面向中国式现代化的国土空间利用与规划：内在需求与创新路径——基于“2023年中国土地科学论坛”的综述

王检萍，陈美景，陈美球，朱泰峰

（1.江西农业大学农村土地资源利用与保护研究中心，江西 南昌 330045；2.江西农业大学国土资源与环境学院，江西 南昌 330045；3.中国国土勘测规划院，北京 100035）

中共二十大报告提出要以中国式现代化全面推进中华民族伟大复兴。现代化是人类社会发展的必然趋势，中国式现代化是基于我国国情与现实提出的实现共同富裕及中华民族伟大复兴的必经之路[1-3]。基于国土空间的面积有限性和位置固定性特征，科学统筹国土空间利用与规划，进而为中国式现代化建设提供必要的空间支撑与资源，是时代赋予当代土地科学工作者的历史责任与使命担当[4]。由教育部公共管理教学指导委员会、全国高校土地资源管理院长（系主任）联席会、《中国土地科学》编辑部、江西农业大学联合主办，江西农业大学国土资源与环境学院、农业农村部鄱阳湖流域农业资源与生态重点实验室、江西农业大学农村土地资源利用与保护研究中心、江西现代农业及其优势产业可持续发展决策支持协同创新中心联合承办的第二十届全国高校土地资源管理院长（系主任）联席会暨2023年中国土地科学论坛于2023年11月在江西南昌成功举办。此次论坛以“面向中国式现代化的国土空间利用与规划”为主题，旨在共议新时代土地资源管理学科建设与发展，优化国土空间格局，促进绿色低碳发展，为高质量国土空间利用与规划支撑中国式现代化建设建言献策。来自浙江大学、中国人民大学、中国农业大学、南京农业大学、华中农业大学等100余所高校与科研单位的480余名专家和代表出席会议。

作为经济社会发展的核心要素、能量源泉和空间载体，国土空间为中国式现代化战略目标的实现提供必不可少的空间支撑和资源保障[5]，国土空间利用与规划通过优化国土空间格局、提升国土空间功能和可持续性，推进国土空间治理体系和治理能力现代化，从而助力实现中国式现代化，因而，中国式现代化表现出对国土空间利用与规划的内在需求，并对其新时代下的创新路径提出新的要求。基于此，本文通过梳理与会专家的观点，系统整理归纳了中国式现代化对国土空间利用与规划的内在需求与创新路径，以期为面向中国式现代化的国土空间治理研究提供理论及实践参考。

1 中国式现代化对国土空间利用与规划的内在需求

中共二十大报告指出，中国式现代化具有人口规模巨大、全体人民共同富裕、物质文明和精神文明相协调、人与自然和谐共生、走和平发展道路的五大特征。这五大特征为中国式现代化描绘了宏伟蓝图，也成为国土空间利用与规划的目标导向，分别对国土空间利用与规划的具体内容提出了相应的内在需求。

1.1 人口规模巨大要求国土空间利用与规划走节约集约之路并筑牢粮食安全根基

人口规模巨大是中国式现代化的基本特征。第七次全国人口普查结果显示，中国人口总量14.12亿人，约为全球总人口的18%。庞大的人口总量整体迈进现代化社会，国土空间利用与规划面临前所未有的复杂性与“抗解性”[6]，对我国国土空间的利用与规划提出了严格要求。

一是强化国土空间节约集约利用。人多地少的基本国情导致人地矛盾突出，加上对土地资源的不合理开发利用，使得生产、生活及生态空间发生剧烈冲突，这就要求国土空间利用与规划必须坚持走节约集约之路。王检萍通过“三生”功能视角分析了南昌市土地利用冲突的识别及其分区调控，并提出多方主体利益均衡和土地利用适宜性下的土地利用冲突缓解策略，进而提高土地节约集约利用程度。董光龙从土地利用多宜性、土地资源稀缺性与需求多样性等方面探索土地利用冲突识别新框架，提出土地利用冲突治理在关注大都市周边建设用地扩张占用耕地等传统土地利用冲突的同时，更应关注耕地“非粮化”等新型土地利用冲突。

二是严格保护耕地。粮食安全是实现中国式现代化的根本要求，耕地保护是确保粮食安全的基本前提。据国家统计局公布，2023年全国粮食总产量达到13 908亿斤，粮食生产实现了20年连续丰收，但每年平均仍然需要进口1.5亿t左右的粮食[7]。面对“人多地少水缺、水土资源时空分配不匹配”的基本国情，以及“人均耕地少、高质量耕地少、后备耕地少”的严峻现实，孔祥斌提出要基于“弹性空间—质量提升—风险管控—纵横补偿”的耕地保护转型路径，推动耕地数量、质量、生态、权益4个维度保护转型；张祚提出中国耕地保护政策异质性评价核心在于“构建一个更合理的异质性评价体系，以全国和地方不同层级的视角对耕地保护政策进行评估”；陈美球强调要在保障农民利益的基础上，构建耕地保护的长效机制[8]。

三是正视城乡“两栖占地”现象的国情现实。改革开放以来，我国城镇化率由17.92%上升至2022 年的65.22%，作为一个传统农业大国，我国农村人口基数大，且受城乡二元结构的长期影响，农村转移人口的市民化渠道并不顺畅，“兼业农民”、城乡“两栖占地”农户不可避免地在一定时期内存在。“七普”人口数据表明，全国流动人口达3.7亿人，不仅需要构建支撑大规模人口流动的空间体系，更对城乡基本生活保障用地提出兼顾需求，特别是对于农村宅基地高效利用的推动必须保持一定的历史耐心[9]。张蕾从城乡梯度视角，分别针对城市区域、城乡结合部、乡村区域提出政策建议；周佳宁提出构建农地市场化、农村劳动力流动与城乡融合发展的累积循环效应机理模型。

1.2 全体人民共同富裕要求国土空间利用与规划须坚持公平与效率协同

全体人民共同富裕是社会主义的本质要求，是中国式现代化的根本特征，也是全中国人民的共同愿望[10]。兼顾发展的质与量、缩小区域及城乡间的差距是全体人民共同富裕须攻克的难关，也是国土空间利用与规划的基本要求[11]。然而，区域发展不均衡是当前中国面临的主要问题之一，如中西部地区相比东部地区经济发展水平差距较大，且全国经济重心进一步南移[12]；相对于工业和服务业较发达的城镇化地区，农产品主产区的经济社会发展往往更为落后，但对国家粮食安全做出巨大贡献；城乡差距不仅体现在人均可支配收入方面的差异，也表现为公共服务、医疗和教育等资源分配的不均衡[2,13]。这些问题的解决需要通过国土空间利用与规划进一步优化配置公共资源，实现公平和效率的协同。

与会专家围绕国土空间利用的公平与效率进行了积极的探讨。一方面，聚焦城乡融合发展，推进城乡建设用地一体化改革，改变“重城市、轻乡村”的国土空间配置惯性思维[9]。刘双良指出宅基地制度改革作为乡村振兴的重要抓手，要实现众多非优势农村地区宅基地制度改革对乡村振兴的有力助推。另一方面，促进区域均衡发展，为西部大开发、东北振兴、中部崛起等区域发展战略实施提供国土空间支撑与保障。曲福田围绕中国式现代化进程中的国土空间治理，强调有必要探索中国式国土空间治理的有效模式和路径，构建跨区域、跨流域的国土空间一体化治理机制。

1.3 物质文明和精神文明相协调要求国土空间利用与规划须实现“三效益”统一

物质文明和精神文明相协调是中国式现代化的崇高要求[14]。国土空间利用与规划需坚持经济、社会及生态效益统一，即在坚持经济发展、保护生态环境的基础上，做到吸纳融合优秀社会地域文化，营造浓厚的文化氛围，促进物质文明与精神文明的协调统一。一方面，加强具有特定功能的空间实体供给，包括博物馆、历史遗迹、园林等人文景观，富有地域特色、使人放松愉悦的自然景观，以及提供休闲和交流的公园绿地、广场用地等公共空间[5]。高佳强调要契合居民消费需求，重视挖掘大都市周边耕地的多功能价值。另一方面，加强对城乡交错带[15]、城中村、少数民族聚集区等[16]特殊和易被忽视区域的空间公共服务设施配置，展示特色文化及民族风情。柯新利等基于大都市郊区休闲农业和乡村旅游的优势条件，以环城游憩带理论为基础，对武汉市郊区农村土地游憩功能空间分异进行了研究。

1.4 人与自然和谐共生要求国土空间利用与规划须坚持生态优先、绿色发展

人与自然和谐共生是中国式现代化的鲜明特点，要求国土空间利用与规划必须遵循“两山”理论，在维持生态系统服务功能的同时，构建绿色低碳产业体系，重视国土空间生态保护与修复。

一是优化国土空间开发格局。优化国土空间格局、促进绿色低碳发展是实现人与自然和谐共生的重要方式。郑希平认为不同地理空间的国土空间组成和格局变化对碳储量的影响存在差异，保护农业空间和绿色空间是增加区域碳储量的有效途径，在国土空间开发与利用过程中应注重存量优化。张紫怡基于自组织特征映射神经网络模型、随机森林可视化表达算法对福建省粮食生产、植物固碳、生物多样性保护、户外游憩、土壤保持和产水量6项典型生态系统服务进行空间量化，提出以提升生态系统服务为导向的国土空间格局优化策略。

二是推进国土空间生态修复。国土空间生态修复作为缓解生态环境保护与社会经济发展之间矛盾的重要途径，被视为保护区域生态环境及实现人与自然和谐共生的关键环节[17]。郧文聚提出应着重治理生态环境问题，稳妥推进农业空间生态修复，大力开展城镇空间生态修复，有序推进矿区生态修复，实现国土空间高质量治理。何利杰通过情景分析发现农村宅基地有序退出以及高城市化率在人口总量不变的情况下有助于减少陆地生态系统碳储量的损失。

1.5 走和平发展道路要求国土空间利用与规划须立足全球视野

走和平发展道路是中国式现代化的突出特征，全球化是世界发展的必然趋势，资源互补与共享是构建人类命运共同体的内在要求。因此，走和平发展道路的现代化要求国土空间利用与规划立足于全球视野，构建安全、稳定的国土空间。这就意味着国土空间利用与规划应坚持开放思维，统筹国内和国外两大国土空间支撑和资源保障系统。粮食安全是确保和平发展的根基，一方面，必须坚定落实国内耕地保护策略，确保谷物基本自给、口粮绝对安全，同时考虑人们对食物多样化的需求。陈浮提出大食物观与耕地保护协同推进是国家粮食安全战略转型的本质要求，应以双轮驱动政策体系作为坚实保障，耕地利用转型作为关键抓手，食物消费结构多元化提供新动能，创新全产业链利用模式提供新活力。另一方面，可适当依托海外耕地资源提供辅助保障，卢新海等提出构建“战略支撑、政府支持、市场服务”三位一体的海外耕地投资保障体系[18]。

2 中国式现代化下国土空间利用与规划的创新路径

基于中国式现代化对国土空间利用与规划的内在需求，新时代国土空间利用与规划应坚持以新发展理念配置国土空间资源，遵循“要素—空间—功能—价值”逻辑主线，促进人地关系协调发展，并充分发挥现代科技的支撑作用，以高效有序的国土空间格局支撑和保障中国式现代化目标实现。

2.1 坚持以新发展理念配置国土空间资源

“创新、协调、绿色、开放、共享”的新发展理念是推动我国经济高质量发展的基本科学遵循[19-20]。“创新”是提升国土空间对中国式现代化水平支撑能力的关键，针对当前全面推进乡村振兴对土地要素保障需求的社会热点，王满银提出应创新农村宅基地征收与退出的补偿标准，显化宅基地资产属性；陈虹从中央和地方互动视角对江西省余江区进行农村宅基地制度改革的成效评估，认为改革既要符合国家目标导向需求，也要兼顾地方的实际情况。“协调”是平衡各部门各行业国土空间利用的手段，学者们关注城乡资源的要素协调，王玉波提出要构建土地出让收入支持乡村振兴动力机制，以促进城乡统筹规划。“绿色”是实现人与自然和谐共生的保障，匡兵发现公众诉求能够显著提升土地绿色利用效率，李洪义阐述了打通资源资产整体储备和赋能双向转化路径的必要性。“开放”是激发国土空间系统活力的前提，吴次芳指出土地科学应以整体性的新物质主义视角重新思考“天—地—人—生—物”的关联。“共享”是巩固国土空间治理成果的根本，岳文泽认为浙江省实现城乡要素共融共通，构建共享共赢的保障机制，以全域土地综合整治为强大引擎，推动“千万工程”不断提质增效。

2.2 遵循“要素—空间—功能—价值”逻辑主线

与会专家强调要依据“要素—空间—功能—价值”逻辑主线，满足中国式现代化对国土空间支撑和资源保障的具体需求。遵循“山水林田湖草沙”生命共同体系统观，构建高效的“三生”空间，提升面向中国式现代化的国土空间支撑和资源保障能力，实现国土空间利用与规划对中国式现代化的推进作用。曲衍波提出科学的“双评价”是整合要素、优化结构的前提；岳文泽和汪文雄认为全域土地综合整治能够推动农业农村现代化和城乡融合发展，拓展高质量发展空间；李秋芳认为全域土地综合整治是一个庞大的系统工程，需要形成多元主体的协同推进机制；刘建生提出要实现乡村产业振兴与建设用地利用转型的机制耦合；黎子阳认为应考虑整治对农户生计韧性的影响；王艳阳认为要重视生态增值，并将其作为耕地保护补偿的重要依据。

2.3 促进人地关系协调发展

人地关系是人与地理环境相互作用形成的开放而复杂的巨系统，是国土空间利用与规划研究的基点[21-23]。科学处理好人地关系，重点是协调人与生态环境、人与土地利用以及人与土地管控三大维度的关系。人与生态环境维度，核心在于推进生态文明，建设美丽中国，李月提出提升生态系统服务功能是实现生态环境保护和可持续发展的重要前提与关键环节。人与土地利用维度，着重构建人口与用地相匹配的系统[24]，突出“以人为本”，童陆亿认为在国土空间规划中，应充分考虑人们对舒适环境的需求。人与土地管控维度，加强构建“全域、全要素、全流程、全生命周期”的用途管制制度体系，公云龙指出应科学对待土地利用冲突，制定相应的用途管制制度，陈美球提出要构建全域全覆盖的国土空间用途管制体系[25]。

2.4 发挥现代科技支撑作用

现代科技对于提升国土空间支撑和资源保障能力具有重要推动作用，国土空间利用与规划应充分运用现代科技手段，以“数字化”“网络化”推动国土空间利用与规划管理“智能化”，高效服务国土空间治理高质量发展，实现对中国式现代化的支撑保障作用。一方面，充分融入数字社会的发展趋势，促进国土空间利用与规划的数字化转型[26]。既要实现国土空间利用与规划数据精准获取，也要推进空间数据高效处理、科学预测及优化决策。游和远运用地理空间数据云平台获取相关数据，探索了农地利用碳排放优化模拟；邹亚锋运用社会网络分析方法和Tapio脱钩模型，提出农牧交错带居民点优化建议；吕添贵分析了长株潭城市群、武汉城市圈和环鄱阳湖城市群的数字经济和碳排放强度；吴思基于大数据，利用系统动力学模型对区域进行了生境质量估算。另一方面，拓展现代科技在国土空间利用与规划中的应用深度及广度。赵小敏提出，尽管土地遥感信息技术在国土空间资源调查、监测与评价、作物长势监测与估产等领域广泛应用，但该技术发展需要在机理性研究和应用领域进一步拓展；孔维龙提出要进一步加强多源数据融合，提高工业用地类型的识别精度。

3 研究展望

结合中国式现代化对国土空间利用与规划的内在需求以及创新路径，综合本次会议专家观点，面向中国式现代化的国土空间利用与规划表现出以下研究趋势。

（1）持续强化立足于中国国情的国土空间利用与规划理论研究。国土空间利用与规划的核心是对国土空间资源的安排以及人与空间关系的处理，具有综合多学科的复合型理论体系。一要加强生态系统与可持续发展理论研究。充分尊重生态系统特征和演化规律，形成适应生态文明时代的理论与技术方法，从长期可持续的角度合理安排各类空间的使用，实现国土空间整体综合效益最优化的目标。二要重视空间治理理论研究。国土空间规划本质上是空间治理的政策工具，体现较强的“国家干预”特征以及多元利益主体协作式治理，纵向上需研究不同层级之间的国土空间规划传导机制，横向上需探索不同规划之间的利益协调和空间融合机制。三要强化区域均衡发展理论研究。坚持空间均衡原则，对各种资源要素在空间上进行合理与公平的配置，通过宏观调控减小市场机制导致的区域或城乡发展不平衡状态，并建立利益协调机制，解决因主体功能不同导致的区域间土地开发利益与土地保护责任的非均衡问题。

（2）加强重视国土空间利用与规划中的人地关系研究。人与自然和谐共生是中国式现代化的基本要求，实现人地关系协调是国土空间利用与规划研究的永恒主题。一要完善人地关系理论研究。科学认知人地关系，深入开展要素分析、机理解析和功能探析，从结构模式、动力机制、时空格局和优化调控等方面研究促进国土空间系统中人地关系协调发展的路径。二要深化人地系统耦合机理研究。人类经济社会系统与自然生态系统交互作用、相互渗透，形成了人地耦合系统，应以空间格局优化、资源开发、工程治理、环境管理、政策调控等为抓手，支撑国土空间利用与规划中的人地系统协调发展决策。三要开展人地系统科学研究。人地系统科学是人地系统耦合与可持续发展的前沿理论，也是现代人地关系创新研究的科学基础，应强化人地系统自然、经济、技术多要素耦合特色，凸显国土空间系统中人类活动的主体性、人地协同的过程性和可持续发展的战略性[27]。

（3）全面推进系统思维引领下的全域土地综合整治研究。全域土地综合整治是落实国土空间利用与规划的主要手段，系统思维是全域土地综合整治之魂[28]。应将国土空间视为一个有机整体，实施山水林田湖草沙等全要素的整体保护、系统修复和综合治理，通过“腾空间、增耕地、优生态、强活力”提升国土空间支撑能力[29]。既要考虑国土空间系统自身的运行规律，还要遵循土地对其他生产要素配置的引领作用，促进土地、劳动力、资金、技术等生产要素优化配置；既要统筹区域公共基础设施、新型农村社区、高标准农田等工程硬件建设，也要重视人口迁移、产权调整、基层组织重组、乡村熟人社会重构、资源管理制度创新等配套制度建设。