城市“厕所革命”政策变迁路径与动力分析

李芬芬，戴博, 段鹏辉

摘要：城市“公共厕所”建设是当前“厕所革命”政策执行的重要内容，也是城市人居环境质量高质量发展的重要指标。研究基于多源流视角构建研究框架，应用清晰集定性比较分析（csQCA），以X市城市“厕所革命”政策变迁为结果变量，以公共厕所标准、国家媒体、地方媒体、网络媒体、国家政策、领导批示、代表提案为条件变量，探讨城市“厕所革命”政策变迁的驱动路径。研究发现：（1）国家政策是X市城市“厕所革命”政策变迁的必要性条件；（2）产生的5条路径组合很好验证了多源流政策变迁理论，其中厕所标准*国家媒体*地方媒体*网络媒体*国家政策*执政者理念*领导批示*代表提案或专家建议组合是解释力最高的路径；（3）运用QCA方法，通过对“厕所革命”不同政策变迁路径的关键源流进行比较分析，能够对多源流理论分析政策变迁的进一步应用做出贡献。

关键词：厕所革命；政策变迁；多源流；组态视角

中图分类号：D630文献标识码：A文章编号：1673－4513（2024）－01－011－11

引言

“厕所”治理问题一直是我国环境卫生管理的重要内容。早在新中国成立之初，开展的爱国卫生运动就将厕所管理作为改善环境卫生的重要内容。对“厕所”进行专项治理具体可以追溯至1962年，国家提出了“爱国卫生运动”口号，且在农村逐渐形成了“两管”（管水、管粪）、“五改”（改水井、厕所、畜圈、炉灶、环境）的提法。改革开放后，国家明确制订卫生厕所普及率目标，将农村改厕纳入国家经济社会发展规划，进一步推进农村改厕工作。习总书记高度重视“厕所革命”这项民生工程，将农村“厕所革命”纳入乡村振兴战略，同时也做出重要指示，要求积极推动城市“厕所革命”，以此推动我国旅游业迈上新台阶。随着城镇化的快速推进，城市发展进入建设高品质人居环境的关键时期。在城市快速发展背景下，城市公共厕所变化是城市快速化变迁的缩影，折射出城市变迁的动态过程。城市“公共厕所”建设是城市人居环境高质量发展的重要指标，也是城市基础设施、旅游城市、文明城市建设的重要内容。为进一步提升城市人居环境的高质量发展，国家出台了一系列相关政策推进“厕所革命”，地方政府为响应国家政策持续出台并调整具体实施政策，在短期内形成政策变迁的动态过程。那么，这一系列具体政策呈现出一种怎样的变迁过程，又是哪些动力因素促使地方政策变迁，这些问题都值得进一步探索。

一、文献回顾与研究框架

（一）文献回顾

多源流理论是分析政策变迁的重要理论，主要侧重于政策制定者的注意力分配，具体问题的形成，以及对问题及其解决方法的发现过程，具体包括政策制定的问题源流、政策源流和政治源流。多源流理论认为，政策的制定是在一种“模糊性”条件下进行的，也可以理解为一个由不同要素构成且呈现出动态的过程。所以，从多源流视角分析政策的动力要素和变迁路径可以为政策出台提供依据。这一应用也得到了大量学术的论证，一是以多源流作为基本政策分析工具来看，界定具体政策变迁中的问题源流、政治源流和政策源流的具体构成要素。比如，从强制收容到无偿救助变化的社会救助政策变迁[1]。二是对多源流理论本身的修正，进一步阐述影响政策变迁的动力要素，比如通过媒体话语与政策变迁轨迹分析，证明媒体对计划生育政策变迁的影响[2]；在民族政策企业家的推动之下实现汇合多源流的汇合，促使民族政策变迁[3]。三是阐述政策变迁中多源流的具体动力要素，比如构建扶贫政策变迁动力模式[4]、环保约谈机制对政策执行效果的影响[5]、在网络舆论情境下证实网约车的政策变迁有阶段性[6]等。从上述文献可以看出，运用多源流理论对不同领域政策变迁的动力要素进行了探讨，并列举了动力要素在不同时期的重要性。但是，“一个项目被提上议程是由于在特定时刻汇合在一起的多种因素共同作用的结果”[7]，并不是单一因素促成结果发生。有学者也观察到政策变迁是一个动力组合过程，通过组态分析探讨政策变迁的多因素组合路径，比如通过兰州市洒水治污政策变迁探讨必要条件和影响因素组合[8]；以黄山为例分析乡村旅游政策变迁的影响路径[9]，以苏州市为例分析中国城市旅游政策变迁的多因素组合路径[10]等。已有政策变迁的定性比较分析为本研究提供了很好的参考，但是案例研究目的并不是为了理解其他案例，而是为了所研究的案例本身，得出的研究结论不具有概推性与普适性 [8]。所以，本研究采用QCA方法，以X市“厕所革命”为研究对象，探讨城市公共厕所治理政策变迁中的关键动力要素有哪些？这些要素是单一或是多个因素作用产生的结果？而不同政策案例又是否存在特定的最佳组合路径？这些都是对政策变迁研究进一步探讨需要解决的问题。

（二）理论框架

本研究以X市城市公共廁所治理为研究对象，运用清晰集定性比较分析方法（csQCA3.0）对公共厕所政策变迁过程进行组态分析。依据QCA方法演绎式特性，研究中的变量必须基于理论来选择[11]。因此，以多源流理论为基础，以X市城市公共厕所的政策调整为结果变量，结合在公共厕所政策变迁期间的具体情况，选择公共厕所建设的系统性指标、媒介压力、国家政策、领导指示、代表提案为条件变量构建研究框架，探讨公共厕所政策变迁的关键要素及组合路径。

二、研究设计与案例选择

（一）研究方法：清晰集比较分析（csQCA）

QCA是一种以案例研究为导向的理论集合研究方法，旨在通过案例间的比较，找出条件组态与结果间的因果关系。相比较传统回归分析方法仅考虑单个变量的独特“净效应”，在解释多案例与多变量的因果复杂性关系方面具有显著优势。所以，近年来受到了管理学、经济学、政治学等学科的广泛关注和应用。QCA方法包括清晰集定性比较方法、模糊集定性比较方法、多值集定性比较方法三种，其中清晰集定性比较方法的最小公式允许研究者考虑案例内的故事和案例交叉的模式，回答更聚焦“因果”的问题 [12]。所以，在公共管理研究中，csQCA方法得到广泛使用，比如在生态环保[13]、闹大事件[14]、垃圾分类[15]、老龄化治理[16]、政策议程设置[17]等研究中的应用。

（二）厕所革命政策变迁案例选择

X市地处中部地区，先后被评为国家绿化城市、国家卫生城市、中国优秀旅游城市、国家园林城市。在国家“厕所革命”政策持续推行下，X市积极响应国家政策，出台了一系列“厕所革命”的政策，治理成效显著。本研究采用QCA方法对X市公共厕所治理政策变迁进行分析主要有三点：一是案例同质性和差异性；二是结果的正负性；三是案例样本的数量。同时，考虑案例选择的时间和空间上的一些限定可以增强案例的同质性，本研究以2006年—2021年X市出台“厕所革命”政策为变量，本身案例具有同质性及差异性；然后以X市城市管理委员会及以上机构出台的政策为标准，做出二分结果变量，以此确定结果的正负性；最后根据QCA方法对中等样本的分析范围10—40个案例[12]，通过资料的整理和筛选，依据与“厕所革命”政策的相关度最终选择了13个政策文本为案例研究对象（表1所示）。综述所述，本研究采用csQCA方法分析X市城市“厕所革命”政策变迁的路径是合适的。csQCA方法的特征在于变量赋值时将条件变量和结果变量进行1和0的二分取值。本研究的条件变量是“存在”与“不存在”，结果变量以政策出台主体为定类变量。

（三）变量选择

本研究以多源流理论为基础，从政治、政策源流和问题源流三个角度出发，探索我国城市“厕所革命”政策变迁的影响因素。最终，考虑案例数量和条件数量之间必须达到良好的平衡，通过不断筛选与反复试错[12]，依据在中等样本的分析选择7个解释条件，分别是公共厕所标准、国家政策（表2所示）、领导批示（表3所示）、国家媒体、地方媒体、网络媒体、代表提案（表4所示），结果变量为X市城市“厕所革命”政策变迁。

1.政治源流：政治压力

政治源流包括国民情绪变化、选举结果、政府变更、意识形态在国会中分布情况变化以及利益集团压力活动等因素[18]。所以，首先要考虑的是自上而下的政治压力，是指在X市城市“厕所革命”政策实施期间，国务院、住建部及国家旅游局多次出台相关政策。这是X城市“厕所革命”制定具体政策文件的重要依据，包括旅游厕所建设、城市基础设施建设、城市公共厕所建设标准、人居环境建设等来自政府高层的政策都是城市“厕所革命”的直接政治背景。其次，政治领导人的执政理念是推动政策制定执行的关键要素。安德森的政策议程设置的触发机制中，领导人是四大触发要素之一，所以领导批示会推动问题的加速解决[19]，“往往是领导级别越高、批示越明确，解决问题就越快”[8]。城市“厕所革命”是我国旅游城市建设的重要内容，内含在国家旅游局相关政策制定考虑的范围容。因此，本文选取领导批示作为解释政策变迁的另一有效变量。

2.问题源流：系统性指标与媒介压力

X市在实施城市“厕所革命”以前，城市公共厕所建设水平滞后。通过调研和资料的收集主要存在以下一些问题：一是公共厕所数量少，城区仅有公厕256座，需求缺口达45%；二是公共厕所建设标准低，按照国家新的标准，没有一类厕所，二类厕所仅24座，占比17%，三类厕所83座；三是公共厕所大多数位置偏僻，厕所布点、间距和位置不合理。所以，按照我国城市公共厕所建设标准，X市城区没有一类标准公共厕所是“厕所革命”政策出台的系统性指标。

公共厕所作为X市100项民生工程之一，受到X市人民政府及相关职能部门的高度重视。在城市公共厕所革命开展以来，一度受到不同媒体的高度关注和持续报道，给公共厕所革命的政策制定机构带来了极大的压力，所以媒介是影响公众解读和推动公共政策变迁的重要力量。由于不同媒介的影响力不同，根据媒介影响的程度和范围，本研究将媒介划分三种类型，第一类以新华社、人民网、人民日报为代表的国家媒体；第二类以湖南日报、湖南卫视新闻联播、本市日报等为代表的地方媒体；第三类以腾讯网、澎湃网、大湘网、X市新闻网为代表网络媒体。

3.政策源流：代表提案

城市公共厕所是厕所革命的一部分，不仅受到自上而下各种政治压力，媒介压力成为社会焦点问题，在政治源流和问题源流作用的同时，也融合了政策源流。在公共厕所革命政策变迁期间，针对公共厕所存在的问题，人大代表和政协代表就关于在城区范围内进行“厕所革命”的提案，代表的政策建议与论证在很大程度上可以提高政策制定的科学性和权威性。所以，在X市城市“厕所革命”中，从公共厕所的选址、公共厕所设施建设的技术指导、公共厕所的智能化等都采纳和吸纳了代表们的提案。

（四）变量赋值与真值表

定性比较分析（QCA）在研究设计上只提供基本的分析工具，没有具体的条件设计标准，所以在确定变量之后就要对变量进行赋值。依据多源流理论，结合公共厕所革命的实践和以往文献分析，从政治源流、问题源流和政策源流选择了7个二级变量，按照二分归属进行变量赋值。问题源流包括系统性指标和媒介压力为变量，其中系统性指标是依据X市城区公共厕所是否存在一类厕所；媒介压力包括国家媒体、地方媒体及网络媒体的报道。政治源流主要是自上而下的政治压力，国家政策是指城市“厕所革命”政策变动期间国家关于城市“厕所革命”相关政策出台；领导批示是指城市“厕所革命”政策变动期间中央领导与地方政府领导的重要指示。政策源流是指城市“厕所革命”政策变动期间代表的政策建议。结果变量以X市委办公室、X市人民政府办公室或X市城市管理和综合执法局、X市城市管理委员会办公室出台政策分类变量，其中“1”表示“存在”，“0”表示“不存在”（表5所示）。在赋值的对应上，以被解释变量为基准，判断在一个行政年的时间内，是否存在解释变量的变动，对原始数据进行首次合成[20]，得到清晰集真值表（表6所示）。

三、結果分析

（一）单变量必要性检验

通过解释变量是否能构成充分性或必要性条件的解释变量集合可判断为对应的结果变量集合的子集[8]，其公式（1）为：

Consistency（Xi≤Yi）=∑min （Xi，Yi）∑Xi

其中Xi 为条件组合中的隶属分数；Yi 为结果中的隶属分数；Consistency为一致性，取值范围为（0，1）。当一致性大于0.9的因素可视为结果的必要条件，一致性大于0.8的因素可视为事件发生的充分条件。进一步可通过覆盖率指标（Coverage）来判断条件X对于Y的解释力度，覆盖率数值越高，对于因果的解释力能力越好，公式（2）为：

Coverage（Xi≤Yi）=∑min （Xi，Yi）∑Yi

公式中：Coverage取值范围为（0， 1）。

从分析结果可以看出（表7所示），7个条件变量中，只有国家政策的一致性为1，可视为X市 “厕所革命”政策变迁的必要条件，其中地方媒体的一致性为0.8，可视为X市 “厕所革命”政策变迁的充分条件，其他条件变量的一致性均为超过0.8，表明这些因素都无法独立促成X市“厕所革命”政策变迁的驱动因素。也就是说，国家政策变更是一致性最高的单变量因素，反映了政治压力与地方政策的关系。另外，也表明地方媒体报道起到了最大的推动作用。但是，所有单因素都不构成 “厕所革命”政策变迁的充要条件，需要对前因条件的不同组合进行分析，以考察国家政策这一必要性与其他因素共同组成X市公共厕所政策变迁的多元路径。

（二）多因素组合分析

按照一般标准，设定吻合度阈值为0.75，通过筛选后的真值表可知，影响因素组合可以覆盖多数政策变迁。QCA生产的组合路径包括复杂解、简约解和中间解，一般来说简单解会过滤掉大量样本案例中解释力强的路径组合，中间解虽然覆盖所有样本案例，但是包含部分重要的逻辑余项，复杂解不允许存在反事实案例。所以，考虑本研究的条件变量较多而案例数量中等，选择复杂解进行分析。本文得出的复杂解包括五种不同的影响因素组合（表8所示），分别是：（1）国家媒体*地方媒体*网络媒体*国家政策*～领导批示*～代表提案；（2）～厕所标准*～国家媒体*～地方媒体*～网络媒体*国家政策*～领导批示～*代表提案；（3）～厕所标准*～国家媒体*地方媒体*～网络媒体*国家政策*领导批示*～代表提案（4）～厕所标准*～国家媒体*～地方媒体*～网络媒体*国家政策*领导批示*代表提案；（5）～厕所标准*国家媒体*地方媒体*网络媒体*国家政策*领导批示*代表提案。以上五种组合也代表X市厕所革命政策变迁的5种路径，总体覆盖率（solution coverage）为 1，整体一致性（solution consistency）为 1，说明具有较高解释力度。

路径1：国家媒体*地方媒体*网络媒体*国家政策*～领导批示*～代表提案。这一组合的原生覆盖率与唯一覆盖率均为33.3%，即能够且仅能被该路径解释的案例为33.3%，该组合路径覆盖政策10、政策11与政策12三个案例。这种路径的解释逻辑是，在2018年-2019年城市“厕所革命”政策持续更新变迁下，X市厕所革命取得巨大的政策效果，尽管没有一类厕所标准、没有领导批示和专家建议，但是在国家政策的持续出台与各媒体的持续报道下，对地方政策的出台也具有巨大推动作用。这表明，政治压力联合媒体的报道，地方政府会继续调整政策进行回应，同时也表明媒体的力量依然是影响地方政府的重要力量。

路径2：～厕所标准*～国家媒体*～地方媒体*～网络媒体*国家政策*～领导批示～*代表提案。这一组合的原生覆盖率与唯一覆盖率均为10%，即能够且仅能被该路径解释的案例为10%，该组合路径覆盖政策1。上述单因素必要性分析表明，国家政策是X市廁所革命政策变迁的必要条件，国家政策在其他变量都是“无”的情况下构建了第一条组合路径。也就是说在没有一类厕所的现实背景下，尽管没有媒体的报道及执政者理念及专家等触发因素下，仅有国家政策自上而下的推行，也能促使地方政策的出台，这也进一步说明国家政策是地方政策制定的重要依据和重要的政治背景。

路径3：～厕所标准*～国家媒体*地方媒体*～网络媒体*国家政策*领导批示*～代表提案。这一组合的原生覆盖率与唯一覆盖率均为10%，说明即能够且仅能被该路径解释的案例为10%，该组合路径覆盖为政策2。这种路径的解释逻辑是，在没有一类厕所的现实背景下，在国家政策的推行下，地方媒体进行了报道，随即地方领导在政府工作报告中对厕所治理做出了指示，对X市城市“厕所革命”产生了巨大影响，最终促使地方政策的出台。这表明，政治压力联合媒体的报道和领导指示，地方政府也会继续调整政策进行回应，同时也表明媒体的力量也是影响地方政府的重要力量。

路径4：～厕所标准*～国家媒体*～地方媒体*～网络媒体*国家政策*领导批示*代表提案。这一组合的原生覆盖率与唯一覆盖率均为10%，该组合路径覆盖为政策3。这种路径的解释逻辑是，在没有一类厕所的现实背景下，在国家政策的推行下，中央领导人做出了专门的指示，尽管没有媒体的推动作用，但是在代表的政策建议共同作用下推动了城市“厕所革命”政策的出台。这表明，政治压力联合、领导指示和代表政策建议的组合，地方政府也会继续调整政策进行回应。

路径5：～厕所标准*国家媒体*地方媒体*网络媒体*国家政策*领导批示*代表提案。这一组合的原生覆盖率与唯一覆盖率均为40%，即能够且仅能被该路径解释的案例为40%，该组合路径覆盖为政策6、政策7、政策8、政策9四个案例，显示出最高的解释力。这种路径的解释逻辑很好的诠释了媒体报道、国家政策、地方领导批示、专家建议等组合成的政治源流、问题源流及政策源流三合一触发政策的出台的多源流理论。

（三）稳健性检验

在QCA研究中，稳健性检验是至关重要的一个分析环节[21]，可以判定分析结果是否稳定。依据QCA稳健性检验方法，本研究判定分析结果的稳健性采取两种方法，一种是对政策案例随机删除了两个案例（政策7 与政策11），得到了新的政策案例集，对新案例集按照上述研究的原则重新校准，进行清晰集定性比较分析，对于必要条件检验，各个变量的一致性与覆盖率无太大变动。另一种是将一致性门槛值由0.75调整到0.9后，检验结果整体上无显著变化。通过以上两种方法的验证，表明研究结果具有很强的可靠性。

结论

基于多源流视角构建研究框架，应用清晰集定性比较分析（csQCA），研究以X市“厕所革命”政策变迁为结果变量，以公共厕所标准、国家媒体、地方媒体、网络媒体、国家政策、领导批示、代表提案为条件变量，探讨X市“厕所革命”政策变迁的驱动路径，进而实现城市“厕所革命”政策变迁的多影响因素分析，研究主要结论如下。

第一，所选取的政治源流、问题源流、政策源流三类指标7个变量可以作为X市厕所革命政策变迁的驱动因素；从单因素来说，国家政策是政策变迁的必要条件，地方媒体是政策变迁的充分条件；按照不同因素的组合，X市厕所革命政策变迁有5种驱动路径。

第二，通过以上5条路径分析，多源流理论对于政策变迁路径的回应是具有解释力的，符合QCA方法的适应性，很好的验证了QCA方法还可以用来检验假设或已有理论的作用。比如，在第5条解释路径中：～厕所标准*国家媒体*地方媒体*网络媒体*国家政策*领导批示*代表提案，包含4个政策变迁的案例，其中，覆盖率与原生覆盖率都为0.4，说明40%的案例能被且仅能被该条组合路径所解释，是解释力最强的路径，具有很高的解释力，很好的检验了政策多源流理论，符合QCA方法的适应性。首先，问题源流方面，政策执行过程中X市公共厕所的系统性指标没有达到，这是重要的民生问题，受到社会关注，中央媒体、地方媒体及网络媒体持续陆续报道从而推动问题进入政策议程；其次，政治源流方面，在国家政策持续出台期间，得到中央领导和地方领导的指示和批示，给予政策制定者压力；最后，政策源流方面，以政协代表与人大代表的政策建议推动政策出台，三条源流交汇，政策之窗开启，政策制定者并不断寻求政策的改进策略，促使“厕所革命”政策变迁。

第三，通过QCA方法的分析有助于解决不同源流之间的比较问题。QCA技术本身并不能发展出新理论——其所能做的是帮助研究者形成一些新洞见，而这些新洞见在后续研究中可以作为理论进一步发展或是重新检验已有理论的基础。比如，在路径1中，国家媒体*地方媒体*网络媒体*国家政策组合路径促成政策变迁，这一组合的原生覆盖率与唯一覆盖率均为33.3%，包含了政策10、政策11、政策12三个案例，这说明在政治压力与媒体曝光形成的问题流是关键，尤其是不同媒体的共同作用下的驱动力更强。在路径2中，除了系统性指标存在外，其他所有的变量都未出现的情况下，也驱动了政策变迁，这说明在聚焦于问题解决的自上而下的政治流是关键；路径4，国家政策结合领导指示组合下，推动了政策变迁，这说明在政治压力下，代表提案形成的政策流是关键；在路径3中，国家政策结合领导指示组合下，在地方媒体与代表提案的作用下，推动了政策变迁，这说明在政治压力下，地方媒体形成的问题流是关键。

最后，通过对X市“厕所革命”政策变迁的研究发现，多源流政策驱动有助于促进公共厕所治理成效。需要指出的是，本研究对X市“厕所革命”政策变迁的驱动因素及组合路径形成了一些新发现，但也存在一些运用QCA方法的共性问题：一是影响政策变迁成功与否的因素很多，受文献资料和方法框架的限制，条件变量还有待进一步优化；二是在案例筛选上，虽然严格按照科学的步骤进行，但存在的矛盾组态无法通过对案例的深入分析得以解决。

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An Analysis of the Changing Path and Motivation of Urban “Toilet Revolution” Policy

——Qualitative Comparison Method （QCA） Analysis

Based on Multi-source Flow Perspective

LI Fenfen1， DAI Bo2， DUAN Penghui1

（1.School of Law and Public Administration， Hunan University of Finance and Economics，Changsha， Hunan 410205， China; 2.School of Technology and Business， Hunan University of Technology and Business，Changsha， Hunan 410205， China）

Abstract： The construction of urban “public toilets” is another important part of the implementation of the current “toilet revolution” policy， and it is also an important indicator of the high-quality development of urban human settlements. The research constructs the research framework from the perspective of multi-source flow， applies clear set qualitative comparative analysis （csQCA）， takes the policy change of urban “toilet revolution” in city X as the outcome variable， and takes public toilet standards， national media， local media， online media， national policies， leadership instructions and representative proposals as the conditional variables to explore the driving path of urban “toilet revolution” policy change in X city. It is found that： （1） national policy is the necessary condition for the policy change of “toilet revolution” in X city; （2） The combination of the five paths is a good verification of the multi-source flow policy change theory， among which the toilet standard， national media， local media， online media， national policy， governor's concept， leadership instructions， representative proposal or expert suggestion combination is the path with the highest explanatory power; （3） Using QCA method， this paper compares and analyzes the key sources of different policy change paths of “toilet revolution”， which is a contribution to the further application of multi-source flow theory to analyze policy change.

Keywords：toilet revolution; policy change; multi-source flow; configuration perspective

（责任编辑：崔学刚）