接服务，定制化进行装修，降低业主入驻成本。

创新使用机制，深化利益联结。围绕集体经济发展项目需求，严格规范闲置宅基地盘活流程，深化集体、农民与业主的利益联结机制，强化联农带农强农富农机制。一是业主盘活闲置宅基地需要契合村庄发展需求。以村庄整体发展规划为基础，有选择地引入外来投资者盘活闲置宅基地进行休闲、民宿、餐饮等新业态的生产经营，同时避免经营同质化，丰富项目业态种类。二是集体收益与产业发展紧密挂钩。以“村集体+运营公司+业主”的方式盘活闲置宅基地，村集体组织负责整合多方资金打造项目实施环境，同时组建平台公司负责统筹运营管理，业主从事具体经营活动。村集体既可以收取固定租金，也可以利用统一收银系统提取一定比例营业额提成，实现业主低成本进入，轻资产发展，集体利益与产业升级紧密结合。三是统一服务标准。由村集体制定统一的服务标准，提供统一的旅游品牌以及产品营销服务，协调村内旅游产品定价，规范市场主体经营行为，维持良好市场秩序。

聚焦集体发展，推动改革集成。推动宅基地制度改革与多项改革举措联动，发挥改革集成效应。一是宅基地改革与深化集体产权制度改革联动。整合省级、区级在壮大集体经济、乡村振兴奖补等多个项目资金，集中资金打造村集体的“万家水碾”乡村旅游项目，利用宅基地改革工作经费建设农耕文化体验园以及修缮闲置农房，实现闲置宅基地的合理盘活与有效配置。二是宅基地改革与完善乡村治理体系联动。充分发挥村集体的所有权主体地位，通过构建一个组织章程、一套内部特别法人治理机构、一本股份额（股份）量化台账的“三个一”规范管理体系，以“农户自愿、集体登记、业主盘活”的议事流程，构建自主参与的治理体系，将闲置宅基地和农房作为壮大集体经济的储备资源，实行集中统一管理与整治。三是宅基地改革与人居环境整治联动。通过村集体为载体的治理平台，开展房前屋后环境整治工作，依托集体经济项目，深化农村厕所革命，建设旅游公共厕所，有效提升闲置宅基地的盘活价值。

金烛村盘活

闲置宅基地的四大成效

在持续的实践探索中，金烛村不仅推动了闲置宅基地的价值实现，而且在农民参与、集体经济发展以及营商环境优化等方面取得了一系列扩展性成效。

闲置宅基地高效盘活。经过对闲置宅基地的细致摸底，以及与集体经济项目的充分联动，金烛村的闲置宅基地在村庄产业升级过程中得到了高效盘活，经营效益初步显现。一方面，闲置宅基地得到精准盘活。通过集体统一管理并且预先进行风貌整治，业主租赁闲置宅基地从事餐饮、住宿、休闲等经营活动，有效盘活了闲置宅基地。截至2023年6月，金烛村通过租赁收回8户闲置宅基地，4户已经得到项目落实，支付给相关农户租金共计33000元。同时，开展风貌整治，清理违建125处、改造农房外立面6000平方米。另一方面，盘活闲置宅基地丰富乡村业态。将闲置宅基地与农房用于民宿、餐饮、体验等农旅融合产业，极大地丰富了乡村业态类型。截至2023年6月，使用闲置宅基地的项目涉及亲子厨房、游乐设施、村历史馆等多种业态，累计营收110余万元，接待游客5万余人次。

农民参与水平显著提升。在参与式、体验式的柔性引导下，农民对盘活闲置宅基地的参与度逐渐提升。一是就业参与提升。村集体成立劳务公司，优先聘用村民务工，解决闲置宅基地盘活后的劳动力需求问题，成功带动本村农民50人稳定务工，临时务工1000余人次，人均增收1000余元。二是经营参与提升。整体打造下的闲置宅基地盘活项目初步显现了辐射带动作用，通过划定自主创业点位，吸引了12户本地农民经营农家乐、民宿、流动摊位等。三是灵活参与提升。农旅产业的快速发展为金烛村带来了庞大客流，对农产品的需求也日益增加，为此村集体实行了农产品销售诚信承诺制度，协助农民销售自产的土鸡蛋、水果、藕等农产品。

集体经济组织不断壮大。金烛村将盘活闲置宅基地作为壮大集体经济的重要途径，集体经济实力不断跃升。一是集体经济收益增长。2022年，集体经济收入从2020年的不到4万元增加到45.9万元，并且通过“固定租金+营业提成”的盈利方式，2023年前半年集体经济收取固定租金16.4万元，提取营业额4万元，整个集体经济项目累计营收大幅增至110余万元。二是集体经济收益分配机制优化。构建了“442”集体收益分配机制，即项目收益的40%继续投入壮大集体经济，40%用于农民分红或基础设施建设，20%用于低收入群众帮扶救助和村级公益事业。截至目前，已经疏浚沟渠3.5千米，安装路灯400盏，帮扶济困12人次。

乡村营商环境日益优化。闲置宅基地的高效盘活推动了营商环境持续优化。一是管理机制规范化。金烛村为更好地管理与运营集体经济项目，制定了项目准入制度、商家收银管理办法、优质商家奖励办法；为最大化凝聚发展共识，通过“四议两公开”程序，制定了“商家管理公约”。二是后续服务常态化。集体运营管理公司每月召开1次商家大会，研究解决日常经营、策划引流、延链配套等方面存在的问题，做好后续服务，强化发展信心。三是矛盾纠纷日益减少。随着闲置宅基地被有序盘活，集体经济实力不断壮大，金烛村的矛盾纠纷日益减少，为进一步招商引资提供了良好环境。全村信访量、矛盾纠纷量从2020年以来逐年下降，分别从48件、61件降低到2022年的8件、22件。

金烛村集体经济主导

盘活闲置宅基地的四条经验

集体经济组织是农村宅基地的所有权主体，由村集体主导盘活闲置宅基地具有现实优势，金烛村的探索为宅基地制度改革提供了诸多创新经验与价值启示。

保障农民利益是村集体主导盘活闲置宅基地的基本底线。宅基地制度改革必须坚持红线意识与底线思维，其中保障农民利益不受损是重要的改革底线。金烛村盘活闲置宅基地的过程始终将集体利益与农民利益放在首位，依托村集体构建盘活协商机制，充分尊重农民宅基地资格权权益，极大地降低了盘活过程中的不稳定性和潜在风险。金烛村的经验表明，集体经济可以通过更加柔性的方式盘活闲置宅基地，在尊重农民选择的基础上稳健、持续地推进改革。

衔接产业需求是村集体主导盘活闲置宅基地的主要方向。单纯依靠放活宅基地的使用权来吸引外来主体不仅很难与本土产业联动发展，而且外来主体经营不稳定也会导致市场风险相对较大。金烛村紧紧抓牢村庄整体产业升级这一关键需求，将盘活闲置宅基地作为发展乡村新产业新业态的重要基础支撑，按照集体预先改造闲置宅基地、盘活主体从事经营活动的方式，保障盘活闲置宅基地与乡村产业升级有效联动。金烛村的经验表明，围绕产业升级新需求，由村集体将闲置宅基地预先打造后，再交由盘活主体经营开发，可以有效避免低效的闲置宅基地盘活困境，最大限度地优化资源配置，实现盘活闲置宅基地与产业结构升级的一体化推进。

构建利益联结机制是村集体主导盘活闲置宅基地的关键保障。金燭村通过创新“集体经济全资自持、社会资本独立经营”的盘活模式，集体收取“固定租金+营业额”提成，农民获得分红收入与就业岗位，既降低了社会资本进入的初始成本，又有效保障了集体与农民收益。金烛村的经验表明，构建长效利益联结机制可以有效调动村庄内外力量，激活各方协同发展的信心和热情，更易形成“人人建设、人人共享”的乡村发展格局。

集成多元改革是村集体主导盘活闲置宅基地的重要依托。稳慎推进农村宅基地制度改革是一项系统工程，需要集成式改革提供发展动力。金烛村以深化集体产权制度改革为发展契机，将盘活闲置宅基地作为壮大集体经济的重要途径；以农房风貌改造为主要方式，通过优化人居环境为盘活利用闲置宅基地提供重要支撑；以基层治理创新为有效手段，高效化解盘活利用闲置宅基地过程中的各种矛盾。金烛村的经验表明，尽管集体主导盘活闲置宅基地有着多重制度优势，但仍然需要多项改革联动协同才能综合释放改革红利，使闲置资源变为宝贵财富。

[本文为清华大学中国农村研究院2023年重点研究课题“县域城乡融合问题研究——基于四川省的调查分析”（编号：CIRS2023-6）的阶段性研究成果，作者郭晓鸣系四川省社会科学院研究员]