媒介进化视域下政策传播研究的演进逻辑与未来趋势

2024-05-03白旭晨

新闻爱好者 2024年4期

【摘要】互联网技术的发展带来了媒介信息环境的变化，也给政策传播提出了新需求、新挑战。运用Citespace可视化分析方法梳理了近20年来我国政策传播的热点议题及研究框架，总结了国内政策传播机制演变与媒介进化水平相关的阶段性特征，聚类归纳了价值观念、机制模式、策略议程和效果反馈等四个重点议题。为适应媒介的人性化趋势，进一步满足公众民主参与和政策信息需求，聚焦重点议题提出了未来政策传播的研究方向。

【关键词】Citespace可视化分析；政策传播；媒介进化

公共政策传播是公共政策有效执行的必要前提和重要保证［1］。近年来，我国学者围绕政策传播问题进行探讨，通过优化传播结构和调整传播要素改变政策信息的传递、交互和共享范式，促进政策的知晓、理解与认同效果。但由于政策传播研究从传播学、管理学、政治学等不同学科视角开展，缺乏学科交叉借鉴和系统性理论总结。互联网群体传播时代信息生产方式变革改变了大众传播时代以传者为中心的线性传播模式，个体的信息生产赋权通过吸引社会注意力、吸纳社会资源和重构资源分配关系可以部分地再生产社会结构［2］，给当前政策传播提出了全新挑战。深入分析政策传播研究的演进逻辑，研判未来研究方向和重点，可以为提升政策传播效果的实践探索提供有效参考。

一、数据来源与研究方法

本文检索数据来源于中国学术期刊网络出版总库（CNKI），精确检索了从1992年1月1日至2022年12月31日关于“政策传播”“政策宣传”“政策动员”“政策营销”“政策报道”“政策说服”“政策谣言”“政策新闻”“政策舆论”“政策舆情”“政策媒介”等主题的CSSCI、CSCD和北大全国中文核心期刊文献，人工检查筛除与政策传播相关研究明显不符合的文献和新闻报道、会议、书评等非研究型文献，得到396篇文献。运用图谱软件，利用Citespace关键词聚类、热点词突现分析以及时线图等功能，结合Gephi输出关键词共现图谱，可视化呈现国内公共政策传播研究的总体特征、热点主题、演进路径和研究前沿，提炼分析政策传播机制的研究框架。

二、国内政策传播研究的整体分析

从1992年至2022年，国内政策传播研究文献数量不断上升，并呈现每十年一次的跨越式增长。1992—2002年为研究起步期，共16篇，每年仅1—2篇，研究者关注程度不高；2003—2012年为研究上升期，共106篇，每年保持在10篇左右，学者对政策传播的关注度显著提升；2013—2022年为研究勃发期，共274篇，每年维持在27篇左右，政策传播问题越发受到关注，进入研究热潮。

从学科分布和研究视角看，政策传播研究主要以管理学、传播学领域为主，还涉及政治学、社会学、民族学等领域。公共管理的研究视角重点在传播机制变化对政策过程的影响，共计发表文章260篇。新闻传播的研究视角重点在于研究传播机制变化对政策传播效果的影响，共计发表文章136篇。两个领域研究的演化逻辑存在明显不同，新闻传播领域对传播机制的变化持续关注，他们对传播机制变化带来的政策传播效果的影响更加敏感，当2004年前后互联网从Ｗeb1.0浏览时代进入Ｗeb2.0互动时代，传播机制变化带来了新闻传播领域研究文献一次数量级的跃迁。到2012年互联网群体传播时代来临，信息生产方式变革加大了公众舆论场域对政府宣传场域的冲击，带来了新闻传播领域学者对政策传播研究的再度高涨。而公共管理领域的反应相对滞后，在政策传播效果对政策过程产生影响后，研究者的關注度才开始增长，在2010年发文数量超过新闻传播领域后，保持了持续关注和发文数量的稳定增长。

三、政策传播研究的热点方向与关键主题

（一）基于共现分析的研究热点

本研究筛选出现频次高于3的关键词，通过关键词共现图谱观察了关键词热度及节点中心性。发现“公共政策”“政策传播”“政策宣传”“政策动员”“传播机制”“影响因素”等关键词是研究网络的热点，中心度较高，其中“政策传播”出现频次最高，而“公共政策”在共现网络中处于中心地位，包括“三农”、教育、医疗、生育、创业等在内的民生福利政策则是研究重点关注的范畴，这跟中央偏好的政策领域相一致［3］。从共现频次最高的10个关键词看，政策传播（0.41）、公共政策（0.23）、政策宣传（0.23）与传播效果（0.11）的中心性高于0.1的边界值，为共现网络的关键节点，可见政策传播及其传播效果研究是长期以来的焦点话题。

通过突变词分析，共析出“政策解读”“公共政策”“政策传播”和“精准扶贫”四个突变关键词，表明在突变期间得到了大量引用，属于窗口期内的热点议题。突变词汇的变迁过程反映出“政策传播”和“精准扶贫”是当前的研究焦点。“精准扶贫”反映现实社会问题，表明政策传播研究服务国家需求，助力提升政策传播和实施效果；“政策传播”作为核心议题的突变窗口较长，是一直受到关注的焦点议题。

（二）基于聚类分析的主题趋向

通过关键词聚类分析，得到具有227个网络节点，328条连线，网络密度为0.0128的共词图谱，析出了“公共政策”“政策宣传”“政策传播”“党的方针”“信息传播”“政策解读”“影响因素”和“权威性”八个研究聚类。图谱的ModularityQ值为0.7472，大于临界值0.3，网络结构显著，聚类效果较好；Mean Silhouette值为0.9215，大于临界值0.5，各聚类统属的关键词具有良好的一致性，聚类结果可信度较高。聚类关键词可分别归属于政策传播研究中的“价值观念”“机制模式”“策略议程”和“效果反馈”四个研究主题，展现了政策传播的基本路线，验证了关键词共现分析结论的合理性。

“价值观念”主题包括“公共政策”和“党的方针”两个聚类，强调了公共政策传播的价值取向。“公共政策”包含价值共鸣、观念重构、伦理规范与策略分析等关键词，强调政策起点是针对社会公共问题而设计的解决策略。“党的方针”包含马克思主义、社会主义革命和建设、四项基本原则等关键词，突出展现纲领性政策指导。公共政策以公共利益作为逻辑起点，以响应民意与公众需要为政策目标，具有公共性的本质属性，是政府管理维持政治稳定、经济发展和社会和谐的必要手段，能够有效解决社会问题，实现公共利益［4］。公共政策以党的方针为价值标准，通过政策传播对个体进行公共性建构，实现价值共鸣和观念重构，获得公众理解和认同。

“机制模式”主题包括“政策宣传”和“政策传播”两个聚类，主要聚焦政策传播模式从宣传到传播的演变研究，涵盖了各传播要素之间的互动与互作。媒介赋能信息生产促进了传播主体多元化，传播媒介逐步从大众媒体拓展到网络自媒体，传播模式由直线模式转向波形模式，由政策宣传模式转向新闻发布模式，由窗口模式转向压力模式，逐步从单向传播转变为双向传播。［5］相关研究归纳出了强制灌输、政策促销、回应发布、政策营销等四类传播方式，自改革开放以来，强制灌输模式逐渐弱化，政策促销以及回应发布等模式开始盛行。［6］互联网对个体信息生产赋权使网民得以平等参与民主政治，但其媒介接触和认知水平呈现出巨大差异，需要进一步调整传播模式以促进公共政策的理解和认同。

“策略议程”主题包括“政策解读”和“权威性”两个聚类，主要聚焦政策传播的宣传场域如何对舆论场域产生正向、有效影响。宣传场域研究聚焦政策传播的“权威性”，强调政策报道依赖主体公信力来引导舆论，传播策略不断从政府为中心的命令控制转向政府对公众的说服引导。舆论场域研究聚焦互联网渠道成为公众反馈政策评论的主要端口，赋能各圈層公民自由发声，并允许私域空间的高频互动，深刻影响了公众舆情。［7］政策沟通过程越发复杂，不同利益群体在舆论场域中的个性化诉求导致巨量信息叠加，甚至扭曲了政策本意，消解了宣传场域的传播效果，影响了公众认可度。

“效果反馈”主题包括“信息传播”和“影响因素”聚类，主要聚焦在传播效果评估和影响要素分析等。政策评价源于社会公众对政策有效性的客观认知，通过对政策信息的知晓度、认可度和满意度等指标可以有效评估政策传播效果，并发现影响政策传播的关键要素。研究认为影响政策传播效果的因素既包括政策信息的文本内容、表现形式、价值取向、传播策略和议程设置等，也包括受众差异化的政策情感、政策预期、认知水平以及媒介接触和使用习惯。

（三）基于关键词时线图的演化过程分析

第一阶段：单向宣传期（1992—2002年）

这一时期互联网应用基于Web1.0技术，网民上网主要是为了获取信息，“内容为王”是这一时期的显著特征。互联网媒介仅在时空上延伸了人的感官，在线信息获取方式给政策传播提供了崭新的平台，但网民数量、参与形式和信息传播方式尚未对传统大众媒体造成明显冲击。此阶段政策传播研究聚焦于政府向公众传递政策信息的单向过程，主要探讨如何利用党政部门的权威性有效宣传党的政治路线，强调政府的信息管理以及通过宣传引导受众态度，内化为政策服从和认同，较少探究政府与公众之间的对话以及政策调适等方面的内容。大众媒介被赋予了党政宣传的核心职责，在传播活动中要发挥政策对公众价值观的调控作用［8］。新闻报道强调具备政治自律意识，自觉服从党和政府的领导，主动配合党和政府的中心工作，从而在国家的整体事业中发挥新闻的独特作用［9］。

第二阶段：双向传播期（2003—2012年）

2002年以后，Web2.0技术发展推动了社交媒体繁荣，“内容为王”与“关系至上”在传播实践中并存，媒介进化弥补了原有媒介缺陷，更好地满足了使用者的人性化需求。用户“个人门户”开始成为网络传播节点，用户从接收者转向生产者，在信息再生产中融入个体认知、态度和情感，公众舆论反馈逐渐进入政策传播议程。社交媒体强化了用户与信息的价值联系，信息传播引发的网络舆论和社会影响日益凸显。在此阶段，以政策传播主体为中心的单向线性的政策宣传逐步转向双向循环的政策传播，受众对政策传播内容的反馈开始受到关注。新媒体时期大众传媒搭建了表达公共意见的交流平台，公众对于政策过程的参与程度也有了很大提高［10］。政策传播过程中体制性渠道与非体制性渠道的博弈影响着政策的认知、理解与传播效果［11］。

第三阶段：交互传播期（2013—2022年）

随着互联网群体传播时代来临，媒体运行从“传播为主导”转向“接受为主导”模式，一定程度上消解了大众传播的意义传递和媒介垄断，为个体、群体、企业和机构参与传播竞争提供了机会和平台［12］，加剧了信息传播的复杂性，对政策传播效果实现提出了挑战。在以往的单向政策宣传和双向政策传播中，政策传播主体作为传播权力中心以实现社会公共性建构为目标，在消息告知、观念宣传和情绪鼓动的叙事语态中具有明显的权威性，公众对政策信息的解码多为顺从式解读，或在基本的政策认同下表达个体对政策的意见反馈。而互联网使公众参与社会事务的积极性和选择性极大提高，对政策传播内容的解读也转向了协商甚至抵抗。公众通过网络空间对公共政策的批评、质疑和讨论，生成政策网络舆论的方式来干预政府的政策行为，从而实现对政策传播的“强制性介入”［13］。

在此媒介环境下，政策传播研究开启新热潮，通过调适结构和要素以优化传播模式，成为提升政策传播效果研究中的可行进路。研究提出了政策主体要不断调整和改进政策传播模式，在收缩与调试的双重状态下建立起科层制内部传递模式、大众传媒宣传引导模式、新闻发言人信息发布模式以及新媒体双向沟通模式的传播矩阵［14］；构建了常态化的政策沟通机制［15］、媒介组合策略［16］、“播撒式”传播体系［17］等传播模式。在互联网的去中心化传播结构中，用户作为自中心化的关键节点，在舆论场域形成了与宣传场域的力量抗衡，政策传播的研究也更加重视其在政策传播过程中的能动作用。

四、政策传播研究的未来展望

保罗·莱文森从技术乐观主义和人的能动性观点出发，将媒介技术发展分为“玩具”“镜子”和“艺术”三个阶段，政策传播研究也经历了媒介作为人的视听延伸的单向宣传期、社交媒体时代建立用户链接关系的双向传播期以及工具性与价值性并存的日趋人性化的交互传播期。数字化、智能化趋势是媒介未来发展的基本逻辑，人类的经验与体验也在不断复刻升级。媒介信息的动态重组营造了社会情境和媒介语境，逐步进化为算法构建的数字场景中交互融合的呈现与映射，日渐形成人与媒介之间交互共生、稳定持存的具身传播场景，提升用户体验和实践效果将成为未来政策传播研究的目标。

一是政策价值观念的有效传播。我国传统的政策宣传框架是按照党的方针政策，从公共利益出发，保证政策传播价值观念的公共性和科学性。主流媒体、大众媒体的政策宣传报道内容坚持马克思主义新闻观、坚持群众路线，作为党的喉舌将社会主流价值观念传递给受众。而互联网群体传播活动中个人情绪和态度通过信息再生产转化为个人化政策解读，这些私人利益的诉求表达无法反映社会问题的客观真实与全面真实。加之网络语言的多模态表达，使政策信息的误读误传难以甄别。在互联网群体传播活动中，个体行为的几何级扩散和个人情绪的社会化传播导致私人性价值观念脱控蔓延，甚至产生谣言和舆情，导致政策传播效果难以达到预期。在多元文化共存的互联网环境中，小众文化、亚文化等以其独有的内部秩序与话语体系对抗、消解着公共政策的主流价值观念，亟须探索如何提高传播效能，更好地发挥宣传场域的公共性建构作用。未来研究需要关注主流媒体的定位调整，提升当前媒介环境下的舆论把控能力，形成具有竞争力的传播态势；要关注舆论场域的私人性信息生产和内容传播，探索构建符合媒介发展和传播规律且行之有效的管理机制。

二是政策传播渠道和体系的有效构建。不同的信息传播渠道会影响政策传播的总体效果。［18］在行政系统的科层制传播和主流媒体的大众传播之外，互联网媒介改变了用户的组织形态和链接方式，让信息内容生产和传播流向变得更加不可预测，影响了传播效果的预判与实现。建设服务于政策有效传播的信息网络将成为研究重点，解决如何将正确价值观念的信息送达公众。政策传播全媒体模式构建是短期内政策传播效能提升的重要方法，未来则要转变政策传播理念，推动渠道媒介的资源整合和优势互补，提升公共政策传播效能［19］。多元传播渠道提升了政策信息的普及度，但信息产能过剩降低了公众信息处理能力和处理意愿，渠道依赖和算法推荐不断强化着“信息茧房”效应，影响了政策的有效传播。未来研究中，政策传播体系的构建要解构渠道的封闭化和圈层化，运用媒介技术手段促进向目标群体的精准推送和个性化匹配，强化宣传场域的传播渠道依赖进而影响和建构公众，提升政策传播效果。

三是策略议程的有效设置。当前，传播议程和策略正在从官本位的强制性政策灌输向沟通互动式的政策营销转变，识别、预判与满足受众需求和社会公共利益，容纳多元主体参与，拉近政策制定者和受众的距离，从而获取政策认同感，促使受众理解政策内容并接受政策执行。为了适应并更好地引导舆论，政策传播策略需要不断适应传播机制和媒介环境变化，顺应媒介人性化趋势设置议程，著力研究全过程的传播布局，以宣传场域为主导构建舆论场域价值观念，探索营造有利于公共政策被知晓、被理解、被接受和被认同的媒介环境；要发现舆情产生规律，研究提出有效的议程设置模式和舆情化解策略。

四是政策效果的有效反馈。政策传播过程可以建立公民利益的诉求渠道，识别反馈社会问题，有效评估政策合理性和实施效果，启动新的政策窗口和政策议程，通过政策调整确保社会资源的权威性分配，形成政策过程与传播过程交替的循环。在互联网群体传播时代，公众舆论可以快速整合政策目标和传播受众的意见观点，呈现不同群体的利益诉求，将日常问题反映成为共有的信息反映，成为政策问题的基础。随着媒体的中继人效应增加，社会问题进入政府议程的通道更为多元，具有较高新闻价值和社会影响力的潜在问题可以迅速触发社会效应，影响政策问题构建［20］。建立政策效果的有效评估反馈机制，可以为公众参与政策议程提供可能的良性渠道，提升政策的多源流汇合能力，有利于提升公共政策的科学化和民主化水平，也有利于促进公众参与决策，服务我国全过程人民民主的实践，这亦将成为未来政策传播的重要研究议题。

［本文为中央高校基本科研业务费专项资金资助“互联网群体传播时代的教育政策传播模式研究”（项目编号：310422103）的研究成果］

参考文献：

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