高校全面预算绩效管理思考

□文/吕 娟

（宁波开放大学 浙江·宁波）

［提要］高校教育经费规模不断扩大的同时，预算收支的矛盾逐渐凸显，如何提高经费绩效和落实全面预算绩效管理已迫在眉睫。本文站在业财融合的视角，分析当前高校实施全面预算绩效管理现状，提出高校实施全面预算绩效管理的优化措施和保障机制，希望能提高资源配置效率，提升管理效能，促进高校的高质量发展。

随着高等教育改革的深入，国家对教育经费的不断投入，高校资金总量激增、来源变得多样化。教育资金规模扩大的同时，重视硬件投入、注重支出、轻视效益等现象日趋严重，高校资金的使用效果引起相关部门的高度重视。未来高校的竞争力主要取决于教育质量和效益，教育资金的合理分配和使用是高校内涵质量式发展的基础和保障。但是，高校全面绩效管理意识淡薄、绩效管理与高校战略规划脱节、校内各职能部门信息系统之间的“信息壁垒”等问题一直未能有效解决。业财融合的理念为高校全面预算绩效管理提供新的视角，将业务活动和财务活动紧密衔接，将业务数据和财务数据相互融合，实现业财部门的协同配合、深度联动，不断完善全面预算绩效管理工作，提高教育经费使用效益。

一、高校全面预算绩效管理现状

预算绩效管理是一个管理过程，在这个过程中，单位就预算绩效目标以及实现目标的途径达成一致，协助和激发职工取得卓越绩效，从而实现战略目标。它把“预算”作为管理对象，在预算编制、预算执行和预算监管中贯穿预算绩效管理观念和方法，实现全员参与、全面覆盖和全程追踪，就是预算绩效管理的“全面性”。高校实施全面预算绩效管理，是指以编制预算绩效为起点，对预算执行进行监控、分析和评价，应用绩效评价结果，提高资金使用效率，优化资源配置效率，提升学校的教学水平和服务质量。近年来，高校已经开始推行全面预算绩效管理，取得了一些经验，但仍存在不少问题。

（一）全面预算绩效管理意识淡薄。高校在规模化向质量内涵式发展的转变中，虽然逐步加强对教育经费的监管，但高校的非营利性质让其在教育经费管理上普遍形成“重投入轻产出，重争取轻管理”的模式。国家层面陆续发布实施全面预算绩效管理的相关规定，各高校绩效管理工作也进行了相应的实施和实践，但由于缺乏操作层面上具体的预算绩效评价指标和应用机制，未能对高校全面预算绩效管理改革产生外部压力。再加上工作开展时间不足，从高校领导层到职能部门和项目管理部门普遍缺乏对全面预算绩效管理的深入理解，片面认为这只是财务核算部门的工作，其他部门不是逃避责任就是转移工作量，导致全面预算绩效管理的内部动力严重不足。

（二）全面预算绩效目标缺乏科学性。高校实施全面预算绩效管理，首先要设定绩效目标，设定的绩效目标必须要具有科学性和合理性。高校应将预算绩效目标设置为预算安排的前置条件，预算绩效管理目标与预算同步编制上报。当前，许多高校开展全面预算绩效管理时，仍先编制预算，再以预算为基础编报绩效目标。预算绩效目标往往由财务部门和相关职能部门进行设立，常采用“基数+增长”的增量预算法，一般都会设立较低的绩效目标，以有利于完成考评。同时，绩效总目标变成各个预算部门的绩效分目标，这就造成了学校的绩效总目标代替预算部门的分目标，由于覆盖面不全，协调统一性差。

（三）全面预算绩效运行监督不到位。高校应按照编制的预算进行执行，以保证资金的有效使用，推动校内各项工作的顺利开展。但目前的预算管理却在预算执行上有较大的随意调整范围，资金使用普遍存在“前松后紧”或在年底突击使用的现象，预算绩效运行监督不到位。运行监督不到位主要体现在两个方面：一是监督方式不到位，缺乏符合高校特性的切实可行的控制措施，难以应对项目执行中偏离绩效目标的情形；二是仅简单运用财务核算系统进行预算执行事后监控，没有充分挖掘利用信息技术对预算绩效进行事前、事中和事后全程监控，难以对预算执行进度进行实时反映，不能完全达到经费使用和结果相匹配的全面预算绩效管理效果。

（四）全面预算绩效评价体系不健全。从本质上讲，高校预算绩效评价的是教育经费的经济性、有效性和效率性。但在实际操作中，许多高校的绩效评价部门是财务，其他部门由于不理解、不支持，无法产成合力，最终不能有效完成绩效评价。对于评价指标的设计，通常是参照上级主管部门设计的一二级指标，在三级指标中增加少量的特殊性，只考虑教育经费的经济效益性，却忽略了评价指标的社会效益和服务满意度，预算绩效评价指标体系不完善，难以真正反映出高校教育经费支出的实际利用效果。

（五）全面预算绩效评价结果运用不充分。绩效评价结果运用是指对绩效评价结果进行全面分析，形成专项报告，是全面预算绩效管理的核心内容。对评价结果的充分运用，能深化以后的绩效目标设立，加强预算执行监控，完善预算绩效评价流程，是形成闭环式管理的最后环节。但在实际中，对评价考核结果的运用更多停留在理论层面上，实践层面上的运用受到了很大的限制。没有合法的公开机制，绩效评价结果往往不被重视。此外，没有建立科学的绩效评价结果问责机制，评价结果通常只是对高校全面预算管理活动事后的静态反映，高校主管部门仍采用简单粗暴的奖惩措施，无法达到全面预算绩效管理的要求。

二、高校全面预算绩效管理“业财融合”的意义

业财融合是管理会计的范畴，是借助信息化技术手段，将财务与业务活动紧密联系，将业务关键环节与财务数据相融合，实现业务流、资金流和信息流“三流合一”，协同支持单位的发展战略，防范风险，提升价值。业财融合通过财务人员在思想上与业务人员的融合，在工作上与业务人员的相互配合，从而实现财务活动与业务活动融为一体。业财融合要从业务中找到与财务连接的重要节点，然后将财务管理的理念渗透到这些业务环节中去，并运用财务的专业支撑，建立核心业务竞争力，控制财务风险，完成战略发展。高校全面预算绩效管理需要校内各个部门的配合和支撑，“业财融合”的理念对于高校全面预算绩效管理具有重要的应用意义。

（一）业财融合为高校全面预算绩效管理目标设定提供战略指引。战略是高校业务活动的出发点和依据，战略目标是高校开展全面预算绩效管理的出发点。业财融合作为一种管理理念，聚焦于战略，通过深化业务和财务的互动配合促进高校的精细化管理，通过对业务各个环节的价值分析与管理控制实现资源配置的最大效益。

（二）业财融合实现高校各预算单位的协同和信息共享。高校全面预算绩效管理涉及到校内各学院、管理部门和教师学生，由于信息获取的缺失，往往难以顾及到所有相关者的利益，同时也缺乏自由表达意见的机制和渠道，导致大部分相关者对预算绩效管理丧失积极性。业财融合下的高校全面预算绩效管理，可以借助业财信息平台，实现高校财务和业务部门信息的高度共享、深度融合，使高校的业务活动和全面预算绩效管理实现一个闭环的管理。

（三）业财融合为高校全面预算绩效管理提供先进技术工具。业财融合将管理会计工具方法运用到绩效管理中，如用平衡计分卡、关键绩效指标法、层次分析法等来确定高校绩效指标，用滚动预算、零基预算和作业预算等编制高校预算，用本量利分析法、作业成本法采集数据和分析数据，从而形成量化的评价指标，预算评价结果更具有说服力，更有力地支撑管理决策。

三、业财融合下高校全面预算绩效管理的优化

高校全面预算绩效管理是非静止状态的，其要求学校全部的经济业务纳入单位预算管理、预算编制到评价的全过程覆盖、从校领导到普通教职工都积极参与到预算管理中，具有全方位、全过程和全员性的特点。财务主动嵌入业务，实现业务和财务活动之间的深度联动，促使高校从核算型财务模式转向管理型财务模式。立足业财融合的理念，综合运用战略、成本等多种业财融合的工具和方法，对高校全面预算绩效管理进行优化，对有限资源进行合理配置，以实现高校的整体发展目标。

（一）预算绩效编制。高校编制预算绩效时应先确定预算绩效目标，全面预算绩效管理的机制在于将实际绩效结果与预算绩效目标实行对比，分析二者的差别，采取措施进行修正，所以预算绩效目标的确定是实施全面预算绩效管理的起点。将学校长期的战略目标分解为阶段性的预算目标，将预算标准作为绩效目标值，实现预算管理与预算绩效评价的有效衔接，确保预算目标的完成。高校确定预算绩效目标时要关注学校中长期发展规划，也要注意与业务结合，避免目标过低或过高的问题，可以选择或综合使用态势分析法、战略地图、平衡计分卡、关键绩效指标法等业财融合工具方法确定高校预算绩效目标。与业务密切相关的项目也要设定预算绩效目标，综合测评项目经费的使用绩效。高校预算绩效管理要从事后评价转向事前绩效评审，结合总体预算绩效目标、项目绩效目标在投入层面通过共享数据对资金来源、应用和增长率等方面进行严格把控，必要时搭建第三方绩效评价中介机构参与预算绩效管理的平台和渠道，让他们参与项目论证、绩效目标评估，综合结果作为项目经费安排的参考依据。高校编制的预算绩效目标应与编制的预算同流程、同步操作。

（二）预算绩效控制。为实现预算绩效目标，必须要对预算绩效运行进行跟踪，定时将预算执行后的绩效与预算绩效目标进行比较，分析二者产生差异的原因并采取调整手段。预算绩效控制是连接预算绩效目标和绩效评价的纽带，是预算执行过程中的事中监控，是为了实时掌握预算执行和绩效运行情况。控制中一旦发现问题，及时提供调节方案，进行修正和完善，使预算执行结果与绩效目标之间的差异最小。全面预算绩效管理是要将绩效管理的观点深深融入高校预算的全过程，建立信息化的预算管理控制系统对预算执行的全过程进行动态监控，对预算执行中的偏差及时进行纠正，有利于财务更合理地管控业务，针对业务活动中的风险，财务能精准提出科学合理的预防措施。预算绩效控制要突出重点原则，对重点预算项目严格管理。围绕高校战略目标和业务活动的特殊性，确定重点项目预算资金额；根据项目进度和绩效完成情况拨付资金，可以有效避免闲置和浪费资金，提高项目资金的使用效率。对监控预算执行和预算绩效运行过程中所掌握的信息进行深入分析后，作出合理的管理决策，既是实现高校战略和预算绩效目标的重要保障，也是促进业务控制和财务控制深度融合的重要途径。

（三）预算绩效评价。高校实施全面预算绩效管理必然要对收入和支出开展绩效评价，绩效评价是绩效管理的核心内容。高校预算绩效评价是用科学的工具和方法对教育资金的经济性、实效性和效率性进行综合评判，进行评价前高校需要构建符合自身特点和教育特性的指标体系，业财融合视角下的预算绩效评价指标体系不仅要考虑教育共性和学校个性的方面，还要考虑与战略目标紧密相关的内容。评价指标往往有财务指标和非财务指标，用货币形式计量预算执行情况的是财务指标，可以直接从决算报表中获取，而根据高校教育特点设置的学科建设、科研产出和人才培养等绩效指标则是非财务指标，其是能反映未来绩效的指标。高校在设计全面预算绩效评价体系时，可以单独使用或结合使用平衡计分卡、关键指标法、经济增加值法、层次分析法等业财融合的工具和方法，以保证指标体系的科学完整。同时，还需加强与业务部门的沟通交流，了解业务部门对绩效评价指标的意见，充分发挥业财融合的优势。

（四）预算绩效评价结果反馈和运用。高校应及时将预算绩效评价结果反馈给业务部门和职能部门，剖析差距，找出预算绩效低下的原因，给出优化措施，促进绩效评价结果的现实应用。要实现全面预算绩效的闭环管理，必须推动预算绩效评价结果在高校预算绩效编制、绩效运行和绩效评价的全流程运用。首先，高校应建立绩效评价结果与预算管理的关联机制，依据评价结果确定立项项目和部门的资金预算额度，评价结果差的要控制其预算资金额度，重点保障评价结果良好以上项目和部门的资金额度。其次，建立绩效问责机制和奖惩机制，在对部门和领导进行年度考核、确定年终奖励时，优先充分考虑绩效评价的结果，加强落实“谁花钱，谁负责”的主体责任，激发业务部门、项目管理部门对绩效管理的重视程度，充分调动他们的积极性，发挥绩效评价结果的导向作用。

四、业财融合视角下高校全面预算绩效管理保障机制

（一）构建组织体系。高校要真正实施全面预算绩效管理，需在治理层面构建全面预算绩效管理组织体系，该体系中的机构分为决策、工作和执行三个层面。成立由党委委员会领导、校长任主席的高校全面预算管理委员会，对全面预算绩效管理的重大事项作出决定，如制定相关制度、审议预算绩效评价报告和奖惩方案等；设立由财务部门牵头的全面预算绩效管理办公室，具体负责全面预算绩效管理的组织领导和日常工作，如编制预算绩效方案、监控预算执行和评价预算绩效等；其他职能部门成立预算绩效责任小组，根据权责范围将预算目标层层分解到各部门、各岗位和各业务环节，同时协助完成全面预算绩效管理的基础工作。三个层面的机构责权利要明确、相互沟通、协同整合，共同推进高校全面预算绩效管理活动的有效开展。

（二）强化人才队伍建设。业财融合背景下，财务人员要从业务活动的角度进行财务分析，除了财务专业知识和技能外，还应具有熟悉业务流程和熟练账务信息处理的能力，业务人员也要从财务风险出发，及时调整业务活动中的问题，财务与业务人员之间能顺利进行沟通和协调。因此，需要加强全面预算绩效管理人才队伍建设，可采用人才引进和培养等系列手段，选拔和培养既懂财务又懂业务和管理，并具有沟通协调能力、信息处理能力和团队领导能力的复合型人才，为人才提供形式多样的全面预算绩效管理培训，高校才能真正落实全面预算绩效管理。

（三）加强信息化系统建设。建设信息化管理系统，为业财融合视角下高校真正实施全面预算绩效管理提供技术和信息支撑。高校可以借助区块链、人工智能和大数据等先进技术手段打通财务系统、教学系统、学生系统、资产系统和人事系统之间的信息壁垒，建立能实现多个数据源整合一体化的全面预算绩效管理系统，促进各预算部门信息互联互通，实现业务流、财务流和信息流的共享，精准提升高校教育经费的使用效率和管理水平。