国土空间规划传导体系与实施机制探讨

高婉莹

（广州市番禺城市规划勘测设计院有限公司）

1 国土空间规划传导体系的基本构建思路与原则

国土空间规划传导体系的构建首先要明确国土空间规划传导体系的职能范围与核心管控内容，其次要从组织结构方面梳理传导体系的传达层级，再要明确体系运行框架，最后根据运行框架明晰实施路径、制定实施保障机制[1]。

按照这样的国土空间规划传导体系的构建思路，本文要先明确市县一级国土空间规划传导体系的核心管控内容，然后梳理我国现行城市规划传导层级模式的上线层级关系与事权关系。最后再根据上述构建思路，梳理市县一级国土空间规划传导体系的实施路径与保障机制。市县一级国土空间规划传导体系的构建工作要满足以下几个基本原则：

1）要具有承上启下的传导作用

由于国土空间规划传导体系内在关联性的存在，市县规划与省级、乡级规划需相互衔接。向上，市县规划应符合区域与省级规划的总体发展目标以及约束性指标；向下，市县规划应根据本地发展现状和需求制定适应性规划策略，并提供全域开发建设和保护利用的指导框架。此外，市县规划还需要分解到更低级别的规划进行细化和实施。因此，市县规划在规划体系的传导中具有统筹作用，是承上启下的重要环节。

2）要具备适应性和可实施性

国土空间规划管控工作是社会公共治理工作的重要一环，我国各区域空间资源的实际情况与发展需求存在较大差异，而国土空间规划管控工作也要根据这些地区的实际情况与发展需求作出一定的适应性调整。因此在构建市县一级国土空间规划传导体系时，该体系要满足适应性和可拓展性的基本原则，对区域社会公共治理环境具有一定的适应能力。另外，市县一级的国土空间规划传导体系也应该发挥其基层国土资源管控职能部门的具体治理职能，能够实现规划用途管制、建设发展空间布局等具体行政管理职能，有利于整个地区的行政管理体系向好发展。

2 市县一级国土空间规划传导体系的核心内容

自2018年，自然资源部组建并开展了国土空间规划的实践工作，出台了一系列相关指导文件，明确了市县一级国土空间规划传导工作的核心内容，形成了“多规合一”的国土空间规划体系工作核心内容，具体内容如表1所示。

表1 国土空间规划体系的相关要求与内容

3 市县一级国土空间规划传导体系的传导层级

目前我国市县一级国土空间规划的传达层级分为两种模式。一种是构建了中心城与新城共同规划的两个层级规划模式，如北京、宁波等。这种国土空间规划传导体系突破了城市规划行政管理的限制，将中心城与新城的空间布局规划工作统一由市政府编制管控，由市政府统筹协调城市空间的规划与国土空间资源的开发部署工作，地方区级政府在整个国土空间规划过程中的参与感不高[2]。另外一种较为常见的市县一级国土空间规划传导体系为三个层级规划模式。具体为总体规划——单元规划——详细规划的纵向三个层级规模传导模式。

基于上述当前我国市县一级国土空间规划的层级模式现状，为了进一步提升市县一级国土空间规划传导体系的适应性与实用性，本文考虑可以在当前市县一级国土空间规划三层级的基础上增加单元层级，构建新型的多层级规划传导体系，进一步细化市县一级国土空间规划管控工作的实施传导层级[3]。按照纲领性规划——宏观性规划——中观性规划——微观性规划的四个实施层级，将市县一级国土空间规划传导体系设计为四个层级的法定规划体系。首先是纲领性规划层级的市政府对于市县区域空间总体规划的纲领性管控；接下来是市县区级政府对于区域内国土空间规划的宏观性管控；然后是国土空间资源开发管理单元对于国土空间规划的中观管控，最后是落实到最基层的城市地块控制性详细规划、农村村庄规划的微观管控。

4 市县一级国土空间规划传导体系的实施机制

4.1 市县一级国土空间规划传导体系的实施路径

按照上文对市县一级国土空间规划传导体系的新的层级设计构想，市县一级国土空间规划传导体系的实施路径也应该相较于传统的纵向、横向传导方式而有所创新。首先要改变传统的“一竿子捅到底”的纵向传导策略，建议从纲领性——宏观——中观——微观的视角层级将市县一级国土空间规划管控工作的目标与指标、管控功能以及专项要素进行细分，同时将各个层级的管控核心内容进行细化和逐层传导。例如在目标与指标的传导过程中，首先由市政府在进行国土空间规划纲领性管控时，制定市县地区对于国家以及省市级国土空间战略规划目标的落实计划。其次由县区政府根据市县级国土空间规划发展总体目标以及战略规划指标落实计划，明确县区国土空间规划的战略定位与具体发展目标，并将区域国土空间规划指标体系进行细分，构建区一级国土空间规划的用途分区指标体系。

具体来说，市县一级国土空间规划传导体系的实施路径可以细分为目标指标传导——功能传导——专项管控要素传导三个类别。目标指标传导的核心内容是纵向地从管理学视角对四个层级的国土空间规划管控工作目标与实施指标进行量化和细分，明确四个层级在整个区域国土空间总规划目标实现中的定位与职能范围，同时为各个层级国土空间规划管控工作明确目标与实施指标[4]。功能传导则是要实现传导体系的上下联动协调职能，首先由市县级国土空间规划部门完成对各级国土空间规划的管制分区工作，将市县国土空间规划工作细分为生态保护、农业生产以及城镇开发建设三大主题；围绕这三大主题，形成三类空间不同的管制范围与管制目标；再将三类空间细化为城镇开发边界、城镇预留区、永久基本农田、一般农业产业区、一般生态区、生态保护红线区六个区域，然后根据这六个区域不同的用途与国土空间资源开发发展需求，制定地块详细规划以及村庄规划的管控机制。

4.2 市县一级国土空间规划传导体系的实施保障机制

为了实现市县一级国土空间规划传导体系的上下联动与高效传导职能。要为市县一级国土空间规划传导体系制定一系列保障机制。一方面要制定体系统一的技术标准。整个国土空间规划管控工作涉及到相当多的数据调查与审查审计工作，因此为了保证传导体系上下联动的通畅性，要制定区域国土空间规划管控工作相关数据的调查——编制——审批——监督过程的技术标准。既要明确各类空间区域数据编制规则以及等级调用、审查权限，明确六大区域不同用途的国土空间规划管控单元的数据调查标准、审查标准与监督管理指标体系[5]。另一方面要从传导技术层面实现传导技术方法的创新改革。即要积极尝试运用信息化时代迅速发展的数字技术与智能化技术，积极构建线上国土空间规划传导体系信息平台，通过该信息平台实现区域各级职能部门就国土空间规划管控工作的地理信息、规划编制方案信息、审批管理信息、执法监督信息等相关信息的共享交互，从而提高整个市县区域国土空间规划管控工作的行政效率[6]。

5 结语

本文简述了我国自2018 年以来国土空间规划传导体系的构建思路与实施模式，并从管理学视角尝试提出了市县一级国土空间规划传导体系的“四个层级”传导层级设计思路，从目标指标传导、功能传导、专项管控要素传导三个方面简单论述了市县一级国土空间规划传导体系的实施路径。并从适应性和可实施性的视角探讨了市县一级国土空间规划传导体系的实施保障机制的构建策略。