耕地“进出平衡”政策执行的偏移风险、形成路径与规避体系研究

汪 立，熊雯颖，曾智洋，吕添贵，邱滋璐，谭永忠

（1.浙江大学公共管理学院，浙江 杭州 310058；2.江西财经大学财税与公共管理学院，江西 南昌 330013；3.浙江省国土整治中心，浙江 杭州 310007）

我国人均耕地资源匮乏，农业生产内部结构性矛盾显著。随着国土绿化面积增加和农业种植结构调整，耕地不断流向林地、园地和草地等其他农用地，导致耕地“非粮化”现象日益扩散，严重威胁国家粮食安全[1-4]。据2021年《第三次全国国土调查主要数据公报》显示，我国共有19.17亿亩耕地。相较于此前的“二调”结果，10年间耕地流入其他农用地的面积约为建设占用耕地面积的2.5倍，其中净流向林地1.12亿亩，净流向园地0.63亿亩[5]。为此，国家实施了一系列严格的耕地用途管制制度。随着《关于严格耕地用途管制有关问题的通知》的出台，我国开始推行耕地“进出平衡”政策[6-7]，限制耕地转为其他农用地的行为。该政策与耕地“占补平衡”政策的双重推进，对于严格耕地用途管制产生了一定成效。然而，作为一项尚处于探索阶段的耕地保护政策，在执行过程中易受到组织矛盾、保障缺失、利益冲突和后续管护等因素的影响，导致政策实施效果和目标产生异化[8]，并可能随之带来政策执行偏移的风险。因此，开展耕地“进出平衡”政策实施潜在的偏移风险研究，具有较强的理论价值与现实意义。

当前，已有关于耕地“进出平衡”政策的研究，多从宏观层面对政策实施效果和难点以及存在问题展开探讨，但多停留在方案编制、实施路径以及政策效果等制度设计层面的解读[9-11]，忽略了政策执行期间潜在的偏移风险分析。本质上，作为一项系统性的耕地保护政策，耕地“进出平衡”政策执行的偏移风险在不同阶段的风险类型和风险源具有显著差异，导致了政策执行的风险形成路径也存在区别。鉴于此，本文试图在界定耕地“进出平衡”政策内涵的基础之上，将耕地“进出平衡”政策执行周期分为初期、中期和后期三个阶段，梳理各阶段存在的偏移风险类型，探究其风险源和风险形成路径，并构建耕地“进出平衡”政策执行偏移风险规避体系，以期为促进耕地“进出平衡”政策实施的规范化和系统化提供理论依据与实践参考。

1 耕地“进出平衡”政策内涵阐释与演化特征

1.1 耕地“进出平衡”政策内涵阐释

为严守18 亿亩耕地保护红线，降低耕地“非粮化”“非农化”等对国家粮食安全的影响，中央层面探索并实行了一系列耕地保护政策，包括耕地“占补平衡”、耕地“进出平衡”、永久基本农田保护等，以满足耕地数量不减少、质量不降低的耕地保护利用目标[12]。自1986年国家颁布《土地管理法》后，我国耕地保护政策经历了从强调耕地数量和质量安全，到优化农业产业布局与种植结构的转型[13-17]。作为耕地保护政策的重要组成部分，耕地“进出平衡”政策通过工程治理、管理干预和制度优化等手段，对农用地内部结构进行调整与管控，以保障耕地数量不减少与粮食总体安全，已经成为贯彻耕地保护基本国策的重要方式。

在本质上，无论是耕地“占补平衡”还是耕地“进出平衡”政策，都是耕地保护政策体系中的重要组成部分。区别在于耕地“占补平衡”侧重防范建设用地占用耕地行为，即遏制耕地“非农化”，以实现耕地数量和质量动态平衡。而耕地“进出平衡”主要针对农用地内部的“非粮化”行为进行严格管控[18]。同时，二者的政策目标和逻辑起点存在递进与创新的关系[19-20]。

在概念上，区别于传统的土地利用转型[21]，耕地“进出平衡”政策的实施范围限于农用地之间的用途转换。从管理对象来看，耕地“进出平衡”转出的地类主要为质量较低、零星分散且不利于集中管理的耕地，转入的地类在理论上应为能够整治恢复为耕地的所有非耕农用地。从管理特征来看，耕地“进出平衡”不仅追求耕地规模的不减少，更强调农业内部种植结构的优化，即实现耕地利用从无序到有序的再组织过程。由于种粮效益低下，在耕地资源多宜性和耕地利用比较利益驱动下，耕地利用主体大多自发进行种植结构“非粮化”调整，加剧了农用地内部结构的冲突与无序状态。耕地“进出平衡”政策改变了耕地利用主体过分追求市场经济利益的无序利用状态。综上，本文结合政策本身的内涵与外延，认为耕地“进出平衡”政策的逻辑起点是遏制耕地粮食种植规模的减少，是农用地内部种植结构调整的综合映射，本质是稳定耕地粮食生产能力，目的是保障国家粮食安全（图1）。

图1 耕地“进出平衡”政策内涵框架图Fig.1 Framework for the connotation of cultivated land “in and out balance” policy

1.2 耕地“进出平衡”政策不同阶段演化特征

由于耕地“进出平衡”政策实施会造成区域内耕地数量、地力条件、种植结构等方面的改变，这种改变在政策执行不同阶段也具有不同的演化特征。在政策初期准备阶段，区域内的耕地转出势头得到一定程度的遏制，转入耕地开始增加，耕地数量将逐步恢复，耕地种植结构也从先前无序利用状态得到改善与调整。但由于备选补入区的耕地尚未得到全面开发利用，耕地数量与质量仍处于初级协调状态。在政策中期实施阶段，随着土地改良工程和灌排水设施的完善，耕地数量进一步增加，区域内耕地种植结构逐步恢复至平衡协调状态。在政策后期监管阶段，随着耕地“进出平衡”政策监管体系的逐渐完善，将对稳定区域内耕地数量、维持耕地种植结构平衡起到重要的监督作用（图2）。

图2 耕地“进出平衡”政策不同阶段演化特征Fig.2 The evolutionary characteristics of cultivated land “in and out balance” policy at different stages

2 耕地“进出平衡”政策执行偏移风险类型

耕地“进出平衡”政策不同阶段的演化特征具有差异性，导致政策执行的偏移风险类型与具体表征也存在着区别。本文对耕地“进出平衡”政策不同实施阶段的耕地组织矛盾、保障滞后、利益冲突及监管缺失等潜在偏移风险进行了梳理（表1）。

表1 耕地“进出平衡”政策不同阶段的潜在风险类型及其风险表征Tab.1 Risk stages and risk characteristics of cultivated land “in and out balance” policy at different stages

2.1 规划冲突与权责模糊交织，影响政策有序组织实施

耕地“进出平衡”政策在前期的执行过程中易受来自各类规划的约束以及权责模糊的影响，从而产生政策组织矛盾风险。若“转进”和“转出”的耕地与“三区三线”划定的永久基本农田、生态保护红线和城镇开发边界存在冲突，则需对该耕地地块的空间和质量属性实行更为严格的审查与批复[22]。另外，涉及到国土绿化、农田水利设施建设、农业结构调整等项目还未最终确定，造成非耕农用地转为耕地的规模、布局和时序难以落实。管理方面，由于耕地“进出平衡”政策尚处于探索阶段，各部门对于责任主体、实施主体、协调主体和监督主体的边界划分不清，涉及到的责、权分配模式相对模糊，难以明确自身在耕地“进出平衡”中的主要责任和义务，从而影响政策的有序组织和实施。

2.2 资金短缺与技术标准薄弱并存，缺乏必要资源条件保障

有限的资金来源与滞后的技术标准影响耕地“进出平衡”政策的实际成效。资金方面，由于市场化引资机制不畅，中期阶段所需要的青苗补偿费、土地平整及农田水利工程费等费用仅从有限的政府财政资金中支出，缺乏由市场机制引入的其他资金渠道[23]。另外，耕地流出的财政补贴退出机制和耕地转入的财政补贴进入机制尚未完善，也增加了资金分配和使用效率低下的风险[24-25]。技术方面，对于土壤厚度、酸碱度、有机质含量等理化指标缺乏统一且科学的评估方法，导致转入耕地的评估体系仍较为滞后[26]。转出耕地的位置、面积以及立地条件存在不同程度的差异性，使得统筹复耕节点和转入时间成为另一个技术难点。新转入的耕地缺乏必要的农田道路建设和农田灌排等水利设施配套，对耕地开展后续利用造成一定的困难。

2.3 多元主体目标错位，扩大各方利益博弈风险

耕地“进出平衡”包含耕地保护、环境治理与农业发展等目标，涉及到中央政府、地方政府和农户等多元利益相关者共同参与。但由于各主体的耕地利用目标错位，各方在权衡耕地“进”与“出”的问题存在利益博弈风险[27-28]。具体而言，中央政府以保障粮食安全和落实耕地保护为总体目标，而地方政府更多地以追求区域发展和提升行政绩效为行动导向。农户作为政策执行的基层主体，在耕地利用比较利益的驱动下，往往追求农业经营收益最大化，更倾向于将耕地转变为经济价值更高的非耕农用地[29]。

2.4 监督机制尚未完善，增加后续管护责任风险

缺乏后续管护的复垦耕地由于难以维持其农业生产力和土壤健康，容易导致土地退化和生态平衡失调，从而加剧管护的难度与成本。位于偏远的山区丘陵的复耕地，其耕作半径大、耕作交通不便利和灌溉设施不足，缺乏深耕细作及后续管护的客观条件，导致其撂荒的风险增加。另外，对于已变更为新增耕地的农用地缺乏实时耕地卫片监督，难以及时更新耕地利用状态[30]。最后，由于耕地利用数据库建设尚未形成统一标准，在实际中可能造成耕地“进出平衡”数据库字段属性不一致，对耕地“进出平衡”数据库形成“一张图”产生负面影响。

3 耕地“进出平衡”政策实施偏移风险的风险源辨识与形成路径

耕地“进出平衡”政策实施的偏移风险并非由单一因素导致，而是来自组织矛盾、保障缺失、利益冲突和后续利用等多重风险源，由此共同影响耕地“进出平衡”政策实施的偏移路径。

3.1 耕地“进出平衡”政策实施风险源辨识

3.1.1 组织矛盾风险源辨识

组织矛盾风险主要来自于土地利用冲突与权责模糊。区域内的国土空间绿化用地、设施农业发展用地和土地综合整治等项目需要占用一定空间和数量上的耕地，在确定耕地“进出平衡”政策总体规划方案中涉及“进与出”的耕地时，易与以上用地类型产生利用冲突。除此之外，还存在着农民个人自行调整种植结构、违规占用一般耕地等不可控的冲突因素，对预测“转出”和“转入”耕地规模数量、时序与布局安排带来一定挑战[31]，而权责模糊则进一步加剧了这类问题。省、市、县协同统一的耕地“进出平衡”工作体系尚未形成，地方政府缺乏具体的耕地“进出平衡”政策工作指南，导致耕地“进出平衡”政策在主体职权范围、政策执行标准及具体工作程序上较为模糊。

3.1.2 保障滞后风险源辨识

耕地“进出平衡”的保障缺失风险主要源于资金和技术的双重约束。资金层面上，由于初期耕地转入地块和基础设施建设需要投入大量资金，而尚未引入市场机制、单一依靠政府财政预算投入的资金来源，难以使资金链形成良性循环，导致耕地“进出平衡”中期面临配套资金短缺和周转困难的问题。从技术层面上看，耕地“进出平衡”技术应用尚处于发展初期，亟需建立完善科学的耕地质量和适宜性评估标准，以及耕地“进出平衡”区域划分方法。同时，缺乏更加科学的耕地“进出平衡”管制体系和调节机制，约束农用地内各地类间随意转化用途的行为，也是造成政策缺乏保障的重要因素之一。

3.1.3 利益冲突风险源辨识

利益冲突风险源于多元主体利益互异。由于中央政府、地方政府以及种粮农户等多方主体的耕地利用目标存在差异，导致各主体在耕地利用过程中产生不同的目标导向和选择偏好[32]。中央政府作为公共利益守护者，从粮食安全的国家利益出发，利用行政集权推行耕地保护政策。而地方政府作为有限的“理性经济人”角色，常以经济利益最大化为目标，更加聚焦耕地“非粮化”收益。双方在耕地利用目标中存在利益博弈关系，导致地方政府时常出现“曲解式执行”“选择性执行”等异化的耕地利用行为路径[33]。农户作为耕地利用的微观行为主体和基本决策单元[34]，往往关注政策执行对自身的经济收入影响。但由于粮食生产成本偏高且收益较低，以及新转进耕地的质量较低等原因，农户多倾向于选择比较收益更高的种植方式。

3.1.4 监管缺失风险源辨识

监管缺失风险源主要来自对耕地“进出平衡”中不当的耕地利用行为的负激励程度不足，即缺乏配套的耕地违规利用的监督和处罚机制[35-36]。根据激励理论[37]，地方政府的耕地保护行动理应获得一定的社会补偿，对于耕地保护不力行为实施相应的处罚，以实现耕地资源公平分配和合理利用。然而，政府部门对耕地保护的负激励程度尚显不足，尤其是对于政策执行的偏差以及违规行为没有及时纠正并实施严格处罚，导致地方出现了“有法不依”“执法不严”等现象。造成负激励程度不足的原因一方面是因为耕地“进出平衡”的数字卫星监管系统和统一的数据管理平台的建设还未完善，限制了政府对耕地保护不当行为的有效监督和惩罚能力[38]。另一方面，在永久基本农田以外的耕地转变为其他农用地的情境下，国家缺乏明确的审批和处罚机制，导致部分地方政府违法违规占地、用地的行为屡禁不止，也是影响耕地后续管护的原因之一[39-40]。

3.2 耕地“进出平衡”政策实施偏移风险形成路径分析

耕地“进出平衡”政策实施的偏移风险源反映了现行的制度缺陷。事实上，不论是来自规划红线的制约，还是权责边界模糊，皆隶属于制度环境的范畴[41-42]，叠加中央政府、地方政府和种粮农户等多元主体对于耕地利用目标上的利益互异，最终产生了政策执行的效果偏移。本文以“制度环境—利益互异—执行偏移”逻辑解释了耕地“进出平衡”政策偏移风险的形成路径（图3）。

图3 耕地“进出平衡”政策偏移风险形成路径图Fig.3 Formation path of deviation risks in cultivated land “in and out balance” policy

3.2.1 制度环境

制度环境指的是影响耕地利用和管理的技术保障、法律政策以及相关行政指令的集合。耕地“进出平衡”实施前期受到来自外部耕地保护红线压力、内部协同压力和技术实施压力的共同挤压。首先，囿于土地利用的有限性和竞争性，在落实新增耕地复垦项目前期，不仅要考虑耕地数量、质量等自然禀赋条件，还要考虑衔接年度耕地“进出平衡”总体方案，统筹安排耕地转入的布局、规模等，避免与其他耕地用途管制规划体系产生冲突。其次，明确各主体在政策执行中的权责边界及收益分配规则，以及各层级的职责分工，成为政策推进的内部协同压力。最后，如何科学系统地评估“进出”耕地地块的质量水平和利用现状，并做好耕地“进出平衡”前期指标储备，成为该政策推进的技术实施压力。

3.2.2 利益互异

耕地“进出平衡”政策实施中期受到自上而下的制度环境的挤压与强化。中央政府的耕地保护逻辑与地方政府的市场导向逻辑之间存在差异，使得双方在耕地“进出平衡”政策执行目标上难以兼容，而农户基于生存伦理，选择发展适宜的非粮化经济来应对即时的生存需求，对于耕地保护的意愿不足[8]。同时，耕地“进出平衡”政策还受到自下而上的执行压力。地方政府应严格遵循上级制定的耕地保护目标，进而将制度压力传导至村级组织，但忽视了政策的实际可执行性，造成了许多地方政府在执行中央政府下达的耕地保护政策时，只是“应付了事”地完成任务，甚至还产生“上有政策，下有对策”的政策执行异化现象[43-44]。综合来看，自上而下的制度压力与自下而上的执行压力共同加剧了各方主体利益冲突，最终导致了耕地“进出平衡”政策实施中期的多元主体利益差异化现象。

3.2.3 执行偏移

在政策后期执行阶段，耕地“进出平衡”政策在复杂的制度环境与利益互异的作用路径下，叠加监管机制缺失等问题，导致耕地容易出现地力下降、抛荒和无序利用等状态[45]，最终形成导致耕地“进出平衡”政策执行偏移风险。

4 耕地“进出平衡”政策实施偏移风险的规避体系构建

由“制度环境—利益互异—执行偏移”组成的逻辑线客观阐释了耕地“进出平衡”政策的风险形成路径。未来，还需借助规划管理、资金技术、利益分配和科技预警等正向推力，以期降低耕地“进出平衡”政策实施各阶段内的偏移风险（图4）。

图4 耕地“进出平衡”政策实施偏移风险规避体系构建Fig.4 Construction of risk avoidance system for the implementation of cultivated land “in and out balance” policy

4.1 重视各类规划协调，明晰责任主体权责

在政策实施初期，应将耕地“进出平衡”实施方案融入现有国土空间治理体系之中。例如，可在充分衔接国土空间总体规划、土地综合整治等专项规划的基础上，设置耕地“进出平衡”引导区域，以统筹安排区域内耕地“进出平衡”规模、布局、时序等。针对供需预测困难的问题，应根据历年耕地与其他农用地之间用途转变规律，调整各类用地需求预测[46]。相关部门应明确在耕地“进出平衡”政策中的具体职能和权力，具体包括划分不同层级政府及其部门在耕地保护、用途转换和后期监管等方面的职责，确保组织运行的协调性和有效性。

4.2 提高组织行政效率，扩大资金技术保障

行政组织层面，政府从收集资料、实地调研到选定地块、编制方案等步骤，应合理规划时间，避免因组织安排无序阻碍工程实施进度。对于转入地块规模较大和工程难度高的耕地，可通过招投标方式，委托第三方实施复耕等途径，从而提高耕地“进出平衡”中期的政策执行效率。对于地块较为细碎化的转入耕地，应鼓励由转出农户自行开展复耕。资金保障层面，吸引更多社会资金参与补充新增耕地，并逐渐引入和盘活市场化的资金运转方式[47]。对于技术滞后的问题，应尽快形成统一的耕地“进出平衡”区域划分方案、地块遴选标准和耕地质量状况调查技术方法。此外，还应积极创新耕地适宜性评价体系和耕地“进出平衡”管制分区方法，完善耕地“进出平衡”技术运作模式和效果评估体系。

4.3 厘清主体利益诉求，明确管护责任单位

耕地种植主体是多方利益博弈主体中的信息滞后者，需要予以更多政策扶持和信息导向。首先，对种粮农户生产资料进行补偿，通过降低种植成本来巩固“生存伦理”特征下农户的种粮意愿。其次，完善农村金融体系、政策信息普及和生产服务流程，保障粮食种植主体的利益[48]。最后，明确管护责任主体的监督责任。其中，由镇、村实施的耕地流入由村集体负责管护，由县级土地整理机构实施的耕地流入由施工单位负责相应管护任务，由社会资本投资的耕地流入则由投资主体负责执行管护职责。

4.4 完善信息监督体系，规范成果数据标准

首先，借助GIS技术实现更精确的空间信息检索查询；落实耕地巡察制度，通过建立耕地“进出平衡”备案监管系统，加强对耕地转出地块的后续监管；落实年度土地利用动态变更调查和卫片执法，对在耕地上进行“非粮化”农业活动及时禁止与干预；在保护优质耕作层基础上，加强耕地食物化生产对土壤质地、构型、养分、pH 等指标的监管和预警，确保不破坏耕地优质耕作层。其次，通过引入云计算等高新技术，构建一体化的耕地“进出平衡”信息化系统，将耕地卫片监督、国土变更调查和耕地进出平衡等业务相关联，进一步规范耕地流向监管，提高耕地进出审核流程行政效率。最后，对于新增耕地的后续管护，可借鉴浙江省的空间治理数字化平台2.0和耕地账本智慧体系，将耕地利用数据集成一张工作底图，建立统一的耕地利用矢量空间数据库，以提供耕地实时监管记录和土地利用决策依据。

5 结论与讨论

5.1 结论

本文以“内涵阐释—风险辨识—路径分析—规避体系”为逻辑主线，梳理了耕地“进出平衡”政策实施的三个不同执行阶段的偏移风险源和风险形成路径，并构建了耕地“进出平衡”政策执行的偏移风险规避体系。本文主要研究结论如下：

（1）耕地“进出平衡”政策实施偏移风险主要由前期的组织矛盾与保障滞后、中期的利益冲突以及后期的监管缺失组成。（2）造成耕地“进出平衡”政策实施不同时期的偏移风险源不同。前期的组织偏移风险源来自规划冲突和权责模糊，保障偏移风险主要源于资金和技术的双重约束；中期的偏移风险源由多元主体利益冲突；后期的偏移风险源来自对非耕地行为的负激励程度不足。（3）以“制度环境—利益互异—执行偏移”逻辑解释了耕地“进出平衡”政策偏移风险的形成路径。（4）构建耕地“进出平衡”政策规避体系，还需要借助规划引领、资金保障、权益认知和科技手段等正向推力。

5.2 讨论

国家对粮食安全提出了更高要求，对耕地保护力度也不断加大，耕地保护政策的格局和理念也需站在更高的平台。耕地“进出平衡”政策作为保障我国耕地永续利用和粮食安全的重要手段，符合国家长远发展要求和整体利益。尽管耕地“进出平衡”政策出台未久，且各类型偏移风险无法完全消解，但政府层面应不断尝试制度上的优化创新，平衡各级利益主体的权益需求，减少因此形成的政策偏移风险，以达到耕地“进出平衡”政策目标。

值得注意的是，本文仅从公共管理视角下对耕地“进出平衡”政策不同阶段的偏移风险进行定性分析和逻辑探讨。实际上，政策实施过程还涉及经济学和生态学的有关理论与方法。因此，未来应采用多维度、多学科交叉融合，探讨耕地进出平衡政策的偏移风险和内在机制，并开展实证案例分析。

中国的耕地保护依然任重道远，尤其是面对人民对美好生活的向往和不平衡不充分发展的矛盾。如何在“大食物观”语境之下，既实现耕地资源更加绿色、高效和可持续的利用目标，又满足国民吃饱、吃好的更高层次需求[49]，平衡和协调各类耕地用途管制与发展多元食物供应链问题，探寻各类型耕地保护的科学路径，是未来值得深度思考的土地科学命题之一。