水行政执法智能办案管理系统设计与实现

陈济民，申 源，李胜阳，邱天野

(水利部黄河水利委员会信息中心，河南 郑州 450004)

水事违法案件案情具有多样性与复杂性等特点，水行政执法具有程序复杂、点多面广等特点[1]，基层水政工作人员执法能力和办案水平与依法行政、依法执法越来越高的要求不相匹配，执法文书不规范、处罚裁量不准确、法律法规学不透等问题是基层执法所面临的痛点和难点[2]。目前，水行政执法案件办理以传统的纸质文件流转的方式进行，办理案件效率低，不利于随时监督，水行政执法办案程序和流程涉及表格多达数几十个，各级各地水政监察机构在水事违法案件处置流程存在不少的差异，在违法案件处置过程中缺乏标准化的流程指导实际工作，可能会容易出现程序违法。由于上级部门无法即时掌握各地的实际办案情况，难以实现对办案指导和及时交流；同时由于案件办理过程中审批环节较多，纸质文件流转使得办案成本大，案件处置逐级上报、审批，审批处理周期长，人工整理卷宗繁琐且强度大，卷宗归档工作量大且不便长期保存，效率低。

水事违法案件处置办理是水行政执法的重要工作任务之一，迫切需要建立水事违法案件办理规范化流程，实现水事违法案件从发现到处置的较为完整的处理过程支撑，提升水政执法流程的标准化、规范化、信息化水平[3]，实现各级执法案件信息的相互共享，进一步提高水行政执法能力和水平，及时排查化解水事矛盾纠纷[4]，满足依法治河管河对信息化建设的要求，为水行政执法工作提供支撑。

1 需求分析

1.1 用户需求

按用户身份的类型进行区分，水行政执法智能办案系统的用户或适用对象可以分为4类，包括：行政执法人员、行政执法部门负责人、法规处(科室)人员、行政执法部门单位领导。

(1)水行政执法人员。权限内查询所行使的水行政处罚(强制)权力事项信息；登记群众举报、上级交办、日常监管等方式获取的违法违规案件信息；办理一般和简易程序案件。

(2)水行政执法机构负责人。查询行政执法权力事项信息。通过地图、统计图表和报表等方式了解本单位执法办案信息；作出水行政执法案件初审；处理待办业务；查询本单位的案源、案件办理情况；监督异常案源、案件情况。

(3)水行政执法部门单位领导。查询水行政处罚(强制)权力事项信息；查询本部门的案源、案件办理、处理情况；对水行政执法案件进行审核、作出决定；对水行政执法机构和人员作日常考核。

(4)法制部门人员。对执法办案进行全流程监督；纠正行政执法人员的违法和不当的行政执法行为，督促整改；对具体案件或重大执法决定作合法性审查；维护管理本部门行政执法人员主体资格信息；处理行政复议案件。

1.2 功能需求

(1)信息登记管理需求。传统执法办案人员很可能在执法办案的某些环节出现问题，诸如文书填写不规范、法律依据不合法、程序不合法、处罚额度超范围等等，对信息的登记管理水平参差不齐[5]，也缺乏统一的格式管理，流转的方式办理案件效率低，不利于随时监督，可能会容易出现程序违法，上级部门也无法及时跟踪案件办理的情况，需要实现立案信息、取证信息、文书等相关办案信息的格式化管理，统一数据格式和数据形式，实现案件办理的电子化管理。

(2)流程管理需求。水事违法案件在实际办理流程中有着多种情况、多种分支，需要实现水事案件处置流程标准化，动态跟踪水事违法案件处置过程，提醒办案人员在规定的时间、规定程序上办理案件，实现执法程序规范化[6]，并能实现对办案指导和及时交流。

(3)证据管理需求。执法取证是执法办案中最重要的环节，取证的证据包括书证、物证、视听资料、证人证言、当事人的陈述、鉴定材料、勘验笔录、现场笔录等，这些证据既有纸质的材料，又有电子信息材料，这就对证据管理提出了很高的管理需求，需要实现证据材料的统一管理，并能依法安全长期存储，与相关的案件进行有效管理，能根据案件快速、方便地调取使用相关证据。

(4)文书生成输出需求。传统执法办案过程中，执法人员在填写法律文书时，需要填写当事人或单位、发案时间、发案地点、适用的法律条文等大量内容，不能保证法律文书的制作质量，并且很多信息在立案、调查取证阶段已经梳理填写，传统的纸质化办案流程不能方便地复制重用信息，需要实现文书生成输出功能，方便用户自动填写信息、检索适用的法律条文条款，减少执法人员的输入工作量，提高执法办案效率。

(5)文书审批需求。基于生成的相关执法文书，需要实现各级部门和领导对文书的在线审批，减少办案文件的流转周期，提高文书审批效率。

(6)案件卷宗管理需求。需要实现案件卷宗管理，集中存放案件信息，长期保存案件信息，对已经录入系统的案件相关所产生的信息和文书进行管理，方便简便快捷的对案件信息进行查询统计，并可自动进行数据统计并生成统计报表，不需再进行繁琐的人工统计，提高统计数据的精确度和统计效率。

(7)系统维护管理需求。案件处置子系统用户分不同的级别，每类用户有不同的权限，每类用户也有着不同的操作流程，需要开发系统维护管理功能模块，实现用户权限的控制、案件信息的控制和案件流程的控制。

2 总体设计

2.1 总体架构

水行政执法智能办案管理系统总体架构分为3层，如图1所示，自上而下依次为：用户界面层，即系统具体的功能应用；处理服务层，即功能处理服务；数据层，即系统数据库内容。

图1 总体架构

用户界面层，子系统面对不同级别用户提高了与之相应的功能页面和系统权限。提供的功能为案件线索处理、立案呈批、调查取证材料登记管理、案件研究记录管理、行政处罚文书生成、送达结果反馈、执行结果登记、案件卷宗管理和系统管理维护。

处理服务层，分为案件处置流程控制和数据信息服务两个主要部分，为用户界面层的功能提供具体的业务处理服务，对数据层的数据进行读取操作。

数据层，主要为业务数据库及数据表，存储案件信息、发现信息、审批信息和证据信息。

2.2 业务流程

水行政执法智能办案管理系统中业务流程包括有线索登记、立案、调查取证、送达文书、结案等过程，如图2所示。

图2 业务流程图

(1)线索登记。描述案由、案由来源(巡查发现、群众举报、上级督办、部门移交、媒体曝光五类)。

(2)立案。记录水事违法案件信息，包括有案由、案件来源、发现人、当事人信息、记录人、记录时间、案情记录。

(3)调查取证。详细记录整个调查过程中产生的各项证据，严格控制调查过程中的行政强制措施的审批管理工作。在调查取证过程中，多项工作可以同时进行。

(4)行政处罚。调查总结并拟定处罚内容。根据调查取证的结果，在进行集体讨论后，拟出处罚内容。

(5)送达文书。拟定“处罚决定书”，并送达当事人。

(6)结案。执行处罚并结案以及后续相关的行政复议材料，结案后系统生成电子卷宗。

2.3 开发思路

水行政执法智能办案管理采用图文结合、图形化展示办案全流程的建设思想，通过系统可以全面展现案件的办理全过程。在不改变用户当前纸质办案模式和习惯的前提下，文书格式与纸质文书格式保持一致。文书上报与审批流程采用工作流模式，形成多级审核或审批。实现了案件从立案到结案、归档的全流程信息化工作模式。

系统开发前端展现主要采用Java Script语言和html、案件处置的流程控制和可视化显示采用js Plumb实现，后台与数据库的交互采用Web API技术，前页台页面呈现和后台数据访问、业务逻辑处理分开，灵活易扩展。采用模型-视图-视图模型(MVVM)构建用户界面的设计模式，将复杂的UI分割成3个部分，用分层的思想来降低耦合度，从而使系统更加灵活，扩展性更强。

3 关键技术原理

(1)采用“所见即所得”的开发思想实现文书制作、流转控制和审批，规范文书填写，提高办案人员的接受度和易用性。

系统在开发建设中，充分考虑用户的习惯，采用“所见即所得”表格化呈报技术开发了文书填报和呈送功能，实现了电子文书格式与纸质文书格式一致，且具有文书填报、权限控制、文书审批等功能，使得文书编辑直观化、智能化，最大化保持原有水行政管理部门多级用户角色和权限，完成文书的上报、审批纸质文书填写格式和审批方式，极大简化了办案人员的操作流程，方便了用户制作文书，提高了文书的管理效率。

(2)采用图形化、直观化表达的设计思想研发办案智能流转流程模型和图形化控制模块，实现基于“一张流程图”为主线的办案操作，智能支撑办案全过程。

采用Java Script技术中流程图库组件实现处罚流程控制模型和管理的图形化展示，个性化定制流程图库的图形符号、连线符号，并通过排序、组合自定义满足水行政执法案件处置需求的流程图，最终将在线绘制的流程序列化保存和展示。可视化程序流程图以处罚环节为节点，通过不同颜色直观展示该案件办理现状和已办理流程，由规范化的处罚工作流实现处罚环节的自动流转和对应文书的匹配，只管展示文书填报现状和已完结文书的各级意见，约束了案件办理的流程，避免了办案程序流程违法，全过程、透明化的流程表达方式极大简化了办案人员的操作流程。

(3)建立覆盖案件处置全过程的业务信息模型，实现满足多单位层级、多种身份和权限划分的智能角色管理和权限管理，并实现水事案件处置的高效智能提醒、案件审批和监管。

在深入梳理水行政处罚工作流程的基础上，应用水利信息化业务流程设计方法，通过对业务相关的组织结构、业务结构、业务过程、业务行为进行建模，建立覆盖案件处置全过程的业务信息模型，紧紧贴合各级水行政执法人员的实际工作，体现不同单位层级、不同身份职责的智能化用户权限管理。通过立案登记、文书填报、案件审批、证据上传等多项功能，实现从水行政执法队伍各层级的办案工作信息化，加强水行政机关对本部门和下级部门呈报案件办理流程和过程规范化、时间效率的监督管理，实现了水事案件处置的智能提醒、案件审批和监管。

4 功能设计实现

依据现有水行政执法案件办理流程，以办案流程为核心，开发水行政执法智能办案管理，实现办案过程的控制和流转，支撑水事违法案件处置流程的动态信息化跟踪管理，功能构成如图3所示。

图3 功能构成

4.1 案件线索处理

水政执法人员录入水事违法案件的线索信息和资料信息，包括发生时间、发生地点、当事人性质、单位名称、法定代表人、身份证、年龄、联系地址、线索简介、录入部门、录入人员、录入时间、对线索情况的意见等，并对案件做出初步调查。已登记的线索可以在线索查询模块中检索显示。在办案过程中，办案人员可以实时查看系统中保存的案件违法事实，支持播放音频、视频等证据信息等。

4.2 立案呈批

基于水政执法人员发现当事人一定的违法事实，实现立案审批表填写，对于重大、复杂的案件，需较详细地附上案情报告。立案审批表完成填写后加盖电子签章，在系统内进行审批流转，按照办案流程进行审批签注流转。立案审批表信息包括：发案的线索、发案时间、发生地点、当事人性质、单位名称、法定代表人、身份证、年龄、联系地址、案件简介、承办部门、承办负责人、承办时间、承办部门意见等。

4.3 调查取证管理

实现对已经立案的案件调查处理，记录整个调查过程中产生的各项证据，填报审批调查过程中的行政强制措施申报，管理调查取证材料信息，包括发案的线索、被调查的人员姓名、性别、年龄、身份证、工作单位、职务、联系地址、联系电话、被调查人与当事人的关系、调查开始时间、调查结束时间、调查地点、调查记录、证人、调查人等信息。

4.4 案件研究记录管理

实现对案件进行集体讨论研究后，填报案件研究记录。案件研究记录信息主要包含记录编号、案件名称、案件代码、讨论时间、讨论地点、主持人、汇报人、记录人、参加人、主要违法事实(证据、依据及处罚意见)、讨论事项(内容和决定)、案审会成员会签等信息。实现制作听证通知书和对听证信息管理，听证信息主要包括案件信息、拟处罚措施、当事人请求、听证时间、听证地点、主持人、当事人、办案人、参加人、举证、质证、认证、陈述内容等信息。

4.5 文书智能管理

实现不同阶段文书信息填写、审核及流转管理，以及文书办理限期自动提醒；实现根据关键字快速查询定位文书、具体案件文书汇总管理。

4.6 文书送达管理

根据行政执法相关规定和系统内案件信息，由系统生成送达文书，并由案件负责人在系统中选择送达方式，送达方式主要有直接送达、留置送达、邮寄送达和公告送达等方式。送达人员把文件下达给当事人后，填写送达回执单，并把回执单信息录入系统里存档备查。送达结果信息主要有案由、当事人相关信息、处罚内容、处罚的相关规定、处罚下达责任人、送达文件名、文号、签发人、送达人、送达时间、收送达人、不能送达理由等信息。

4.7 执行结果管理

实现对案件执行结果进的登记，案件负责人填写案件调查总结报告，案件处置流程结束。案件在结案后执行审结备案流程，案件承办机关将案件处罚决定书和案件调查总结报告录入系统中，案件信息形成完整的流程资料和文书资料。同时系统的案件结案信息向上级部门进行备案。

4.8 案件自动归档

结案后系统生成电子案卷，自动生成案件目录，对系统中案件所产生的信息和文书进行归档管理。

4.9 案件统计监督

实现案件按照时间段、办案单位、案件类型、办结情况等多种方式组合统计。实现案件办理流程的图形化查询与应用。

4.10 系统管理维护

管理用户权限，维护审批流程。

5 结语

本文在研究《水行政处罚实施办法》规定基础上设计开发水行政执法智能办案管理系统，作为水行政执法队伍案件办理平台和监督管理平台，具有很好的通用性，借助信息化技术简化了传统水行政处罚案件工作的呈送与审批流程，统一了案件办理的流程和文书格式，能够满足于水行政执法多单位层级、多身份职权的业务处理逻辑，创新执法案件处置工作模式，提升办案能力和执法案卷归档质量[7]，高效支撑依法及时办理案件。但该系统缺少移动APP的应用功能，不能支撑案件现场信息处理，下一步继续优化完善系统，支撑多端、多类设备应用。