基于SWOT分析的矿山生态修复治理EOD模式研究

李 高，杨自安，杜 斌,4，初 娜，裴森龙

（1. 中国地震局工程力学研究所 地震工程与工程振动重点实验室，黑龙江 哈尔滨 150080；2. 地震灾害防治应急管理部重点实验室，黑龙江 哈尔滨 150080；3. 有色金属矿产地质调查中心，北京 100012；4. 中国地质大学（北京）地球科学与资源学院，北京 100083）

0 引言

我国是世界第三大矿业大国，矿产资源总量约占世界的12%[1]。虽然矿山的开采与开发利用给国家带来了可观的经济收益，带动了一批资源型城市的飞速发展，但因矿产资源过度开采以及开采方式等原因，对生态环境造成了极大破坏[2-5]，限制了以矿山为主导的产业的可持续发展，矿山的生态修复治理已成为亟需解决的难题。

近年来，自然资源部（原国土资源部）等有关部门建立了资源开发的生态保护与补偿经济机制，推进资源枯竭型城市的专项治理，零星开展了废弃矿山生态植被修复行动，试点建设了一批国家矿山公园等[6-7]。这些工作虽在生态修复和生态示范方面取得了一定成效，但对生态平衡和区域协调发展缺乏系统规划和设计，造成与区域自然环境不协调、生态修复治理效果不理想等问题[8]。此外，地方政府的生态保护资金来源单一，缺口较大，主要为中央财政转移支付、优惠贷款以及生态资源税征收等[5]。如果单纯依靠当地政府进行矿山生态修复治理，将进一步加重当地政府财政负担。因此，亟需探索全新的、系统性的矿山生态修复治理模式来应对矿山生态修复治理过程中的资金问题、技术问题、生态难题以及社会影响问题。学者们针对矿山生态修复治理模式进行了分析和评价[9-13]，客观反映了不同模式的优缺点、改进之处以及具体的改进方法，但缺少不同模式间的横向对比和汇总分析。

因此，本文在深入分析现有矿山生态修复治理模式的基础上，通过梳理已有矿山生态修复治理模式的优缺点，结合新形势下国家从全局高度统筹矿山生态修复治理与区域经济协调发展的新生态，采用SWOT分析方法对EOD矿山治理模式进行系统性分析，总结了EOD模式在矿山生态修复治理方面的优势、劣势、机遇和挑战，可为国土空间规划设计、乡村振兴战略实施以及区域协调发展中统筹矿山生态修复治理提供参考。

1 我国矿山生态修复治理模式现状

党的十八大以来，从中央到地方政府都在努力践行“绿水青山就是金山银山”这一理念[5]，对矿山生态修复治理工作越来越重视。然而，矿山生态修复治理工作具有资金投入大、项目周期长、公益性强、单纯依靠政府财政支出等特点，严重制约了矿山生态修复治理发展。在这一背景下，政府和社会资本合作模式（Public-Private-Partnership，PPP）、工程总承包（Engineering-Procurement-Construction，EPC）以及EOD（Eco-environment-oriented Development）模式被引入矿山生态修复治理[10,12,14]。

1.1 PPP模式

PPP模式是通过政府公共部门和市场私人部门深度沟通，达成契约并引导社会资本积极参与到公共产品和服务的提供中，分担风险、实现共赢的模式[15-16]，其项目组织结构流程如图1所示。PPP模式的重点是强调风险分担、项目管理必须衡量管理价值以及项目的价值与风险评估[17]。

图1 PPP模式项目组织结构流程Fig. 1 Flow of organization structure of PPP mode project

通过实施矿山生态修复治理PPP模式，可以有效促成政府方与社会资本方直接合作，既解决了矿山生态修复治理资金投入问题，又修复了被破坏的土地资源，使当地生态环境得到改善，发挥出内在动力优势，从而实现利益的最大化[9]。例如，安徽省淮北市绿金湖采煤塌陷地治理，以及山东省威海市华夏城矿山生态修复治理均借助PPP模式进行矿山生态修复治理，既凸显了政府的管理、规划优势，又充分发挥了社会资本在建设运营以及后期维护方面的优势，使得被破坏的矿山生态环境得到改善，生态产品供给得到有效保持，对国土空间规划发展建设具有极大的促进作用[9]。

1.2 EPC模式

EPC模式是项目公司按照合同规定的建设要求，对项目的设计、采购、施工、试运行等各个环节进行统一承包。通常情况下，项目公司对工程的质量、安全、成本、进度等方面负责[18-19]。EPC模式组织结构流程如图2所示。

图2 EPC模式组织结构流程Fig. 2 Flow of organization structure of EPC mode project

EPC模式强调充分发挥设计在整个工程建设过程中的主导作用，参建单位可根据现场实际情况及时调整施工方案，有效克服勘查、设计、施工相互制约和相互脱节的矛盾，优化各项资源配置，有利于各阶段工作的合理衔接和项目建设整体方案优化，实现勘查、设计与施工三者时间轴线合理、有序、深入的交叉，缩短项目的建设周期，提升项目整体效益[10]。例如，河北省地质矿产勘查开发局第二地质大队采用EPC模式对河北省玉田县13处废弃矿山进行地质环境综合治理工作。这种一体化的模式充分发挥参与单位在勘查设计和工程施工等方面的专业优势，确保矿山生态修复方案的科学性与实效性。同时，这种模式也有助于控制工程总投资，降低修复成本，为项目推进提供经济支撑。

1.3 EOD模式

PPP模式和EPC模式在一定程度上对矿山生态修复治理工作起到积极的推动作用，但这两种治理模式没有充分考虑矿山生态修复具有治理周期长、回报低的行业规律，机械地套用建筑工程项目建设理念，试图通过短期内快速投入大量资金来推进矿山生态修复进度[20]，将导致大量企业因资金投入过快、过大而陷入经营不佳的境况[20]。此外，这两种模式在项目管理上被动单一，积极性不高，只考虑矿山复绿，未能从国土空间规划、乡村振兴战略、区域协调发展的角度考虑矿山生态修复。因此，需探索一种新的矿山生态修复治理模式来统筹生态环境和区域经济协调发展。

为解决PPP、EPC两种模式的缺陷，学者们提出了EOD（Eco-environment-oriented Development）模式。矿山生态修复的EOD模式是在区域统筹视角下，将区域内需要开展生态修复工作的矿山与周边环境系统看作一个相互作用的有机复合体“肥瘦搭配”，通过有经济效益的项目带动单纯生态恢复的项目，以实现全域内矿山生态修复项目联动和综合治理的目的[21]。EOD模式以生态保护和环境治理为基础，以特色产业运营为支撑，以区域综合开发为载体，采取产业链延伸、联合经营、组合开发等方式，推动公益性较强、收益性差的生态环境治理项目与收益较好的关联产业有效融合、统筹推进、一体化实施，将生态环境治理带来的经济价值内部化，是一种创新性的项目组织实施方式[12]。

EOD模式运行机制如图3所示，其核心在于推进公益性生态环境治理项目与相关产业开发项目的有效结合，以生态建设作为二者实施的载体，统筹考虑生态环境需求、区域产业发展重点和城乡可持续发展需求；同时，在一体化实施不同项目的过程中，努力实现项目整体收益与成本的平衡，减少政府资金的投入[22-23]。

图3 EOD模式运行机制流程图Fig. 3 Flow of organization structure of EOD mode project

EOD模式通过协调生态环境治理与产业发展、区域发展与持续经营、投融资与项目实施之间的关系，将环境资源转化为开发资源，将生态优势转化为经济资源，建立起经济增长与生态环境保护之间的互动促进机制[11]。

2 EOD模式在矿山生态修复治理中的SWOT分析

SWOT分析法（Strengths-Weaknesses-Opportunities-Threats），即态势分析，以系统分析思想，单独分析各种因素后进行总体整合分析，达到对研究对象全面、系统、准确的认识和把握，系统性地分析问题[23]。通过SWOT分析法，总结EOD模式在矿山生态修复治理中的优势、劣势、机会和威胁，如图4所示。

图4 EOD模式在矿山生态修复治理中的SWOT分析Fig. 4 SWOT analysis of EOD mode in mine ecological restoration and management

SWOT分析分为两部分：内部条件分析（SW）和外部条件分析（OT）。内部条件分析即在现有条件下，矿山治理的当地优势和现有不足；外部条件分析包括矿山治理未来发展机会和可能出现的问题。其中，内部劣势是亟需解决的，而外部威胁是矿山治理过程中需要提高警惕和着重避免的。

2.1 优势（Strengths）分析

将矿山与周围环境视为整体，充分发挥各区块优势，从国土空间规划、乡村振兴战略、区域协调发展等角度考虑矿山生态修复治理是EOD模式相对于只考虑矿山复绿的PPP模式和EPC模式的明显优势。

1）土地指标流转与区域融合发展[24-25]。新疆生产建设兵团第十二师西山新区以EOD模式治理采煤沉陷区，发展旅游业和牧场，将腾退的建设用地进行流转，实现了矿山生态修复治理土地资源再开发与重新利用。现有土地政策支持在省域流转使用修复后的历史遗留矿山废弃建设用地，这为土地生态修复治理以后的资源价值提升和后续开发建设提供了政策保障。

2）废弃资源综合利用与区域产业提升，经济增长与生态环境保护互相促进。矿山生态修复治理过程中因地形塑造、土地复垦、地灾隐患整治产生的矿山用地和大量土石料，可以用于国土空间的生态修复，也可为农林牧副渔绿色产业资源提供支撑。吉林省江源区整合绿色产业、旅游、工矿文化、民俗风情综合治理废弃矿山，打造绿色零碳乡村振兴示范区、循环经济示范区。青海省海西州推进生态环境保护与光储产业、文旅产业融合，将独特的矿山人文环境、革命文化综合，将废弃矿山变为光伏发电场，开创了光伏+矿山环境治理+旅游业的创新形式[26]。

3）缓解政府资金压力[14]。EOD模式响应低碳经济发展理念，矿山废弃物、废弃地通过土地流转实现增值与转化，林业资源、水资源及旅游业开发所带来的经济增长和就业，既能吸纳投资，又能为生态环境保护项目治理提供经费，完成产业和经济再循环。相关生态链、产业链价值提高也会促进矿业开发的经济效益和生态效益，实现城市转型升级、可持续发展。与PPP模式完全以社会资本进行后期运营不同，EOD模式将收入用于投资矿山公益项目、环境保护项目，进一步反哺当地民众和产业，促进当地产业继续发展，能更大程度避免外部市场造成的资金流失风险。

2.2 劣势（Weaknesses）分析

EOD模式目前正处在“边实践、边摸索”阶段，配套政策体系、顶层设计与地方政策衔接、融资体系不完善[9]；矿山治理完整性、稳定性和科技支撑能力不足；利益关系复杂、参与者缺乏稳定的长期合作基础[27]。为保证矿山生态修复治理的效率，亟需深化研究和解决上述问题。

1）制度不完善主要体现在管理体系和法律缺陷两个方面。国家现有部门体系监管和决策权力重叠、责任互相推诿、权力归置不明确，技术监管和指导岗位缺乏人才，且经费使用去向公开不足。另外，废弃矿山生态修复治理后，土地综合利用、规划、收益方面缺乏配套政策。我国缺乏矿山治理模式的针对性法律规定，现有的指导文件多为地方规范，缺乏法律依据和保障；另外，对矿山治理资金调动、过程监管、治理短期和长期效果的检验没有规范化的纲领文件和具体评价标准，难以形成强制力[9]。

2）矿山治理完整性、稳定性和科技支撑能力不足；矿山开发面积庞大，周期长，治理体系要涵盖气象、水文、地质、地形、灾害监测和能源勘探等方面，需要高水平、高精度的仪器设备，以及经济、高强、耐久的材料[28]，工程施工、数据收集、实时监测和长期维护也需要大量人才，但现有研究成果欠缺、服务体系不健全、难以及时信息共享和全方位分析、专业人才储备不足，将大大限制矿山生态修复治理的长期效果和合理性。虽然EOD模式和EPC模式在矿山生态修复治理中都面临技术难题，但EPC模式完全依赖社会企业的科技力量，更容易导致财力物力投入过大而经营效果不佳，EOD模式通过政府部门管控投资设备、人员配备，更容易吸引高素质人才，依托当地财政、银行及国家财政补贴，资金链风险规避能力更强。

3）利益关系复杂、参与者缺乏稳定的长期合作信任基础。矿山治理投资由地方财政、投资企业、原矿山企业、当地民众、金融机构、保险单位、科研院所和学校、后期管理运营单位等构成，利益关系复杂，风险难以量化，亟需出台矿山生态修复治理的相关政策，解决各方利益关系和风险矛盾，在出现纠纷时，民众和企业能够“有规所依”“有法所依”。此外，在市场体系下，社会投资对区位优势差的废弃矿山商业和产业的初期投资意愿低，在政府财政资金投入低、缺乏监管、没有配套规范情况下，社会投资主体难以量化投入与产出而处于观望状态。在外部投资缺乏时，EOD模式可以通过中央专项贷款方式进行融资，充分发挥集中力量办大事的制度优势，保持地方金融稳定。

2.3 机会（Opportunities）分析

1）环境保护市场需求大。国家对于环境保护和环境治理高度重视，环境保护相关政策持续发布，环境保护投资不断增加。“八五”期间环境保护投资总额为2000亿元，“十五”期间达到7000多亿元，“十一五”期间环境保护投资总额为1.4万亿元，“十四五”期间环境保护投资又创新高，环境保护投资需求预计为6.8万亿～8.0万亿元

受国家综合实力的制约，前期环境保护投资较少，2010年以后，国家对环境保护投资规模越来越大，引领环境保护产业的快速更新换代与蓬勃发展。随着人们越来越重视环境安全和保护，环境保护市场对于专业人才的需求也将越来越大。

2）国家环境保护政策导向。生态环境部公示的EOD模式试点项目中，生态环境治理与乡村振兴类项目占比81.91%，废弃资源综合利用与区域产业提升类项目占比10.64%，土地指标流转与区域融合发展类项目占比7.45%，如图5所示。

图5 不同种类的EOD模式项目占比Fig. 5 Proportions of different projects in the EOD mode

此外，为解决矿山生态修复治理历史欠账多、投入不足、现实矛盾多、配套政策不完善等问题，国务院以及多部委陆续出台相关政策，如图6所示。

图6 我国近年来关于矿山生态修复治理政策举例Fig. 6 Policy examples of mine ecological restoration and management in China in recent years

3）生态环境治理与乡村振兴融合。乡村振兴战略是国家发展重要方针，其关键是生态环境治理，绿色可持续发展模式在乡村振兴过程中起着关键性作用。农村产业缺乏总体统筹和长期规划，项目小而散，按生态产业化和产业生态化要求，EOD模式具有生态引领作用，为乡村振兴提供“落脚点”。

近年来，贵州省安顺市大坝村在绿色发展引领乡村振兴方面取得了显著成效，被授予“全国生态文化村”“全国文明村镇”“全国乡村治理示范村镇”等称号[29]。安徽省蚌埠市禹会区依托天河湖周边万亩农田湿地，探索文化旅游、绿色农业、基质营养土加工、绿色建材等产业协同发展，实现了生态环境资源化、产业经济绿色化。新疆博乐市博尔塔拉河流域通过土壤修复、水土保持、河段植被修复等，围绕流域种植经济林，发展了林果业、乡村振兴旅游业，建立起了关联产业反哺生态环境治理的补偿机制。

由生态环境部脱贫攻坚领导小组办公室编著、中国环境出版集团出版的《生态环保助推乡村振兴典型案例汇编》一书，全面汇集了我国各地区生态环保助推乡村振兴的典型案例，这些案例从多个方面体现了生态环保践行绿色发展理念，同时促进农业农村现代化发展。从内容分布看，案例来自于村、乡镇、县等基层，涉及乡村水土和森林资源保护、生态环境整治、绿色农业发展、传统村落保护等众多主题[30]。这些鲜明的案例，也为矿山生态修复治理提供了参考依据。

2.4 威胁（Threats）分析

EOD模式、EPC模式和PPP模式在应用过程中都会面临政策风险、资金风险、社会风险以及灾害风险。总体而言，EOD模式比EPC模式融资安全，可以有效避免外部市场变化对当地产业的冲击，但依然难以完全规避撤资风险，且牵扯利益方相比PPP模式和EPC模式更多，在运营时所面对的利益纠纷也更复杂。

1）政策风险方面。国家在矿山生态修复治理方面的法律缺陷、对生态环境修复程序规定不具体、对矿山修复过程验收标准不明确，以及资金监督不清晰[31-33]，都可能在未来矿山治理过程中导致出现贪腐现象，使工程质量存在风险。尾矿资源处置权益边界不清，矿山生态修复过程中势必触及矿区内尾矿资源，目前，尾矿资源收益分配及处置缺乏针对性规定，尾矿合理利用与违法开采缺乏清晰边界[34]。

2）资金风险方面。由于利益关系复杂，导致出现利益诉求难以协调一致、监测监督不足等问题[27]，利益相关者在自身利益与主体利益冲突时表现软弱，各方缺乏稳定的伙伴关系，且矿山治理过程周期长、工程量大，短时间难以见到成效，在国民经济衰退期，已经投资的企业可能因矿山治理的长期性所承担的风险而退出投资。当地政府要发挥政府、社会组织的作用，鼓励当地民众参与[35]。另外，当利益分配不能满足利益相关者的意愿时，可能会导致诉讼纠纷，对这些情况应有预案。

3）社会风险方面。治理矿山必须要得到当地民众支持，但当地民众可能已经形成矿产开发的依赖性从而缺乏理解或参与意愿低，导致治理过程困难。此外，矿山治理完成后，当地民众可能欠缺保护意识[36]，且旅游业、农业、建筑业开发产生的生活垃圾、建筑垃圾、生活废水、噪声及大气污染可能造成再次生态破坏。这一点EPC模式更为严重，由于将治理过程全部交给施工单位，产生的建筑垃圾、废弃土石得不到合理安置，容易引发泥石流和滑坡等地质灾害，这不仅影响工程进度和治理效果，也会对当地环境和民众安全造成威胁。

4）灾害风险方面。矿山修复过程中突发自然灾害[37-40]会造成财产损失甚至危及生命。灾后后续工程开展、费用赔偿等方面纠纷问题也需考虑。

3 EOD模式的矿山生态修复治理发展战略措施

EOD模式充分发挥PPP模式的风险分担优势，避免了EPC模式因投资过快、过大而难以为继的缺点，EOD模式通过广泛融资的方式将个体财产损失风险降低，将项目收入反哺当地而不是社会投资，这在很大程度上避免项目治理周期内受到外部市场环境的冲击；同时，EOD模式坚持整体治理，避免了PPP模式管理单一、急切复绿矿山而忽略其他区位价值，导致区域发展不协调的弱点，国土空间规划较为协调，有利于形成产业链，为矿山长期治理、当地经济长期发展提供助力。

EOD模式下，政府在长期治理中占据主导地位，在勘察、监测、维护监督部分具备企业没有的资源配置和人才储备优势，能够充分发挥EPC模式的优势，使矿山生态修复治理更具科学性和实效性。当地政府制定矿山生态修复规划时也应该预留EOD模式“接口”，整体考虑周边环境。鉴于废弃地修复后利用方式的多样性，可将生态修复目标分解为一系列如生态农业、生态产业、旅游、社会服务及其他新兴产业等具体指标，明确各区位发展目标后，可共同发展或先后发展，最终将各分解指标进行整合、打造循环体系，形成生态产业链。在此过程中，各市、县（区）应当对本行政区域内历史遗留矿山生态修复治理负责，因地制宜编制矿山生态修复规划，出台资金支持、税收优惠、土地政策等政策吸收资金，完成矿山生态修复治理，履行地方政府行政职能，充分发挥政府、社会组织的作用，鼓励当地民众参与，提高当地民众的环境保护意识，积极寻找代替产业和新型生产力，促进当地产业结构调整，使民众摆脱矿产开发依赖性。

EPC模式、PPP模式共有缺陷是资金来源单一且不稳定，当外部市场处于下行期，社会企业因资金周转或收益考虑而撤资的风险大。如EPC模式将矿山治理工程施工全部交由施工企业，但矿山治理工程规模巨大，容易增加企业借贷杠杆风险，社会企业资金充足性需要谨慎考虑。PPP模式虽然由政府和企业共同融资，但企业撤资后全部债务只能由政府托底，加大了当地政府部门的财政风险。且由于项目资金依赖当地财政，无疑会增加当地政府经济负担，甚至迟缓其他项目规划的正常开展。矿山治理项目具有前期投资大、项目周期长、项目见效慢、后期收入无法量化等劣势，在这种情况下，EOD模式通过多方融资，可以将资金损失风险降到最低；同时，由于参与方众多，易形成广泛的宣传效果，进一步扩大融资范围。但正因EOD模式利益关系复杂，且缺乏相关法律保障，容易产生经济纠纷，所以在法律方面，应该对矿山生态修复治理严格把控，尽快出台满足实际情况的法律制度，避免矿山治理过程中的风险漏洞，确保工程质量和工程廉洁。对潜在的利益风险尽早考虑，完善各步骤、各部门之间的权力分配、监督原则和责任分担，保障施工安全和长期质量。

4 结语

我国废弃矿山数量多、面积大、权属关系复杂，导致在生态修复工程实施过程中，各利益相关方协调难度大，PPP模式和EPC模式在矿山生态修复治理方面虽然有一定成效，但实施过程未能系统地思考生态环境和区域经济协调发展的问题，造成矿山生态修复治理后的生态效益、社会效益和经济效益不高的问题，距离一体化治理与开发的总体要求还有差距。

通过SWOT分析可知，EOD模式可以更好地完成土地指标的流转，促进区域的融合发展，废弃资源综合利用，在经济增长的同时兼顾生态保护和恢复，同时可以吸引社会资金，招拢社会人才，顺应国内环境保护市场需求，依靠国家政策和大量实践案例，实现生态环境治理和乡村振兴的融合。但EOD模式也有其不足和缺陷，国家对于生态环境修复的程序和责任等划分不够明确，配套制度不够完善，尾矿资源的处置权益边界还需要商榷，这些问题还需要进一步研究。