新形势下社会资本在PPP项目中的财务战略与风险管理探讨

韩悌元

摘要：文章探讨了社会资本参与PPP项目的动机、机遇、财务战略、投资布局、风险管理和可持续性发展等多个方面。研究发现，PPP项目为社会资本提供了稳定投资回报和风险分散的环境。当前PPP项目正处于快速发展期，市场空间持续扩大。根据国家发展和改革委员会以及财政部的最新指导方针，政府与私人资本的合作应专注于能带来营业收入的项目。私人投资者应当采用灵活的财务策略，重点关注中西部地区以及高科技项目。这包括道路、铁路、民用航空基础设施，以及交通枢纽等交通类项目；物流中心和物流园区；城市供水、供气、供暖及停车设施等市政工程；城市污水和垃圾处理，以及资源回收利用等生态保护和环境治理项目；具备发电功能的水利设施；体育、旅游等公共服务项目；以及智慧城市、智慧交通、智慧农业等新型基础设施项目。城市更新、综合交通枢纽的改造等项目，既包括激活现有资产，也涉及改建和扩建，同时这些项目需着重考虑风险管理和可持续发展。

关键词：公私合作（PPP）；社会资本；财务战略；可持续发展

我国正处于基础设施建设和公共服务需求高速增长的关键阶段。为了深化基础设施投融资体制改革，切实激发企业投资活力，政府大力发展并鼓励社会资本通过公私合作（PPP）的模式参与基础设施和公共服务项目。越来越多的社会资本也被PPP模式的发展前景和预期收益所吸引。与此同时，PPP项目对社会资本的要求也在不断提高，需要制定科学的投资战略，做好全面的风险管理。研究社会资本在PPP模式中参与投资决策和风险管理的相关问题，对指导其更好地评估选择项目、制定投资策略具有重要意义。这不仅关系到单个PPP项目的成功实施，也关系到PPP模式的总体发展前景。

一、社会资本参与PPP项目的动因

（一）社会资本的角色与动机

社会资本在参与项目时，应以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，积极践行党的二十大提出的精神，坚守稳中求进的工作总基调。在此基础上，要全面贯彻新发展理念，加快构建新发展格局，着力推动高质量发展。为了实现这一目标，社会资本需要积极寻找新的盈利增长点，同时积极适应政府和社会资本合作的新机制，有效利用市场机制的作用，扩大企业的投资空间，以确保企业能够实现经济目标。在参与政府和社会资本合作的PPP项目时，社会资本的主要动机之一是这种合作模式可以为其提供稳定的投资回报。PPP项目中政府部门和社会资本之间会签订长期的特许经营权协议，明确约定项目的收益分配方式和投资回报保障机制。相比于传统的基建项目融资模式，这大大降低了社会资本的投资风险。PPP项目投资额通常很大、建设运营期很长，如果完全由社会资本独立承担投融资与项目实施，风险压力会很大。而政府部门的介入分担了部分风险，有利于社会资本控制整体风险水平。PPP模式下政府和社会资本发挥各自的资源与能力优势，政府提供土地、行政协调支持，社会资本提供资金和专业项目管理经验、专业运营能力，双方势能整合充分发挥项目运营效率。

（二）新形势下社会资本参与PPP项目的机遇

新形势下，中央和地方政府为推进基础设施建设发展PPP模式，出台了大量政策支持社会资本广泛参与相关项目，同时国办函〔2023〕115号国家发展改革委、财政部发布了《关于规范实施政府和社会资本合作新机制的指导意见》，预期未来PPP项目市场空间会持续扩大，这为社会资本提供了重要发展机遇。在经济增速放缓的背景下，传统的制造业、房地产等投资领域面临下行压力，而作为新兴模式的PPP项目具有长期稳定的收益前景，已成为社会资本布局的新的利润增长点。随着市场化改革不断推进，PPP项目运营的自主权继续扩大，社会资本可以在项目运营方案、收费定价、特许经营期限等环节获得较大自主权，这对推动其深度参与PPP项目建设具有重要制度保障作用。技术进步也让PPP项目运用数字化手段提高管理运营效率获得先发优势。中央和地方设置的PPP项目投融资平台，以及国企和金融机构推出的PPP基金，为社会资本进入PPP领域提供了资金支持和渠道支撑。

二、社会资本在PPP项目中的财务战略

（一）PPP项目在不同发展阶段的财务战略选择

社会资本在PPP项目不同阶段的财务战略各有侧重。项目前期，主要目标是通过公平竞争中标PPP项目，关键在于合理配置资本结构，适当采用杠杆融资扩大项目规模；建设期，重点控制融资成本，可运用政府资本金注入方式投资支持、分期融资、资产证券化等方式降低成本；运营初期，现金流是生命线，要加快资产变现，缩短资金周转期，保证短期偿债能力；中后期运营要着眼长期偿债能力，注重风险防范，建立储备、调整债务期限结构等；项目终期则要依法依规做好移交，顺利实施退出机制，实现回收投资、获利。社会资本的PPP项目财务战略主线是在项目全生命周期内实现财务目标的平稳切换和有机衔接。前期以扩大规模获利为主，中期以控制运营成本减亏为要，后期则注重规避风险、投资回收。在这一主线下，社会资本能够充分发挥财务手段的调控作用，助力PPP项目在建设、融资、运营、移交各阶段都实现预期效果。

（二）新形势下社会资本对PPP项目投资战略的选择

随着社会经济形势的不断演变，社会资本在参与公私合作项目（PPP项目）时，必须根据新形势和市场条件来调整其投资战略。新形势下，社会资本倾向于实施多元化投资策略，分散风险。他们会将资金分配到不同类型的PPP项目中，涵盖基础设施和交通枢纽项目、生态保护和环境治理项目、绿色能源、智慧城市、数字化技术等领域，以降低行业特定风险的冲击，减缓市场波动对投资组合的不利影响。社会资本通常注重长期价值，特别是在不稳定的市场环境下，更倾向于参与具有稳定现金流和长期合同的PPP项目，以确保可持续的投资回报。仔细评估项目的风险，并与政府合作设计合同条款，明确风险分担责任，通过建立有效的风险识别、评估和管理机制来实现，确保在项目运营期间风险得到妥善处理。选择参与具有技术含量和创新潜力的PPP項目，以增加项目的竞争力和长期可持续性。

（三）资源配置、资金运用与项目经济效益的最优化

在参与公私合作项目（PPP项目）中，社会资本必须精确配置资源、有效运用资金，并追求项目经济效益的最优化。资源配置的重要性在于确保项目成功实施，需要合理分配人力、物力、技术和管理资源以满足项目的特定需求。同时，资金运用的有效性对于实现项目的经济效益至关重要，社会资本应确保资金投入到项目的关键领域，并优化资金结构以降低融资成本。为了最优化项目经济效益，社会资本应采取成本控制、风险管理、现金流管理和项目绩效监控等策略。引入新技术和创新方法以提高项目效率，降低运营成本，以及考虑可持续性发展也是重要的因素。通过这些方法，社会资本能最大程度地提高项目的经济效益，确保长期的投资回报，同时为社会和经济发展作出积极贡献。资源配置、资金运用和项目经济效益的最优化是PPP项目成功的关键要素之一，需要综合考虑多个因素，并采取精细化的管理和決策策略。在实际项目决策中，社会资本需要仔细评估经济效益指标，以便更全面地了解项目的潜在回报和风险。

（四）新形势下社会资本对PPP项目融资战略的选择

在新形势下，社会资本参与公私合作项目（PPP项目）时，必须精心考虑融资战略，以满足项目需求、降低成本、提高回报率。社会资本应考虑多种融资方式，以降低融资风险，同时充分利用不同融资工具的优势。社会资本可以利用政府提供的贷款担保、税收优惠、项目风险分担等政策，降低融资成本，提高融资的可行性。同时积极探索协调金融机构采用风险可控、商业可持续的原则，通过预期收益质押等方式为PPP项目提供融资支持。在符合条件的情况下，政府可以支持PPP项目发行基础设施领域不动产投资信托基金（REITs）。社会资本应比较不同融资选项的融资成本，以确保最佳的融资条件，提高项目的回报率。社会资本应采取适当的风险管理措施，以降低金融风险对项目的影响。

（五）资本结构优化与资金筹措，风险收益平衡与资金回报

资本结构的优化涉及确定合适的股权和债务比例，需要平衡项目的风险和回报。资金筹措是确保项目融资的关键步骤，社会资本可以通过多种方式筹措资金，但选择必须与融资市场条件、项目需求和资金成本相匹配。在资本结构和资金筹措方面，社会资本需要仔细平衡风险与回报，确保决策符合项目的可承受风险水平。资金回报是社会资本参与PPP项目的最终目标之一，应制定清晰的资金回报目标，并积极主动提高项目的运营绩效，同时考虑现金流的可持续性。风险管理是不可或缺的一部分，社会资本应制定风险管理策略，以保护资本并确保项目的稳健运营。鼓励社会资本通过技术、管理和商业模式的创新，以降低建设和运营成本、提高投资回报，从而促进PPP项目更有效地实施。在确保项目质量和效果的前提下，社会资本可以通过强化管理、降低成本、提高效率以及积极创新等方式来获得额外的收益。综合考虑这些策略，社会资本可以在PPP项目中实现投资的稳定性，同时通过特许经营模式来规范参与并激活现有资产，形成良性的投资循环。

（六）新形势下社会资本的分配战略目标

在新形势下，社会资本方在参与公私合作项目（PPP项目）时需要明确分配战略目标，必须以投资战略和融资战略为依据，必须为项目整体战略服务，保障各投资方的权益，以确保项目的长期可行性和共赢。首要目标是风险与回报的平衡，根据项目的性质和市场条件明确风险承担程度，以确保获得合理的投资回报。可持续性和社会责任方面的目标也愈发重要，确保项目达到环境、社会和治理的可持续性标准。项目的运营和维护阶段需要关注，分配战略目标是确保项目在整个生命周期内维持高效和可持续地运营，保证各投资方的长远利益。合作与合同履行的目标是确保与政府和其他合作方的合作顺利进行，遵守合同义务。多方面的战略目标的明确设定有助于社会资本方实现项目的长期成功和可持续发展，同时满足其经济和非经济利益。社会资本方需要根据项目特点和市场条件制定适合的分配战略目标，并根据变化的环境和需求不断调整和优化，不断地向市场传递项目正常发展信息，树立社会资本方的良好形象；持续增加的项目收益，更能反映项目良好的发展前景，更有利于保障股权权益，增强社会资本方对项目的投资信心，以实现项目的共赢和可持续性。

三、社会资本参与PPP项目的风险管理

（一）风险识别与评估

在新形势下，社会资本方参与公私合作项目（PPP项目）时，风险管理至关重要，它直接关系到项目的稳健运营和社会资本方的利益保障。风险识别与评估是风险管理的起点，需要全面、系统地分析项目面临的各种风险因素。政府政策和法律环境的不确定性和变化对项目造成重大影响。社会资本方需要密切关注政府政策和法律的动向，评估其对项目的潜在风险并及时做出反应。市场需求、竞争态势、价格波动等因素都对项目产生影响。社会资本方需要分析市场趋势和竞争格局，以预测市场风险并采取适当措施来应对。社会资本方需要评估这些风险对项目财务状况的影响，并制定相应的风险管理策略，以确保项目的财务可持续性。社会资本方需要评估项目的技术可行性和执行能力，并准备应对技术和执行风险的计划，以确保项目按计划进行。社会资本方需要评估项目对环境的影响，并制定可持续性计划，以满足可持续性标准和社会责任要求，以及减轻环境风险。

（二）风险分担与合同设计

在项目的早期阶段，各方需要明确定义和协商风险的分担责任。通常情况下，政府和社会资本方会共同评估项目面临的各种风险，并根据各自的能力和资源来分担这些风险。这需要仔细研究风险分担机制，以确保合同对风险的分担具有公平性和合理性。考虑合同期限、合同变更机制和纠纷解决程序等问题，以确保项目在风险发生时能够得到及时有效的处理。不同类型的PPP项目涉及不同的风险，合同设计应根据项目的性质进行调整。例如，基础设施项目面临建设风险和运营风险，而服务类项目更多地涉及市场竞争和服务质量风险。合同设计应具体针对项目的需求和风险情况进行定制。项目合同的设计应考虑项目的整个生命周期，需要灵活应对不同阶段的风险和需求，以确保项目的长期可行性和成功运营。

（三）风险应对措施与监控

一旦风险事件发生，社会资本方和政府都需要有明确的应对计划。例如，对于财务风险，社会资本方可以制定汇率和利率风险管理策略，以降低汇率和利率波动带来的不利影响，同时加强资金监管，提高应收账款的周转率以及偿债能力。对于技术风险，可以建立备用方案和应急预案，以确保项目不受技术故障的影响。对于市场风险，合理指定产品或服务的价格供需变化，及时掌握主要客户的信用情况，熟悉税收政策并做合理筹划，了解潜在竞争者及其主要产品、替代产品情况。特别是在考虑运营和维护风险时，可以在权衡成本效益的基础上，采取适当的措施来降低风险。这包括利用地下空间进行开发建设，以提高土地的使用效率，而不改变地表原有的类别和现状。同时，依法依规合理地调整土地规划用途和开发强度，通过特许经营模式推动现有资产的改造和转型，以提高资产的利用效率，并进入高附加值领域。监控风险的目的是及时识别潜在的问题，并采取措施来控制风险的发展，针对重点关注的风险及相应指标，通过设置风险预警指标体系，并将指标值与预警临界值进行比较，及时识别，准确分级，对在风险监控中发现的已经形成较大损失的重要事件应向项目管理层和董事会报告，对特别重大事件预警应建立应急处置机制。社会资本方和政府应建立有效的监控体系，确保项目的各个方面都处于可控状态。通过定期进行项目运营评估，对项目的运营情况进行监测和分析，评估潜在的风险，并建立相应的约束机制，以确保公共产品和公共服务的质量和效率得到切实保障。

（四）风险的考核与评价

风险的考核需要全面、系统地识别潜在风险因素，包括政策风险、市场风险、财务风险、技术风险、环境风险、合同风险、操作风险以及社会风险等多个方面。社会资本方和政府需要共同参与风险识别过程，以确保各种风险被全面考虑。社会资本方需要对不同时间段的风险进行考核和评价，并制定相应的风险管理策略。同时应重点关注政府及有关方面对项目运营阶段开展的绩效评价情况，进行监测分析，评估潜在风险，接受公众监督，建立约束机制将社会公众意见作为项目风险考核与评价的重要内容。不同利益相关者对不同风险有不同的关切点和期望，需要综合考虑他们的意见和利益，以制定合适的风险管理方案。随着项目的进行，风险情况会发生变化，新的风险因素出现。项目管理团队需要建立有效的监控机制，以跟踪风险的演变并及时采取措施来控制和应对风险。

四、社会资本在PPP项目中的可持续性考虑

（一）社会资本在可持续性中的角色

社会资本方应将环境可持续性置于重要位置，对项目给环境造成的影响进行全面评估，并采取措施来减轻和弥补这些影响。例如，在基础设施项目中，采用环保技术和工程实践，减少对自然资源的消耗和生态系统的破坏。社会资本方可以积极参与碳减排和可再生能源项目，以推动低碳经济的发展。关注环境可持续性，对项目给当地环境和社会的影响进行评估，并采取措施来提高社会福祉和促进社会发展。社会资本方需要确保项目在经济上可行并具有盈利潜力，以吸引投资和确保项目的长期可持续性，对项目的财务可行性进行充分评估。社会资本方应在项目的规划、设计、建设、融资、运营和维护阶段持续关注可持续性因素，并随时调整策略和措施以适应变化的环境和需求。通过积极关注可持续性因素，社会资本方可以实现项目的长期可行性，同时满足社会责任和道德要求，有助于确保PPP项目在不断变化的市场环境中取得成功，并为社会和环境带来积极影响。

（二）新形势下可持续性挑战与机遇

全球经济不稳定性和市场波动性增加了项目的经济风险，影响项目的盈利能力和财务稳定性。这也为社会资本方带来了机遇，因为他们能通过多元化投资组合来分散风险，寻找更多的盈利机会，并灵活调整投资策略以适应不断变化的市场。全球气候变化和环境问题日益严重，社会对企业的环保和可持续性要求不断提高。社会资本方需要面对更严格的环境法规和标准，确保项目对环境的影响最小化，并积极参与可再生能源和碳减排项目，以应对气候变化挑战。社会资本方也需要更多地考虑社会责任，支持社会发展和改善社会福祉，以满足社会的期望，并与政府合作，参与政策制定过程，并在法律合规方面保持高度警惕。政策和法律环境的变化也带来机遇，例如政府鼓励可再生能源和绿色项目的政策支持，为社会资本方提供了发展可持续项目的机会。新技术的应用可以提高项目的效率、降低建设和运营成本，同时也可以减少对资源的消耗和环境的影响。社会资本方可以通过技术创新，积极采用先进技术，推动项目的可持续发展，提高投资收益，促进政府和社会资本合作项目更好实施，同时可以通过开发创新解决方案获得最大收益。

五、结语

在当前形势下，PPP项目正处于快速发展期，中央和地方政府出台了大量政策吸引社会资本参与，市场空间持续扩大。与此同时，传统的投资领域如制造业和房地产面临压力，使PPP项目成为新的利润增长点。为适应这一发展态势，社会资本需要制定灵活的财务战略，在项目建设、运营的不同阶段都实现投资目标；调整投资布局，关注中西部地区、高新技术类PPP项目，并积极利用数字化手段提升项目运营效率。同时社会资本还必须高度重视风险管理，建立全面的风險识别、分担、应对和监控机制，防范各类风险对项目的不利影响。可持续发展理念也需要被充分强调，社会资本方要在选择、设计建设、运营和移交PPP项目的过程中，全面考量环境保护、社区发展、社会责任等因素。

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[6]国家发展改革委、财政部《关于规范实施政府和社会资本合作新机制的指导意见》，国办函〔2023〕115号.

（作者单位：中铁二十一局集团第六工程有限公司）