加强和改进科研事业单位整体支出绩效评价指标体系的对策研究

孟阳光，蔡 娱

（交通运输部天津水运工程科学研究院，天津 300000）

自2018 年全面实施预算绩效管理的实施意见发布以来，财政部、交通运输部等主管部门相继印发贯彻落实意见，绩效管理的理念逐步深入基层、深入实际，同时也深入人心。绩效管理的重要内容也逐步丰富和深化，绩效评价工作也由最初的“项目支出绩效评价”，深化到“财政支出绩效评价”，进一步拓展到“部门整体支出绩效评价”。为进一步推动绩效评价的发展，完善绩效评价指标体系，财政部印发了《预算绩效评价共性指标体系框架》，主要是对行政管理部门履职情况、财务管理、支出绩效等情况进行设置评价指标。针对科研事业单位的整体支出绩效评价指标还未单独设立。

本文结合科研事业单位工作特点，结合科研项目管理、项目经费支出等工作实际，研究探索建立一套符合科研事业单位实际工作情况的，科学、合理且规范的整体支出绩效评价指标框架体系，更好地发挥优化财政资源配置效率的作用，同时也是对科研事业单位整体支出绩效评价指标体系相关政策和理论研究的进一步丰富，具有显著的现实意义与理论意义。

一、加强科研事业单位整体支出绩效评价研究的重要意义

（一）是贯彻落实全面预算绩效管理的必然要求

预算绩效管理全面实施后，预算管理与绩效管理逐步实现一体化，绩效评价的内容也逐渐深化到部门预算整体支出绩效评价。部门整体支出绩效评价主要是对年度任务目标完成情况、预算资金执行情况、年度投入产出情况和履职情况等方面进行客观、公正的评价。为更好地体现整体支出绩效，评价过程中，强调战略发展评价和履职效能情况评价。为更好地体现科研事业单位的价值定位，促进科研事业内涵式发展，应设置科学、合理的评价科研事业单位战略定位和履职情况的评价指标。

（二）是贯彻落实国家科技创新体制改革的必然要求

党的二十大提出了强化国家战略科技力量、优化国家科研机构定位的重大战略部署，为深入贯彻这一战略部署，2022 年底，科技部等多部委联合印发使命导向管理改革试点通知，选取部分科研院所开展使命导向管理改革试点，推动科研院所聚焦国家使命建设国家战略科技力量、服务高水平科技自立自强。同时，国家不断推进科技创新体制改革，推动扩大高校和科研院所科研领域自主权，全面增强创新活力，国家科技创新体制改革必然要求科研院所建立与改革相适应的整体支出绩效评级指标体系。

（三）是优化财政资源配置和提高资金使用效益的必然要求

在科技强国的大背景下，科研事业单位科研资金需求不断加大，同时现阶段全国财政处于紧平衡，科研投入资金需求与有限的资源之间的矛盾不断突出。为加快科研院所高质量发展，提高资金使用效益，科研院所整体支出绩效评价结果，将成为财政部门及各主管部门进行科研投入、资源配置决策的重要参考依据。

（四）是激发创新活力和提升内部管理的必然要求

全面实施预算绩效管理的实施后，优化事前和事中监管，强化事后绩效评价，更好地落实科技创新 “放管服”要求，在国家政策允许范围内，扩大科研人员自主权，制定更加灵活、更加符合科研活动实际的规章制度，更好激发科研人员创新活力和动力，提升科研创新水平。同时，通过评价体系的建构和风险控制机制的确立，更好地预防科研腐败、跑冒滴漏等问题。

二、科研事业单位整体支出绩效评价的现状及存在问题

（一）当前研究现状

关于整体支出绩效评价方面的研究，国外学术界也没有比较系统的理论研究成果，大多将整体支出绩效评价融合于政府预算绩效评价的研究过程中。对比于国外学术界，我国近年来受预算绩效管理理念不断深入发展的影响，逐渐深化和侧重于开展部门整体支出绩效评价的研究，研究的内容涵盖了绩效目标设定、绩效评价工作思路、评价的方法路径等等。针对绩效评价指标体系，大多遵循《预算绩效评价共性指标体系框架》，框架式评价指标由“投入”、“过程”、“产出”和 “效果”四个一级指标、七个二级指标以及二十八个三级核心指标构成。

关于科研事业单位绩效评价研究，国外科研绩效评价选用的主要评价标准大多是专利、获奖、文献索引和市场效益等。我国科研绩效评价研究主要是侧重于两方面，一方面是侧重于科研项目经费绩效评价研究，另一方面是侧重于科研事业单位财政专项支出绩效评价研究，设立了多层次、立体的绩效评价指标体系。

（二）存在的问题

从科研事业单位的基层实际工作和当前国内外研究现状来看，现行部门预算整体支出绩效评价指标框架体系设置侧重行政单位履职和支出绩效评价，当前科研绩效评价体系侧重于科研项目经费绩效评价，两者缺乏有效衔接，与绩效管理工作实际及相关管理要求仍存在一定的差距。

1.当前科研院所整体支出绩效评价指标体系全面性、系统性不强。目前科研院所整体支出绩效评价体系目标制定、指标选取、权重确定等选取标准不统一，自主性较强，缺乏全面、系统的理论体系支撑，导致各科研院所之间的评价结果可比性差，无法实现横向对比和衡量。

2.整体支出绩效评价导向作用还未突显，目前评价指标侧重定量指标考核，定性指标较少。量化指标主要体现在预算执行进度和预算执行合规性上，而科研院所支出绩效评价实质是为更好实现科研院所“三定方案”的职责履行，实现长短期目标和完成重点工作任务，发挥资金最大化效益，服务行业发展和部门发展，从而推动事业发展。

3.部分评价指标与基层单位绩效评价工作实际不符。部分科研院所在选取评价指标时，直接采用已有的共性指标，例如，“产出”指标中评价“职责履行”方面，大多选取“实际完成率”、“完成及时率”、“质量达标率”和“重点工作办结率”四个三级评价指标，这四项指标原本属于对行政部门履职效能情况考核的范围，主要用以反映和考核部门履行工作职责、目标任务和时效质量的实现程度，与科研事业单位的绩效评价工作实际不符。

4.指标设置不够清晰、明确。例，“效果”中“履职效益”方面“经济效益”、“社会效益”和“社会公众或服务对象满意度”缺乏明确反映和核实科研院所聚焦国家使命导向、推进科技创新的内容，缺乏落实绩效管理主体责任的“绩效管理效能”的总括性三级评价指标。

三、加强和改进科研事业单位整体支出绩效评价指标体系的对策及建议

（一）指标设置原则方面

科研事业单位整体支出绩效评价指标要结合科研工作实际，指标设置要分层次、分重点，既要有共性指标，又要有体现科研事业单位特点的个性指标，既要包括总括指标，还要有明细指标。在指标设置原则方面，应重点明确以下几点：

1.体系要全面，重点要突出。预算绩效评价工作从项目支出绩效评价发展到财政支出绩效评价，再到整体支出绩效评价，是一个不断发展完善的过程，在兼顾全面的同时，进行整体支出全面评价也要把握重点。在财政支出绩效评价中项目支出绩效评价仍然是重点，在整体支出绩效评价中财政支出绩效评价仍然是重点，同时产出和效果指标要对“三定”方案的科研发展方向和职责履行效能具有针对性，要综合运用定量和定性指标，相互独立又相互补充。

2.要易操作，可比性要强。同一评价对象在纵向或同类评价对象在横向之间的评价结果要具有可比性，数据要口径规范统一，易获取，提高整体支出绩效评价的可操作性，整体支出绩效评价指标体系最终要实现易取得、易评价、易对比。

3.注重长短期目标，实行动态调整。在指标筛选时，注重短期目标、当前利益的同时，还要兼顾科研院所长远发展目标、长期的利益，注重选择长期性、战略性、关键性指标。根据最新科研发展趋势和外部环境变化，实施动态调整，以便客观、真实、全面评价科研院所整体支出绩效。

（二）指标具体设立方面

针对科研事业单位实际和整体支出绩效评价的工作特点，围绕科研事业单位“投入”、“过程”及“产出”等整体支出绩效评价指标的改进和完善，提出以下几方面建议：

1.“投入”类指标体系

（1）在“投入”类二级评价指标“预算配置”下面，将在职人员控制率修订为在职人员公用经费分摊率。由于科研事业工作特点，人才是第一生产力，在编制范围内满编或者空编有可能是单位根据人才发展规划安排引进人才或为未来人才引进留有余地，在职人员控制率过于片面，修订为在职人员公用经费分摊率既减小了这种偏差，又强调了财政支出绩效评价的重要性。

（2）在“投入”类二级评价指标“预算配置”下面，将“三公经费”变动率修订为“三公经费”占事业收入比率。“三公经费”的范围应包括财政资金和非财政资金，“三公经费”的变动是否合理有效不应以绝对数的变动为基准评价，应综合考虑事业收入变化情况，在事业收入明显增长的情况下“三公经费”适度增长属于正常范围，不应因此影响整体支出绩效评价结果。

（3）在“投入”类二级评价指标“预算配置”下面，将重点支出安排率修订为重点支出完成率。重点支出安排率作为评价政府管理部门履行主要职责和完成重点任务情况是适合的，但对于基层科研事业单位，履行职责应体现在重点支出完成率，用以评价本年重点支出完成情况，职责履行效果。

2.“过程”类指标体系

（1）在“过程”类二级评价指标“预算执行”下面，将支付进度率修订为实际支付进度与序时进度的比率。原指标既定支付进度的合理性和科学性将影响此指标的评价效果，修订为序时进度做分母，标准统一且规范，同时为了增加合理性，建议序时进度按照资金下达月份计算，不能一刀切按照自然月份计算。

（2）在“过程”类二级评价指标“预算执行”下面，将结转结余变动率修订为结转结余率年度比值，即上一年度结转结余率与本年度结转结余率的比率。原指标过于片面，对于项目不均衡的单位，存在本年项目总金额大但结转结余率低于去年，造成结转结余金额大于上年的情况，无法准确反应单位控制结转结余资金的努力程度。

3.“产出”类指标体系

修订“产出”类二级评价指标为“能力建设”和“履职效能”两个二级指标。

（1）能力建设考核单位人才队伍建设和条件建设支撑情况。考核单位可根据自身特点细化三级指标。科研单位最重要的资源是人才，人才作为第一生产力是单位长远发展、实现长期科研目标的基础，科研单位应根据不同时期的发展目标，结合长短期目标，从干部管理、科技人才培养和领军人才培养等方面综合评价人才队伍建设。科研事业的发展同样离不开科研条件的支撑，高平台大设施为科研发展提供了基础，条件建设支撑情况是科研事业单位能力建设的重要方面，根据现代科研院所的发展趋势，建议从国家及行业科研平台建设、科研条件建设和大型仪器设备开放共享等方面综合评价科研事业单位的条件建设支撑情况。

（2）单位履职效能主要考核科研事业单位履行单位职责、发挥科研效能的情况。评价单位可从职责履行和科技产出两个方面对单位履职效能进行综合评价，从机构设置科学性、管理规范性等方面综合评价职责履行情况，从重大决策部署和重点工作资金保障、基础理论、前瞻性技术研究、支撑行业重大工程建设、国际科技合作和交流、落实深化科研供给改革、为主管部门服务落实情况等方面综合评价科研院所科技产出情况。能力建设和履职效能评价指标要针对科研事业单位行业特点、针对科研方向分层次、分重点设置，在体现共性的同时要有针对性。