河南省河长制政策执行中的问题及优化建议

□文/郭志童 阿茹罕

（内蒙古农业大学人文社会科学学院 内蒙古·呼和浩特）

［提要］河南省政府积极响应十八大精神，以保护河湖生态为重点工作任务，在全省范围内推行河长制。然而，实施河长制的政策过程中遭遇不少困难，仍有若干待解决的问题。本文以河南省河长制政策为核心，分别从理想化的政策、政策执行机构、政策目标群体、政策执行环境等四个维度分析政策执行过程中存在的问题，并提出完善建议。

全面推行河湖长制，是党中央、国务院为加强河湖管理保护作出的重大决策部署，是落实绿色发展理念、推进生态文明建设的内在要求，是解决我国复杂水问题、维护河湖健康生命的有效举措，是完善水治理体系、保障国家水安全的制度创新。2022 年10 月16 日，习近平在二十大中深刻指出：要坚持河（湖）长制治水工作机制和责任制，用生态的办法解决生态的问题，以河（湖）长制为总抓手，强化总河长令引领和主导作用，从河流整体性和流域系统性出发，严守河道行洪安全底线和生态保护红线，加快提升水治理现代化水平，不断提高水生态健康水平。当前，河南省正处在全面建设社会主义现代化强国的时期，河湖管理保护工作面临前所未有的压力和挑战，一些地方侵占河道、围垦湖泊、非法采砂现象时有发生，部分区域水环境质量差、河道环境流量不足、水生态受损重且难以短期内恢复、水环境隐患多等问题日益凸显，成为制约经济社会可持续发展的重要瓶颈。

一、河南省实施河长制现状分析

河长制的出现是建设水生态文明的重要力量，全面推行河长制是落实绿色发展理念、推进水生态文明建设的内在要求，是完善水治理体系、保障水安全的制度创新，对解决我国复杂的水环境问题、维护河湖健康生命有积极推动作用。河南省扎实落实生态保护与高质量发展的战略，积极推动完善现有河湖长制与河南省水资源环境特性相适应，使得河南省实施河长制取得显著成效。

（一）河南省河流湖泊概况。河南地区跨越了黄河、淮河、海河和长江这四大水系，拥有超过1，500 条交织在一起的河流。其中，流域面积超过100 平方公里的河流有493 条，湖泊数量相对较少，仅有8 个湖泊面积达到或超过1 平方公里。黄河穿越了中部地区，其境内的主流长度为711 公里，流域覆盖了3.62 万平方公里，大约是全省总面积的五分之一。淮河位于省境的中南部，拥有众多的支流和丰富的水资源，其干流全长达到340 公里，流域覆盖面积为8.83 万平方公里，大约是全省总面积的一半。北方的卫河和漳河最终汇入海河。丹江、湍河和唐白河这些西南方向的河流最终汇入汉水。全省的水资源总量高达413 亿立方米，在全国范围内排名第19。河南的水力资源储量为490.5 万千瓦，其中315 千瓦是可供开发的。

（二）河南省河长制实践规划

1、政策落实方面。作为一项全新的河湖治理制度，自河长制在全国普遍推广以来，河南省高度重视，并安排市水利厅专人负责此项工作。在对全省河道状况进行调研的基础上，2017年5 月河南省制定了省级河长制工作方案，随后，全省的17 个市也陆续出台工作方案，方案对全省河流的职责权属、治理目标、管护指标进行了明确，同时还对河长制工作中加强水污染防治、做好河湖防汛度汛、加强水生态修复等任务进行了细化。根据河长制工作部署，河南省共设置省级河长的河流有6 条，省、市、县、乡、村五级河湖长共923 名，17 个市也建立了分级分段河长体系，在各条河道上设立河长制公示牌，公示牌上对河流信息、河长职责、治理目标进行了整体明确。

2、工作职责方面。（1）河长职责。河南省共设五级河长，每级河长都有所需践行的工作职责。省级河长对全省的河流负总责，在河长制的各项工作安排中起引导、协调、监督等作用，是全面推进和保障河长制有序进行的总抓手。市级河长根据省河长制办公室的部署安排，并结合责任水域的具体情况，严格落实与执行各项水环境治理目标，并及时向上级反馈。县级河长是河长队伍中的中坚力量，任务更为细化，在落实各项工作安排之余，重视对保护河湖环境的宣传工作，加大对各种违法涉水行为的监督和处理力度，从源头上减少对水环境的污染。（2）河长办公室职责。省河长办根据总河长对河湖治理的总体规划与建设目标，编制河湖档案，建设信息平台，细化工作安排，并协同相关职能部门共同开展河湖治理工作，负责对下一级河长制工作的监督与考核。各市河长办负责落实与执行省河长办交付的各项任务，上传下达，落实巡河工作，及时发现与处置随意排放、乱采乱挖等破坏行为，并做好监督、上报及反馈。

3、治理目标完成方面。2017 年5 月，河南省开始在全省全面推行河长制，并制定了2018 年、2019 年、2020 年和2030 年分阶段实现水污染防治、水资源保护和河湖管护目标。河南省根据全省河流（含湖泊、水库）的分布情况，明确各级各段河长负责人，在水利厅成立省河长制办公室，确定抽调人员名单，编制“一河一策”，设置河长公示牌，建立各级河长制信息平台，逐步建立明确的河长制治理体系，实现河长制在全市每条河流、每段水域的全覆盖。河南省在2017 年至2022 年期间制定的河长制治理目标多侧重于以下三个方面：一是集中治“乱”，开展河湖“清四乱”常态化规范化，排查整治“四乱”问题582 个；二是持续治“砂”，严打非法采砂，年初组织“回头看”，汛期组织专项整治行动，大力推广应用机制砂，出台水利工程机制砂应用技术规程地方标准，目前全省机制砂生产规模达到1.5 亿吨，加之河砂年开采量0.5 亿吨，基本满足全省建设用砂需求；三是创新体制机制，大力推进“河长+”改革，省、市、县三级全面推广“河长+检察长”模式，积极探索河湖生态保护公益诉讼新路径。

二、河南省河长制政策执行中的问题

政策的实施不仅仅是简单地将政策文件上传或下达，它涉及到政策的制定、实施以及反馈等多个环节的互动和博弈，构成了一个复杂的过程。因此，本研究采用史密斯政策执行模型，从理想化政策、执行机构、目标群体和政策环境这四个方面分析了影响河南省河长制执行的各种因素，旨在为河长制政策的优化和可持续发展提供实际的依据。

（一）理想化政策：政策本身存在缺陷。首先，河长制的法治建设不够完善。在史密斯政策执行分析模型中，政策的合法性被视为理想政策的核心要素，政策需要与民众的意愿相一致，并在我国的政治实践中由各级人民代表大会及其常务委员会来制定或批准。然而，我们仔细观察河南省河长制的建立过程可以发现，省政府办公厅在2017 年6 月发布的《河南省全面推行河长制工作方案》主要是基于河南省自身的环境治理需求和中央政府的环保要求来建立河长制的。这一方案并没有得到同级或上级人大及其常委会的审议和批准，也没有被纳入到我国的法律制度体系中。因此，河南省河长制的实施缺乏明确的法律支持，其可持续发展也受到了一定的质疑。其次，政策的内容与实际情况脱节。由于河南省内河流的广泛分布和广阔的流域面积，其管理面临着巨大的挑战。再者，河湖的整治工作本质上是一项庞大且复杂的任务，而在河长制政策的具体实施中出现了与实际情况不符的问题。这主要是因为在制定《河南省全面推行河长制工作方案》等相关政策时，没有充分考虑到各个城市河流的具体状况，所制定的政策仅仅是一个基于河南省整体河流情况的宽泛政策。在政策发布后，各个城市可能会因为自身的因素，如地理位置或利益基础的差异，而难以完全按照既定的指令来执行。

（二）执行机构：政策执行主体建设存在短板。一是政策执行面临执行能力困境。在现代中国的生态管理实践中，生态管理与政治动员是密不可分的，中央政府是通过政治动员来推动相关政策的实施。但是，与中央政府的强烈政治动员形成鲜明差异的是政策执行者的能力不足。从2017 年河南省发布的《河南省全面推行河长制工作方案》中，我们可以观察到，由于各级河长由地方党政首脑担任，他们在确定河流治理方案以及面对跨区域、跨流域、跨部门的治理等高度专业化的任务时，由于缺乏相应的专业知识，很难胜任这种高度专业化的工作，在指导任务中，其个人能力遭遇了挑战。二是执行部门之间存在矛盾。从河南省政府出台的《河南省全面推行河长制工作方案》中我们可以明确看到，负责全面推进河长制工作的领导小组成员涵盖了各级地方政府、省水利厅、省发展和改革委员会、省环保厅等。此外，还在省级水行政管理部门设立了河长办公室，并对所有省级政府部门和生态环境部负有责任。尽管河南省已经建立了一个相对完善的操作体系，但各个小组之间在职责分配和协同工作上仍存在模糊之处。该小组的所有成员都受到河南省政府的领导，并对总河长负有责任，同时也受到上级部门的直接指导。在省政府的领导和压力下，小组成员能够遵循和协调，但由于职责的交叉和模糊性，这一问题并没有通过“河长制”得到解决。

（三）目标群体：政策目标群体参与程度低。一是目标群体参与方式单一。在实际操作中，许多与河长制有关的文件中的规定并不明确，公众的参与大多仅限于事后。在河长制的政策制定和相关事宜上，公众的了解明显不足，参与度不高，导致公众参与呈现出形式主义的趋势。其主要特点是：首先，公众的参与主要集中在社会监督这一环节，其内容相对简略。“政府正在采取行动”和“民众成为观众”的现象正在出现。其次，公众的参与更多的是被动的，而不是积极主动的。在政府的统一规划和安排下，公众仅仅专注于执行环境治理的任务，却对治理的起因、结果、实施步骤、依据和评估等方面一无所知，更别说有机会表达自己的观点或参与决策过程了。二是缺乏政府有效回应。要让公众参与河长制，政府需要对公众的咨询和疑虑给予及时和有效的回应，但事实上，河南省政府与公众之间的有效互动和回应在总体上还是比较有限的。虽然河南省河长制有一些规定，如“定期向社会公开考核结果”和“考核结果应当向社会公开”，但关于如何公开，公布的形式、内容数量、时间和地点等方面，公众参与的监督规定仍然不够明确。

（四）政策环境：政策执行环境资源匮乏。一是经济环境：资金供给持续性不强。河南省的河湖流域覆盖面积广泛，其中受到污染的区域所占的比例较高，因此对水域进行整治和恢复水生态系统需要投入大量的资金和物资。目前，河长制的资金主要依赖于财政拨款，部分资金是通过银行贷款获取的，这对省级的财政预算构成了相当大的压力。关于河流污染治理的资金筹集，河南省在实施河长制的方案中都强调了增加对河湖治理的财政支持，设立专门的河长制资金，并鼓励社会资金参与到治理中。然而，这些建议和制度的具体执行尚未明确。目前，除了在水质监测和某些基础设施建设上的参与外，其他领域并没有社会资金的整合和合作。二是社会背景：社会监督缺失。河南省在执行河长制政策时，普遍缺少来自群众、公益团体、志愿者团体和非营利组织等社会各界的有效监督。一方面对执行主体的执行能力缺乏有效的监管。目前，河长制政策的执行和考核主要是由河长办负责，他们对成员单位、工作人员和河长进行从上到下的逐级考核。考核的依据是内部的考核文件，而考核结果很少对外公开，社会对执行过程和效果的了解也很有限。另一方面对污染行为的监控不足。政策的实施不可能是无懈可击的，即便政府是主要的执行机构，也受到资源和能力职责的限制，不能全面监督所有的污染行为。

三、河南省河长制政策执行优化建议

针对河南省河长制执行过程出现的问题，从优化制度设计、优化部门组织机构、构建公众参与机制、营造良好政策环境等角度提出优化河长制执行的对策，探索河长制可持续发展的优化路径。

（一）优化制度设计。一是优化程序设计，以提高“河长制”的法制化程度。学术领域的专家普遍持有这样的观点：为了提高“河长制”的法治和制度化运行水平，采纳一套合理且严格的立法措施是不可或缺的，一个既实用又高效的制度框架将基于全国各地的实践经验进行梳理，并将其提升为具体的规则和制度，通过法律框架来限制各级河长的“个人自主决策权”。在实际操作中，河南省应当借鉴浙江、海南等地的“河长制”执行经验，并参照《浙江省河长制规定》和《江苏省河长制湖长制规定》来制定更符合河南实际情况的河长制规定。通过立法手段，实现河长制从政府文件向法律法规的转型，从而依赖法律制度来治理水资源。目前，“河长制”的法治化探索只是开始，河南省在未来还需要努力将实践经验转化为地方性的法规和部门规章。二是因地制宜确定政策内容。目前，在河南省内超过一千条河流已经根据其流经的地市被纳入了河长制的工作范畴。例如，黄河这一大流域，以及小如三省交界的跃进渠，都已经指派了专门的人员来负责管理。河南省共有17 个地级市，每个市的经济发展状况各不相同，流经不同地区的河流生态环境也有所不同，因此在工作过程中遇到的问题也自然会有所区别。在制定河南省河长制政策时，需要根据各个地区河道的具体情况来进行综合规划和协调，包括上游和下游、左岸和右岸，同时也要坚持因地制宜和河道治理差异化的原则，以主动应对在实施过程中可能出现的各种问题。例如，三门峡位于黄河河南段的上段，我们应该更加重视制定排污预防措施，并加大对黄河上游水质的维护力度。

（二）优化部门组织机构。一是建立健全河长培训制度。在河南省现有的河长结构中，省、市、县、乡四个级别的河长都是由各行政区的党政首脑担任。尽管各级河长能够熟练地整合各种行政资源和权力，但他们在河流管理方面的专业知识仍然不足。因此，为各级河长提供必要的岗前培训，并教授与环境治理相关的理论和实践方法是非常关键的。特别是村级河长或河道专管员的文化水平相对较低，在教授专业理论的基础上，应该重点讲解河流治理的意义和环境法规，改变他们对河流治理的认识，并认可并支持“河长制”的工作。二是建立健全规章制度。为了提升河南省在河长制方面的工作效能，必须加强组织的领导力，进一步完善与河长制有关的各项规章制度，并明确党委、政府以及各级“河长”和其相关成员单位各自的职责。需要明确责任的具体划分，明确河长制政策执行的各个层次中人员的职责；在执行“河长制”政策的过程中，督促各级执行单位在发现问题时立即研究解决问题的方案，对于那些仅凭个人智慧无法解决的问题，应立即向上级机构进行反馈，以确保问题解决的速度和准确性；在整个执行流程中，确保各个层级的执行机构都有明确的目标、具体的任务和清晰的责任划分。

（三）构建公众参与机制。一是转变观念，树立贯彻“两山论”。在推动公众参与河长制的执行过程中，政府的观念转变起到了引领作用。河南省各级政府应当确立以服务为核心的政府观念，从简单的管理到全面的治理，从被动接受转变为主动地鼓励公众的参与，并深入实施习近平的“两山论”，同时高度重视地方的生态文明建设。从实际情况来看，只有当河流得到良好的管理和生态环境得到维护，我们才能更有效地发展当地的旅游产业并吸引投资。借鉴湘江双河长制的经验，可以设立民间河长和企业河长，通过规范民间河长的宣传引导、参与环境决策、加强激励和反馈等模范示范作用，将公众的参与制度化。二是健全信息披露机制。首先，河南省的政府应当采取主动态度，积极地制订全方位的环境污染标准、检测指标以及相关数据评估，并及时公布每年的河流管理和地方环境指标报告，以便公众能够迅速而全面地获取这些信息。省级政府有必要优化与河长制相关的信息公开渠道和平台，以便公众能更方便地进行登录、查询和咨询。其次，河南省政府也承担着要求相关的排污企业必须及时向社会或其他相关部门公开有关环境治理的各项信息的责任，这包括企业在生产过程中废水和废气的排放状况以及治理措施。特别是那些被列为环境污染重点监控对象的企业，它们应当受到更多的关注，并对其排放的污染物的标准量、超标量以及总排放量和上限进行及时的公开，以便公众能够随时进行监督。

（四）营造良好的政策环境。一是加大资金投入。整合责任部门缴纳的保障金、向污染企业征收的排污费和生态补偿费用等一系列费用，加快设立河长制专项资金，同时可以通过各级政府与社会企业共建、委托等多种公私合作（PPP）共同治理方式来减少财政支出，实现政府与社会优势的互补，比如浙江省通过公私合作共同治理方式来促进公共设施领域的建设。二是建立多元监督机制。首先，建立标准的责任清单，明确各级各部门的责任，并对考核结果进行及时公示，实现责任公开化。其次，发挥民间组织的专业优势，将民间环保组织纳入河湖水环境治理体系，在宣传教育过程中提高民众的环境保护意识和参与能力，在决策咨询过程中提供科学的咨询意见，在政策实施过程中监督、检举、控告环境违法行为。（通讯作者：阿茹罕）