推动公共安全治理模式向事前预防转型

汪卫国 常明亮

党的二十大提出“推动公共安全治理模式向事前预防转型”，为新时代公共安全治理指明了方向。党的二十大报告将公共安全放在国家安全的范畴，体现了党中央对公共安全更加重视，也显示出公共安全在新时期具有更高的地位。新时代新征程，我们要深刻理解推动公共安全治理模式向事前预防转型的重要意义和深刻内涵，清晰认识当前的短板和不足，采取可行举措，切实推动公共安全治理模式向事前预防转型。

深刻理解推动公共安全治理模式向事前预防转型的重要意义和深刻内涵

在新时代新征程推进中国式现代化建设的背景下，推动公共安全治理模式向事前预防转型具有重要意义和深刻内涵。

推动公共安全治理模式向事前预防转型是新时代中国式现代化的内在要求。党的二十大报告提出了中国式现代化，并提出中国式现代化的五个中国特色：人口规模巨大的现代化、全体人民共同富裕的现代化、物质文明和精神文明相协调的现代化、人与自然和谐共生的现代化、走和平发展道路的现代化。高质量发展是中国式现代化的本质要求，以新安全格局保障新发展格局是新时代推进国家安全体系和能力现代化的重大使命。公共安全关系广大人民群众的切身利益，是新安全格局的重要内容。推动公共安全治理模式向事前预防转型是中国共产党着眼于我国公共安全形势和公共安全治理历史经验提出的具有中国特色的解决方案，是构建新安全格局的必然要求。

推动公共安全治理模式向事前预防转型是新征程公共安全治理的科学战略。党的十八大以来，我国公共安全治理取得举世瞩目的重大成就，安全生产水平稳步提高，应急管理体系不断健全，防灾减灾能力明显增强。但当今世界正经历百年未有之大变局，新时期不确定、难预料因素增多，我国公共安全面临的风险挑战不断加大。近年来发生了多起影响广、危害大的事故和灾害，暴露出我国公共安全治理在事前预防方面还存在不少问题和短板。推动公共安全治理模式向事前预防转型是党中央面对新形势的风险挑战，主动识变、应变、求变的战略部署，是防范化解各类风险挑战的先手棋和主动仗。

推动公共安全治理模式向事前预防转型是公共安全治理模式的整体性重构。推动公共安全治理模式向事前预防转型强调的是“模式”的转型，隐含着整体转型的涵义。公共安全治理模式目前尚无权威定义，笔者根据自己的思考，提出如下定义：为实现公共安全的目标，采用现代治理理念和科学的工作方法，通过合理的制度设计，形成党委、政府、企业、社会组织、人民群众等多元主体广泛参与的，更加强调源头治理和系统治理的一整套具有稳定结构和运行机制、可推广可复制的工作体系。所以，推动转型不是简单地强调预防工作，而是要对公共安全治理模式进行整体性重构，包括思想理念、制度机制、工作方法、政策保障等各方面都要转向事前预防为主，规划、建设、管理、运行等各个环节都要贯穿安全要求，系统推动由事后处置向事前预防转型。

清晰认识制约推动公共安全治理模式向事前预防转型的短板

推动公共安全治理模式向事前预防转型是一项持续进行的工作，尽管过去的成绩显著，但仍然存在制约转型的短板，清晰认识这些短板，对于精准实施推动公共安全治理模式向事前预防转型的措施至关重要。

理念短板——预防为主的理念不牢。一是安全发展理念不牢。安全是发展的前提，发展是安全的保障，两者辩证统一、相辅相成。但在实际工作中，有的地方存在重发展轻安全的思想，放松安全监管，没有守住安全底线。有的地方本身不具备发展化工产业的基础条件，但由于太急于发展，把因安全问题被淘汰的企业引进来，不仅没有促进发展，反而导致重大事故发生。还有的地方遇到安全事故，搞简单化、“一刀切”、“一人得病、全家吃药”，对相关行业企业一关了之、一停了之，这些做法都违背了安全发展理念。二是源头治理理念不牢。安全风险不断累积的过程，就是风险由量变向质变转化的过程。在风险积累阶段就介入治理，介入越早则能够采取的措施越多、预留空间越大，将损害控制在最低程度甚至不发生损害的可能性就越高。但在实际工作中，源头治理的理念还没有真正建立起来。比如，在规划阶段未对规划可能带来的安全风险进行全面深入的辨识评估并采取有效的防控措施，在建设阶段未认真落实“三同时”措施，造成很多先天不足，埋下很多安全隐患。

制度短板——制度的预防导向不强。一是干部绩效考核制度考虑预防不足。考核制度是工作的指挥棒，当前虽然各地都将安全生产纳入了干部考核，但考核指标偏重于结果，对事前预防的激励不够。“防灾做得好，不如救灾表现好”，救灾工作成效明显、曝光率高，容易成为党政领导干部的政绩，而常态减灾工作由于见效慢、周期长，取得的成效不明显，不易成为领导干部考核的政绩。安全生产只要不出事，就不影响考核，一旦出了事，为时已晚。二是安全风险源头治理法规标准不完善。如城乡规划相关法规对安全方面的规定较少。自建房倒塌事故屡屡发生的一个重要原因是“无法可依”，1998年出台的建筑法和1989？年出台的《城市危险房屋管理规定》等法律规章，虽对个别条款进行过修订，但其中涉及房屋安全的条款已不适应经济社会发展要求。此外，大量标准已不适应发展需要，亟须修订。电化学储能、氢能、煤化工、分布式光伏发电站等新兴行业领域的建设和运行标准制定滞后。三是社会参与机制不健全。比如应急志愿者队伍热情较高，但大多规模小、经费不足、技术装备水平不高，对这支力量的规范化管理才刚刚起步。全国性巨灾保险只有地震保险一类，可选产品少，参保率、赔付率低，其余保险多是在各地零散试点，未成气候；安全生产责任险、工伤保险的预防作用发挥不够。应急产业发育不充分。群众参与安全举报的机制不健全不完善，群众举报不积极等。

能力短板——人才和科技支撑不足。一是人才支撑不足。安全生产执法队伍“人少质弱”，特别是在露天矿山、危化品监管等方面乏人可用。应急管理院校和学科建设落后，一线救援队伍、业务队伍所需的专业人员没有相对固定的输送渠道，人才培养和专业培训的模式、规模数量不能满足应急管理事业快速发展的需求。一些地方开展跨领域跨部门综合行政执法时，对安全监管执法的专业性、特殊性考虑不足，简单撤并安全监管执法队伍。教育、文旅、体育、卫健等行业主管部门安全监管力量普遍薄弱。二是科技支撑不足。高危行业自动化、智能化水平不高，先进适用技术装备推广普及率低，重大自然灾害和安全生产风险防控与应急救援基础性、前瞻性、原创性理论和关键技术研究薄弱。监测预警能力不足，如多维度、立体化广域覆盖的公共安全风险感知体系未形成，政府安全和应急信息平台的实用性和智能化程度不高，公共安全风险数据在部门间的共享程度不高、大数据规律分析和挖掘不够等。

思维短板——安全意识和观念薄弱。一是领导干部风险意识淡薄，底线思维不足。比如2022年长沙“4·29”楼房坍塌事故发生前，2020年已先后发生福建泉州欣佳酒店坍塌事故、山西襄汾自建房倒塌重大事故，2021年6月19日湖南汝城还发生经营性自建房坍塌，长沙一些领导干部仍不当回事，坐在火山口上看不到风险，错失了化解风险、避免事故发生的机会，最终发生长沙自建房倒塌事故。二是企业安全发展理念薄弱，员工安全素质低。目前企业的安全意识还比较薄弱，尤其是中小型的民营企业主要负责人缺乏安全风险意识，认为安全投入是亏本的事情，对事故防范抱有侥幸心理，导致安全风险识别和管控措施不到位。员工的文化水平偏低，安全意识差。近年来屡屡发生的有限空间作业窒息亡人事故、违章电焊作业导致的火灾事故，说明了这个问题的普遍性。三是公众风险防范意识相对淡薄。郑州特大暴雨灾害中，因灾死亡失踪人员遇难前多数仍正常活动未采取避险措施，甚至有部分人员是转移后擅自返回而遇难，反映出社会公众对这场特大暴雨的危害缺乏基本认知，安全意识和防灾避灾能力不强等问题突出。河南安阳厂房火灾事故暴露出安全培训不到位，没有开展应急演练，导致企业员工缺乏避险逃生能力。

牢牢抓住推动转型的着力点

推动公共安全治理模式向事前预防转型是系统工程，要方向明确、综合施策、整体转型。要以习近平新时代中国特色社会主义思想为指引，贯彻落实习近平总书记关于公共安全的重要论述和重要指示批示精神，从文化建设、风险管理、制度设计、规划建设、科技支撑、监管能力、社会参与、基层治理等全方位综合施策，不断推动公共安全治理从“被动防御”向“源头治理、主动防控”转型、从“随机安全”向“本质安全”升级、从“传统安全”向“智慧安全”转变、从“局部管控”向“系统治理”突破。

文化是引领，着力提高安全文化建设的质量。文化的影响力是无形的，也是巨大的。安全文化从意识形态深处影响人们的安全行为，发挥着基础性、决定性的作用，既体现在人的意识、行为和组织的制度、管理体系的架构中，又体现在设备设施、环境的安全状态中。安全文化是事故预防的根源力量，安全文化在推动转型工作中具有导向和引领作用。安全文化建设是系统工程，包括安全价值观的确立、安全宣传、安全制度的建设、本质安全条件的建设、安全绩效考核等。但目前安全文化建设的系统性还不强，普遍将安全文化建设理解为单纯的安全宣传，建设效果还不够理想。所以，要着力提高安全文化建设的系统性，除了广泛开展安全宣传外，更重要的是从观念、制度、行为、环节等各方面全面系统地推进安全文化建设，让预防为主的理念渗透到城市、企业、家庭、个人等各个层面和规划、设计、建设、运行等各个环节，实现预防为主的观念内化于心、外化于行、固化于制、实化于物、强化于企。

风险是中心，着力突出风险管理的中心地位。公共安全治理涉及突发事件管理全过程（事前、事中、事后）、设备设施全生命周期（规划、设计、建设、运行、报废）、多维度（行政、法制、社会、文化）等方方面面的工作，要想增强工作的系统性，就需要围绕一个中心，这个中心就是风险管理。而在实际工作中，很多地方和单位的工作还比较松散，工作的方向和重点不明确。比如一些地方或者单位不重视安全风险评估工作，不清楚本地方、本单位的安全风险底数，无法有效管控风险；又如有的地方和单位片面重视应急救援工作，投入巨资配备“高精尖”装备。这本身并没有错，但应急救援工作应以风险为中心，更何况在风险防范对象不明确的情况下，盲目进行应急准备只会造成不必要的浪费；再如现行法规主要对建设项目安全评估有规定，对城乡规划的安全风险评估没有规定，不利于从源头上管控风险。因此，推动转型要着力突出风险管理的中心地位，各行各业开展各项工作时都应先把相关风险摸清楚，然后再实施精准防控。

制度是根本，着力强化制度设计的预防导向。法律法规和标准规范是制度的主要体现形式，不管在法律法规、标准规范，还是规范性文件制定中，都应贯彻预防为主的理念，多设计科学、管用、可操作的预防性制度措施，织密公共安全治理的制度之网。如针对安全源头治理立法薄弱的情况，从法律层面细化城乡规划制定中的安全要求，在城市空间规划中要充分考虑城市规划布局的安全性、韧性城市建设要求、应急避难场所和疏散通道建设要求等。制度的贯彻落实离不开客观公正的考核，而考核指标就是重要的“指挥棒”，如果考核指标偏重于事后救援，那大家都重视救援，造成“做好预防工作的人员得不到认可”的现象。因此要建立健全以预防为鲜明导向的安全绩效考核体系，比如以“发现并挂牌督办的重大隐患起数”为考核指标，查处的重大隐患越多，安全越有保障。通过“指挥棒”的调整，实现工作理念、工作方式的转变。

规划是前端，着力把好规划建设安全准入关。规划是风险产生的源头。很多风险隐患究其根源是因为规划之初未充分考虑安全风险并采取防控措施，造成了先天不足，埋下了风险隐患。如园区选址不当造成园区与城市建成区、人口密集区、重要设施、敏感目标之间的安全防护距离不足，城市规划对防灾减灾设施考虑不足导致防灾能力较弱等。随着城市化快速发展，城市生命线工程、城市地下空间开发项目、城市综合管廊建设项目带来的安全风险日益加大，加强对这些建设项目的“三同时”安全管理也十分必要。中共中央办公厅、国务院办公厅《关于推进城市安全发展的意见》要求：“加强建设项目实施前的评估论证工作，将安全生产的基本要求和保障措施落实到城市发展的各个领域、各个环节。”推动转型要强化“安全是规划出来的”理念，在规划建设阶段加强安全风险评估，充分考虑安全要求，严把安全准入关，确保科学规划、规范建设，不要把招商引资变成“招灾引难”，项目建设不要追求“过高速度”，确保建设质量。

科技是支撑，着力提高转型的科技支撑能力。当今时代，科技发展日新月异，新技术层出不穷，公共安全治理还靠传统的人海战术是远远不行的。要面向实际需求、面向世界前沿，大力发展公共安全科技，不断提高公共安全治理科技支撑能力。首先要加强公共安全前瞻性、基础性和原创性科技攻关，如重大灾害事故风险智能感知与超前识别、重大灾害事故定量风险评估等技术，聚焦防范重特大安全风险，解决巨灾和重特大事故防范与救援中的实战难题，不断提高防范水平和救援效率。国家要加大对公共安全科技研究的政策支持、资金支持。其次要加强公共安全应用技术和装备研究。围绕安全风险感知、监测、预警、研判、大数据分析、应急救援辅助决策等实际工作开发实用技术和装备，特别是应用先进的信息化技术，提高公共安全智能化管理水平。通过对重点部位关键数据的实时监测、精准识别、综合研判，使“无形”的风险变得“有形”，实现安全管理从看不见向看得见、从事后处置向事前预警、从被动应对向主动防控的根本转变。

监管是保障，着力提升监管人员的专业水平。公共安全治理模式的转型需要政府监管的推动，需要各级政府建立起专业化的安全监管队伍。当前安全监管机构人少质弱问题仍然突出，必须建设一支专业过硬、作风过硬的安全监管执法队伍，加强公共安全专业知识培训，提高人员的专业水平，切实提高这支队伍发现问题和解决问题的能力水平。要督促各地尽快配齐市、县两级监管执法队伍，推动乡镇（街道）应急站和消防所一体化建设，充实监管人员力量，强化装备配备，合理保障人员待遇，确保事有人干、责有人担。组织开展执法机构业务标准化建设，建立健全执法效能考评体系，完善内外部执法监督机制。加强技术检查力量，全面推广应用“互联网+执法”建设监管执法信息平台，依托监测预警、举报投诉等信息支撑，瞄准重大隐患和第一责任人等“关键少数”开展精准执法。

群众是主力，着力提高公共安全社会参与度。推动转型要走群众路线，动员社会力量广泛参与公共安全风险治理。完善社会组织运行规范，提高社会组织服务水平和质量。不断完善公共安全防范志愿服务的招募管理、能力提升、激励示范制度，吸引和激励社区居民广泛参与公共安全防范服务。鼓励社会公众和企业内部职工对重大风险隐患违法行为进行举报，依法保护举报人，对举报有功人员实行重奖。强化保险这一市场机制在风险防范方面的积极作用，进一步扩大安全生产责任保险的行业领域覆盖面，推动保险机构加大高危行业领域企业重大事故隐患排查整治帮扶力度。强化巨灾保险的灾害预防工作。完善安全生产诚信机制，促使银行、铁路、航空等相关单位共同对违法违规企业实施约束，促进企业安全生产主体责任的落实。探索建立上市公司安全生产信息强制性披露机制。建立产业上下游安全互助机制，探索在工业园区建立重点企业安全联盟，通过发挥联盟互助功能，开展交叉项目评审、安全检查，有效复制推广龙头企业先进管理经验。

基层是重心，着力完善基层安全治理体系。在中国特色社会主义制度下，街道、社区等基层的作用非常重要。一方面要发挥“神经末梢”作用，敏锐感知各类风险信息，及时向上级部门报告，另一方面要发挥“最后一公里”作用，使国家和地方的政策要求能够在基层得到落实。要提高基层公共安全治理效能。深化街道（乡镇）应急管理机构改革，整合安全生产、三防、消防、森林防灭火、地震地质灾害救援、自然灾害救助等应急管理职能，实施基层应急管理一体化治理。落实应急管理综合行政执法改革，整合行政执法职责，强化执法队伍建设，健全综合行政执法协调联动机制，提高街道公共安全监管能力。深入创建和规范管理全国综合减灾示范社区，提升社区防灾减灾救灾能力。依托基层安全生产网格化监管力量，提升基层公共安全治理精准化水平。创新多元主体“协商共治”机制。通过项目补贴、项目委托、购买岗位等多种方式，吸引各方社会力量共同参与基层公共安全治理。创新社区与社会组织、社会工作者、社区志愿者等主体的联动机制，搭建多元治理主体共同参与的制度。推动基层公共安全治理由从自上而下的“单向治理”向多元主体“协商共治”转变。