都市圈规划建设的演化逻辑、面临挑战及推进方略

张双悦

（天津商业大学经济学院，天津 300134）

都市圈作为城市群建设、城乡融合和区域协调发展、推动经济高质量发展和构建新发展格局，以及推进中国式现代化进程的重要抓手，改革开放以来备受党中央、国务院和政府规划及学术界的关注。尤其是自党的二十大报告中指出“以城市群、都市圈为依托构建大中小城市协调发展格局”（2022） 之后，学术界对于都市圈建设展开了广泛而又深入的讨论。基于此，文章重点从五年规划的视角对都市圈建设的演化逻辑、面临的挑战和推进方略进行探讨。

一、都市圈规划建设的历史逻辑

虽然农村家庭联产承包责任制的实施掀开了中国改革开放的篇章，但从政府五年规划（计划） 的视角看，可以梳理出城乡发展及城市建设史。作为改革开放后的第一个五年计划，《中华人民共和国国民经济和社会发展第六个五年计划》（1982）〔下文均简称为“xx”规划（计划）〕首次提出“特大城市和部分有条件的大城市，要有计划地建设卫星城镇。”从都市圈的视角看，这里提及的“建设卫星城镇”本身就是在为都市圈建设打基础。也正因为此，早在20 世纪80年代中后期，诸如上海、北京、南京等特大和大城市均有意识地加快了卫星城镇的建设。在此基础上，“七五”计划(1986)提出要依托于大城市和交通要道，形成“经济区网络”。若将“城市网络”理解为通过市场化的手段强化城市及城镇之间的联系，进而形成“金字塔”式或者扁平化黏性区域的话，那么，这本身也是在为都市圈建设做铺垫。“八五”计划(1991)进一步提出“城市发展要坚持实行严格控制大城市规模、合理发展中等城市和小城市的方针。”这也就是今天所说的要逐步构建大中小城市协调发展格局的历史渊源和基础。

继党的十四大(1992)首次提出“建立和完善社会主义市场经济体制”的改革目标之后，“九五”计划(1996)首次提出“环渤海经济圈”。无论是经济区域的建设，还是经济带和经济圈的建设，均有赖于经济增长极——城镇及城镇体系的建设。如果将任何一个都市圈所涉及的城镇看作是一个小微型“城镇体系”，那么，关于都市圈建设的思路和架构在此时已经基本形成。

“十五”计划(2001)中提出“发挥大城市的辐射带动作用，引导城镇密集区有序发展”“依托亚欧大陆桥、长江水道、西南出海通道等交通干线及中心城市……促进西陇海兰新线经济带、长江上游经济带和南（宁） 贵（阳） 昆（明） 经济区”的思想。这里提出的“城镇密集区”“经济带”“经济区”等概念，无不体现出未来将通过诸多都市圈、城市群的建设，促进区域经济协调发展的思想。也正因为此，“十一五”规划(2006)第一次提出“新城市群”建设。由此可见，“城市群”概念的提出先于“都市圈”概念，同时，都市圈和城市群建设不是目的，旨在依托于都市圈和城市群，加快经济带建设，逐步形成区域协调发展和实现共同富裕的框架。

在前述“两横两纵”经济带建设的基础上，“十二五”规划(2011)提出逐步“构建以陆桥通道、沿长江通道为两条横轴，以沿海、京哈京广、包昆通道为三条纵轴，以轴线上若干城市群为依托、其他城市化地区和城市为重要组成部分的城市化战略格局”。不仅如此，在该规划中还首次提出要加快“武汉城市圈”建设。这意味着在暂时不具备都市圈、城市群建设条件的地区，特别是中部、西部地区，可以率先加快城市圈建设，待条件成熟时，再向都市圈的方向迈进。之后，《国家新型城镇化规划（2014—2020年）》正式提出“都市圈”概念，并指出“特大城市要适当疏散经济功能和其他功能……加强与周边城镇基础设施连接和公共服务共享，推进中心城区功能向一小时交通圈地区扩散，培育形成通勤高效、一体发展的都市圈。”

至此可以发现，“两横三纵”经济带之网络节点规划的思路为：特大城市和大城市—城市网络—城镇体系—城镇密集区—城市群—城市圈—都市圈—中小型城市。都市圈在其中为承上启下的核心层次。

二、都市圈规划建设的现实逻辑

“十三五”规划(2016)提出“适当疏解中心城区非核心功能，强化与周边城镇高效通勤和一体发展，促进形成都市圈”。从而为加快纵横交错的经济带建设，实现中国式现代化建设筑牢根基。国家发展改革委于2019年发布《关于培育发展现代化都市圈的指导意见》。该指导意见不仅对都市圈的内涵、范围、定位等再一次进行了高度概括，而且对其建设的内容、重点和方向给予了规划指引。此后的“十四五”规划(2021)进一步提出“建设现代化都市圈”的新思想。

2021年10月，中共中央、国务院印发的《黄河流域生态保护和高质量发展规划纲要》中首次提出建设“黄河‘几’字弯都市圈”，其对于黄河流域中上游地区的内蒙古、宁夏、山西、陕西而言都具有重要的战略意义。同时，工业和信息化部等十部门联合发布《关于促进制造业有序转移的指导意见》 (2021)，国务院发布的《“十四五”现代综合交通运输体系发展规划》(2021)，中共中央、国务院印发的《关于加快建设全国统一大市场的意见》，均从产业转移、交通基础设施建设、畅通循环、强化市场基础制度、建设现代流通网络等视角，为加快现代化都市圈建设提供了指导意见。

综上所述，都市圈的现代化建设，不仅是当下亟待解决的问题，同时也是承载新发展理念和构建新发展格局、实现城乡融合和区域协调发展、促进经济高质量发展，并且实现共同富裕的关键环节。

三、都市圈建设面临的挑战

1. 中部、西部和东北地区核心城市经济实力与东部地区相比差距明显，辐射带动能力差

核心城市作为都市圈范围内的“领头羊”，在市场经济条件下，其经济实力的强弱，直接决定着产业的聚集和辐射能力，且表现为与周边城市和国内外的联系度。由表1 可见，处于西部地区的南宁市和处于中部地区的太原市，其市辖区人均GDP 分别为北京市的39.67%和51.13%；从西部地区的成都市来看，其市辖区人均GDP 也仅为北京市的57.98%；在东北地区，哈尔滨市的市辖区人均GDP 仅仅为长春市的56.78%；在中部地区，太原市的市辖区人均GDP 亦仅仅为合肥市的62.29%；从东部地区内部看，同为京津冀协同发展区的石家庄市，其市辖区人均GDP 仅为北京市的37.72%。由此可见，东部地区都市圈范围内的核心城市，其聚集和辐射能力要大于中部、西部和东北地区。因此，对于中部、西部和东北地区而言，其加快都市圈建设的重点任务就是通过产业聚集来壮大核心城市的经济实力，并辐射带动周边城市及地区的发展。

表1 2021年我国29 个都市圈核心城市市辖区GDP 总量及人均GDP

2. 部分城市人口收缩现象明显，制约了都市圈建设的进程

加快都市圈建设，既需要提升核心城市的经济实力，也需要中小城市锚定发展，协同发力。但从现实方面看，城市收缩成为制约都市圈建设的短板。以2015年为基期，地区人口统计为基数，将2021年与2015年的数据进行比较后发现：中部地区（40 个）、东北地区（70 个）、东部地区（19 个）、西北地区（36 个）、西南地区（18 个） 城市出现城市收缩现象。其中，东北地区城市收缩现象最为严重，西北地区次之，中部地区亦不容忽视（见表2）。在市场经济和人口城镇化的条件下，虽然人口的跨城市或区域流动属于大势所趋，但核心城市及中小城市在五到十年内如果出现长周期人口收缩，一方面证明其竞争能力在下降，另一方面则更重要的就是不利于都市圈、城市群和经济带建设，影响共同富裕目标的实现。

表2 全国收缩型城市（含县级市） 城市数量 （单位：个）

3.都市圈空间布局呈现东密西疏、南强北弱的格局

若将都市圈的发展类型分为成熟期、成长期、发育期、萌芽期四种，并将长江流域及其以南地区的省份划分为南方地区，那么南方地区的都市圈为16 个，且多处在成熟期和成长期，北方地区仅有13 个都市圈，且多处在发育期和萌芽期。同时，从人均GDP 方面看（见表1），南宁市市辖区的人均GDP 仅为上海市市辖区的41.98%；即使与中部地区的郑州市市辖区人均GDP 相比，也仅为其59.65%，差距明显（见表3）。由此可见，都市圈的空间分布格局总体上呈现出东密西疏、南强北弱的格局。

表3 29 个都市圈空间布局

四、都市圈建设的推进方略

加快都市圈建设，事关城乡区域协调发展和中国式现代化建设的进程。因此，“十四五”后期及未来应通过建立都市圈联盟机制，依托于城市群、经济带建设和乡村振兴规划和法律，以及省际交界区经济区建设，尤其应依托于东北全面振兴、西部大开发和中部崛起等规划或实施意见，加快都市圈建设。

1. 建立都市圈联盟，磋商解决一体化进程中的若干重大问题

对于“一小时交通圈”，学术界尚没有一个统一的定义。因为伴随着科学技术的发展，交通基础设施总是在发生着变化，比如就铁路而言，最初为普通铁路，后来伴随着高铁、城际、地铁，及数字经济、物流、快递的发展，一定程度上缩短了城市及区域之间的“时间”概念，拓展了地域的空间。与此同时，都市圈的时空范围也可能发生变化。因此，应尽快成立都市圈联盟，共同磋商解决一体化进程中的问题。着重解决城市及城乡功能定位与功能分区、城乡融合发展、生态环境保护、基础设施建设、产业分工及融合、产业园区及产业链供应链建设、市场一体化建设、公共服务均等化、数字化都市圈建设、人口的就近城镇化等重大问题，加快都市圈建设，从而为城市群、经济区和经济带建设铺平道路。

2. 依托于“纵向横向经济轴带”建设规划，加快都市圈建设

继“十三五规划”(2016)明确提出“以‘一带一路’建设、京津冀协同发展、长江经济带发展为引领，形成沿海沿江沿线经济带为主的纵向横向经济轴带”之后，“十四五规划”(2021)再次提出：“全面推动长江经济带发展”“打造辽宁沿海经济带”“支持淮河、汉江生态经济带上下游合作联动发展”“以沿海经济带为支撑，深化与周边国家涉海合作”。在此基础上，党的二十大报告(2022)提出的“推进京津冀协同发展、长江经济带发展、长三角一体化发展，推动黄河流域生态保护和高质量发展”等重大战略，均突出强调了中国将通过“纵向横向经济轴带”建设，加快区域协调发展，推进中国式现代化进程。因此，“十四五”后期及未来，中国都市圈建设重点应该放在长江、陇海兰新（尤其是黄河流域生态保护和高质量发展）、珠江—西江和沿海、京哈京广、包昆三横三纵的区域，适时加快西部沿边和北部沿边经济带建设，逐步形成“四横四纵”、规模不等、层次分明、城乡融合、布局合理、联系紧密、协调发展、绿色发展的都市圈新发展格局。

3.依托于省际交界区建设，夯实都市圈建设的基础

关于省际交界区，学术界亦没有一个统一的界定标准。但无论是从人口密度，还是从人均GDP 方面考察，中部、西部和东北地区省际交界区经济区的建设水平均要低于东部地区及全国平均水平（曾冰，2017）。因此，依托于省际交界区城市，加快核心城市建设，逐步实现大中小城市和小城镇协调发展，最终形成跨越省际边界的都市圈。从目前来看，可以考虑先在具有代表性的省际交界区，如苏浙沪、苏鲁豫皖（淮海经济区）、晋陕豫（黄河金三角合作区） 等交界区选择人口规模达到300 万的城市，进行城市圈或小微型都市圈建设，待取得一定经验后在其他区域推广。争取在“十五五”时期形成跨越省级行政区边界，特色明显、带动能力强的若干城市圈、小微型都市圈和大中型都市圈，从而为构建新发展格局及实现高质量发展铺平道路。

4. 加快中部、西部和东北地区小微型都市圈建设，促进区域经济协调发展和对外开放

表3 所列示的29 个都市圈均为大中型都市圈，从其定位看，也可以分别称其为国际化、全国性和区域性的都市圈。尽管其为经济带建设创造了条件，但从区域协调发展和共同富裕的视角看，尤其是对于中部、西部和东北地区而言，其作用发挥还比较有限。因此，“十四五”后期及未来，在做大做强已有都市圈的基础上，建议这三类地区对于经济实力排在全国前100 位的城市，先是进行城市圈建设，即以市辖区为核心，“一小时通勤圈”为半径，与周边县城、小城镇及特色小镇形成产业融合、设施互联互通、公共服务均等、生态共建共享的圈域命运共同体，进而向小微型都市圈方向发展。最终形成城乡融合、城城包容、圈圈分工、一体化发展、“纵向横向经济轴带”及次级经济带相互交织的新发展格局。

5. 依托于都市圈建设，加快城乡融合发展

实施乡村振兴战略是党的十九大作出的重大决策部署，事关中国式现代化进程。因此，加快都市圈建设，尤其是在目前实行市管县和绿色发展的大背景下，城乡融合发展这一现实问题也应引起足够重视。也正因为此，都市圈建设，绝不是简单的城、城互动，实现基础设施的互联互通、生态共保、产业的分工合作和公共服务均等，更重要的是要实现依托于中心城区、卫星城镇、县城关镇、特色小镇建设，加快城乡一体及一二产业的融合发展。故此，“十四五”后期及未来，建议以大、中、小型都市圈及城市圈建设为核心，持续推进户籍人口城镇化，加快城乡人力资源、基础设施、公共服务、市场一体化进程，补齐小城镇公共服务和基础设施短板；鼓励地方政府发行债券、金融机构设立都市圈建设专项基金，支持城乡融合发展及试验区建设；“促进城乡生产要素双向自由流动”，支持城市资本下乡，加快农村集贸市场和特色小镇建设；规划建设城际、市域（郊） 铁路，推进中心、城市核心“轨道交通向周边城镇合理延伸”（国家发展改革委，2020），实现大中小城市、都市圈、城市群、县城、小城镇和特色小镇及乡村之间无缝对接，最终形成都市圈和新型城镇化建设及乡村振兴协调发展的新格局。

6. 加快数字经济建设步伐，助力都市圈建设

加快数字产业和数字经济发展，既是新发展阶段实现中国经济跨越式发展的根本，也是缩小区域发展差距的路径所在，更是都市圈建设的内涵所在。因此，建议在国务院发布的《“十四五”数字经济发展规划的通知》（2021）、中央网信办等10 部门印发的《数字乡村发展行动计划（2022—2025年）》 的基础上，加快制定数字产业及数字经济都市圈规划，就数字化基础设施、云网协同和算网融合发展、数据要素市场体系、产业数字化转型、数字产业化水平、数字化公共服务、产业园区和产业集群数字化、新业态新模式、“互联网+政务服务”、数字经济治理体系、数字城乡融合发展和数据安全保障水平等作出具体规划，最终形成数字化都市圈，为城乡融合发展、区域协调发展和共同富裕助力。