德国儿童托育体系的发展及其对中国的启示

沈易阳 郑启南

作者简介： 沈易阳，男，汉族，浙江湖州人，本科在读，研究方向：德国研究；

郑启南 （通讯作者），女，汉族，吉林长春人，博士，副教授，研究方向：德国研究。

摘要：中国社会目前已经处于极低生育水平，经济负担、子女照料、女性对职业发展的担忧等成为制约生育的主要因素。要提高生育率，重点在于保障 “幼有所育”。德国托育体系目前正面临日托名额短缺、日托场所不足、专业人员短缺等问题，联邦政府通过相关托育政策，在改善儿童发展状况、帮助父母实现工作家庭平衡、提升人口生育意愿等方面发挥了积极影响。本文研究了德国托育体系发展过程中存在的问题，并对其解决方案进行了剖析，对中国普惠托育服务体系的发展具有参考价值。

关键词：德国；中国；儿童日托机构

国家统计局数据显示，中国人口在2022年出现负增长，比上年减少85万人，自然增长率为-0.60‰。[1]第七次全国人口普查数据显示，2020年中国总和生育率为1.3，[2]已处于较低生育水平。根据联合国人口司的预测，2022年中国总和生育率降至1.18。这表明，中国已面临低生育率的严峻挑战，需要警惕跌入 “低生育率陷阱”的风险。近年来，决定个体生育意向的变量不再局限于经济负担，对子女的养育投入和女性对于职业发展的顾虑逐渐成为重要的考量因素。因此，推进儿童福利事业发展及构建全面托育服务体系，缓解家长的养育成本与时间压力，从而提高人口生育意愿，朝向人口均衡增长迈进，显然是一项必要且迫切的任务。

在这方面，德国儿童福利事业以及日托机构的发展历史可以为我国提供重要参照。根据联邦统计局的数据，德国1997—2016年的总和生育率具有明显增长，从1.37上升到1.59，2017—2021年的总和生育率略有下降，但总体依旧维持在1.55左右，而在2022年却降至1.46。研究表明，德国政府之所以能在一定程度上实现总和生育率的上升，其所实施的针对性生育鼓励政策和多方位家庭友好型政策，以及长期以来配套的儿童托育体系起到了至关重要的作用。然而，尽管德国在平衡工作与家庭、提升生育意愿等方面具有可取之处，但近几年随着儿童日托名额、托育场所和专业人员短缺等问题凸显，加上疫情冲击，在一定程度上导致德国生育率的下降。中国普惠化托育服务体系的建设尚处于起步发展阶段，因此吸取德国成功经验和教训，结合中国国情，对优化人口发展战略和建设中国特色普惠托育事业有积极意义。

一、德国日托机构发展现状

德国日托机构主要面向三个年龄群体，分别是0—3岁儿童、3岁到学龄前儿童和小学适龄儿童。根据德国联邦统计局的调查，近年来随着儿童福利政策的倾斜，三个年龄段的儿童保育率均得到增长，2022年的保育率更是分别达到了35.5%、92%、55%。然而，父母对儿童的照顾需求也因教育发展、新冠疫情等因素的影响而越发强烈，分别达到49.1%、96.5%、73%。?数据表明，尽管德国日托的保育率仍稳步提升，但社会对日托的需求却不减反增。

尽管有德国联邦政府各项政策上的支持，但德国日托机构仍存在诸多问题，主要体现在以下几个方面：

第一，德国社会日托机构名额供不应求。一方面，德国托儿场所数量不足，其主要原因是受疫情影响，德国日托机构在2021—2022年的发展遭遇停滞甚至倒退，托育服务临时关闭或开放时间缩短，导致日托机构数量扩张速度减缓甚至倒退，同时由于缺少组织体系和协调管理，大量机构因缺乏资金和员工而面临倒闭；另一方面，2022年贝塔斯曼基金会 （Bertelsmann Stiftung） 的一项调查研究显示，德国托育名额缺口接近40万个，其中东部名额缺口达到21 200个，而西部地区缺口更加严重，甚至达到362 400个。

第二，德国托育行业缺乏合格的高水平护理人员。根据贝塔斯曼基金会的调查研究，除现有员工外，预计总共还需雇用98 600名护理人员，才能满足目前日托机构的需求，这意味着至少投入约4.3亿欧元的人员成本。然而研究表明，在大多数情况下，这样的人员配备比例远低于科学建议，要实现科学合理的 “专家—儿童”比例，至少还需要超过30万名护理人员。

第三，德国托育体系发展不均衡、不平等。德国联邦政府2021年的监测报告显示，德国西部地区托育名额的缺口明显大于东部地区，且东部地区的大部分托育机构开放时间普遍比西部地区长。此外，对于那些不说德语的移民家庭和难民家庭来说，尽管这些家庭对托育也有较大的需求，却很难获得相应的托育名额。另外，2020年数据显示，低收入家庭的托育费用占其家庭收入的10%，显著高于高收入家庭的4%。

第四，德國托育机构的质量良莠不齐。根据监测报告，各州之间的托育机构仍存在较大差异，特别表现在托育时长、人员配备比例、专业幼儿托育人员资格以及儿童语言教育等方面。在2020—2022年疫情期间，大量的日托机构停摆导致机构资金不足，无法承担员工的薪资和场地设施的建设，这导致许多日托机构缺乏足够的护理人员和相应的儿童托育设施，严重影响了托育机构的服务质量。

德国的日托机构面临着一系列严峻的挑战和问题。这些问题凸显了德国托育体系在满足多元化家庭需求方面的不足，且需要更多的政策关注和综合性的解决方案。

二、德国联邦政府发展托育行业的相关探索

德国联邦政府自20世纪90年代以来就一直致力于儿童福利政策的转型，不仅加大了对儿童的直接支持与关怀，还强调了在儿童抚养方面父母、国家和家庭之间拥有共同责任。2022年，德国在 《儿童日托优化法》的基础上通过了第二项法案—《日托机构质量法》，旨在进一步提高全国儿童日托质量，并规定联邦政府在2024年年底之前投入40亿欧元用以支持各州儿童托育服务质量的提升。新的 《日托机构质量法》于2023年1月1日开始生效，重点确保各州在七个优先行动领域发展 （详见表1）。此外，联邦政府将 《儿童日托优化法》的有效期延长至2024年底，并将根据监测和评估的结果进一步制定相关政策。

除此之外，德国联邦政府在其他方面也有相应举措。联邦政府于2014年成立了一个 “早期教育”工作组，由德国家庭、老年人、妇女和青年事务部 （BMFSFJ） 联合各州政府和地方协会的代表组成，旨在提出关于儿童早期教育质量发展和具体行动目标的建议，对全国儿童托育服务系统进行监测，并定期向社会发布监测报告。联邦政府计划对于家长支付的托育费用，将引入社会分级收费标准，根据父母的收入、家庭中有资格获得儿童津贴的子女数量以及每日托管时间进行分级，将全国范围内的儿童日托服务费用更加公平地分配，以减轻儿童家庭特别是社会经济弱势家庭的负担。此外，联邦政府还强调四点：第一，构建 “儿童友好型日托”，对于日托场所的设施设计，要能促进儿童的创造力、鼓励儿童活动并提供休息场所。第二，建设托育服务系统，加强托育人员合作，共同维护儿童的利益、提高护理服务的管理效率并进一步提高托育服务质量。第三，强调托育服务的具体内容设计，保障每个孩子都有权在日托机构中得到陪伴、支持和照顾，针对儿童的需求量身定制服务措施。第四，收费减免，保障所有儿童都享有平等接受托育的机会，确保儿童不去日托中心的原因不是因为日托机构的高额收费。

从长远来看，德国联邦政府的这些政策和措施的确有利于德国育儿家庭走出托育困境，为孩子们提供一个更加稳定和有保障的成长环境。不过，这一系列政策的实施也面临挑战和困难。

第一，就居民和管理方面的成本而言，社会分级收费标准的新规定将带来时间和费用负担。对于家长来说，他们需要准备收入申报以及相关信息和数据，填写申请表格并提交文件。对于管理方面，地方政府也需要进行一次性费用调整，估计总额为2 600万欧元，以及每年大约660万欧元的费用。

第二，在应对托育机构工作人员短缺方面，联邦政府目前还没有有效的办法。有媒体声音呼吁，可以通过缩短托育行业专业人员的培训时间来增加从业人员数量，同时也可以引入外国劳工帮助德国应对托育机构熟练员工短缺的问题。然而，如何确保服务质量不因人员快速扩张而受损，仍是一个亟待解决的问题，需要一个长期、稳定的机制保障其效果。

第三，对于特殊群体的保障机制还要完善。目前，在德国社会中，难民家庭、残疾人家庭、低收入家庭的孩子接受托育服务的比例远低于一般家庭。联邦政府需要在现有政策的基础上，加大对难民家庭和残疾儿童家庭的支持力度，确保他们在享受托育服务时不会受到歧视或者不公平对待。这涉及如何改善这些特殊群体的经济状况，提高他们的教育和医疗水平，以及如何在社會文化层面上提高对这些群体的接纳度和理解。

第四，对于那些居住在偏远地区或者经济较为落后地区的家庭，联邦政府需进一步关注和支持，确保托育资源的均等分配和利用。这涉及对这些地区的基础设施建设、教育资源投入以及对当地托育人员的培训和激励。

第五，在全球化和技术快速发展的背景下，德国的托育体系也需要不断进行自我更新和改革。例如，整合现代化的教育理念和技术手段，为儿童提供更加多元化和个性化的学习体验，同时也为托育人员提供更加便利和先进的教育工具和平台。

为了确保这些政策的顺利推进和实施，联邦政府需要与社会各方建立起一个良好的沟通和协作机制，共同参与儿童的教育和保育工作，形成一个多方共赢的局面。同时，通过数据收集和分析，不断监测和评估政策的实施效果，及时进行调整和完善，确保每一个孩子都能在这个体系下得到充分关爱和支持。

三、中国日托机构发展现状

中国目前已进入 “低生育率”时代，如何优化人口结构、提高生育水平、保障 “幼有所育”，已成为中国人口政策的重要组成部分。习近平总书记强调，要建立健全生育支持政策体系，大力发展普惠托育服务体系，显著减轻家庭生育养育教育负担，推动建设生育友好型社会，促进人口长期均衡发展。[3]“十四五”规划指明，要发展普惠托育服务体系，健全支持婴幼儿照护服务和早期发展的政策体系，明确扩容普惠托育服务达到新增托位50万个，到 “十四五”期末，每千人口托位数提高到4.5个。同时，中国政府先后印发了 《关于优化生育政策促进人口长期均衡发展的决定》 《关于促进3岁以下婴幼儿照护服务发展的指导意见》等政策文件，进一步明确了建设积极生育支持政策和普惠托育服务体系的方向。[4]截至2022年底，中国托育机构数量约为7.5万家，提供托位约350万个，每千人口托位数约2.5个，距离 “十四五”目标仍有较大差距，[5]中国婴儿童入托率仅为5.5%，与国际婴幼儿入托率水平相比远远落后，中国托育行业亟待进一步发展和完善。

近年来，虽有着政府对普惠托育行业各项政策的扶持，但托育行业仍摆脱不了一些发展中的困境，重点表现在以下方面：

第一，普惠性托育机构数量短缺。尽管托育机构数量逐年增加，但是普惠性托育机构的数量仍然匮乏。一方面，随着新生代父母逐渐摆脱传统家庭式育儿观念以及越来越重视自身的职业发展，对于托育的需求将会日益增加，而目前普惠性托育机构数量却远远落后于社会对托育的需求数量；另一方面，由于托育机构的高昂运营成本，选择将孩子送去托育机构往往要承担一笔不小的托育费用，这就使机构自身难以实现其普惠性。

第二，托育从业人员人才培养体系尚不成熟。目前，中国针对早期教育专业开设课程的高等院校仅有70余家，其培养的专业性人才难以填补巨大的托育行业人才缺口。由于中国托育行业处于起步阶段，关于托育机构负责人和保育人员的相关培训制度仍处于试行时期，缺乏具体详细且科学的培训内容，并且在具体实践中，由于机构对从业人员的学历和专业要求往往不作限制，这就使从业人员的质量难以得到保障，导致保育人员侵害儿童权益的事件时有发生。

第三，托育机构行业标准和制度规范仍待完善。尽管中国在儿童托育服务标准规范方面，先后制定了托育机构设置标准、管理规范和托育综合服务中心建设指南，但这些标准和规范均仍处于试行阶段，或有不完善之处，并且以上标准在落地实施过程中，关于托育服务机构的设施建设情况、人员配备比例、卫生保健情况、举办经费细目、安全防护措施等规定均未进一步细化，相应的监管制度也难以落实，托育机构在实际工作中缺乏具体可参考的工作流程。[6]

四、对中国普惠托育行业发展的建议

中国和德国在托育服务上面临的问题和挑战在一定程度上是相似的，如普惠性托育机构数量的不足、托育人才的短缺、托育质量的参差不齐等。针对这些问题，借鉴德国的经验，对中国的普惠托育行业的发展提出以下几点建议。

（一）建立健全托育服务体系

制定和完善托育服务标准和质量监测体系，明确托育服务提供的基本要求和服务内容；建立一套全面的托育服务评价系统，包括服务提供、教育质量、安全管理等多个维度；强化对托育服务提供过程的监管，强调服务质量的统一性和科学性，确保各项服务和设施符合既定的标准和要求；加强政府引导，通过财政投资和补贴、税收减免等手段，引导普惠性托育机构的健康发展。

（二）扩大托育人才培养

在更多院校开设托育专业课程，建立职业发展路径，提高托育人才的教育水平；为托育人员提供更多的培训机会，提高他们的专业水平和工作积极性；政府、学校可与多家托育机构建立合作，为学生提供实践实习的机会；引入国际先进的托育理念和方法，并同中国特色优秀传统文化相结合，提高国内托育服务的专业化水平；引入和培育更多涵盖心理学、教育学、护理学等多学科的专业人才，实现跨学科相结合，提高托育行业整体人员的综合素质。

（三）提升托育服务质量

利用现代科技手段，如互联网、大数据等，建设托育互联网平台，实现信息公开化、数据透明化，以提高托育服务的智能化、个性化水平；推动托育服务的多元化发展，针对不同家庭和儿童的多样化需求，提供全日制、半日制、小时制、家庭保姆制等不同机制的托育服务；通过技术平台定期获取家长的反馈，并进行数据分析，调整和优化服务内容。

（四）促进家庭和社会共同参与

加强社会宣传，通过开发线上线下结合的家长学校，教授育儿知识，引导育儿观念，让他们了解儿童成长的规律和托育的重要性；鼓励社会力量参与托育服务的提供，形成政府、社会和家庭三方的协同育儿模式；与社区、企业单位等多种社会力量建立合作，丰富托育资源和形式。

（五）注重特殊群体的托育需求

出台针对特殊儿童群体的政策，保障残疾儿童、留守儿童等特殊群体的托育权益；为特殊群体提供特定的教育方案和专业的教育人员；可以由政府组织设立专项基金，用于支持特殊群体的托育服务提供；在全社会推广特殊群体教育的重要性和方法，營造包容环境。

（六）推动区域均衡发展

根据地区托育服务发展水平，出台地方针对性政策，引导和支持托育资源向中西部、欠发达地区倾斜，促进区域均衡发展；构建区域间的信息分享平台，交流经验，共享一些可复制、可推广的托育模式和资源，减少区域间发展差异。

五、结束语

德国的儿童托育服务长期以来在政府相关政策支持下取得不少成果，但仍有一些问题亟待解决，而这也是中国普惠化托育服务体系建设过程中应当极力避免的。首先，对于托位缺口的问题，应该在建设过程中注重均衡发展、按需发展，强调各地区托育资源的平衡；其次，针对托育人才、员工不足的局面，应建立完善的人才培养路径，不仅要吸收教育学、心理学等高层次人才，同时也可在院校设立幼儿保育专业，培养专业技能型人才，对于社会人士，也可以通过科学完整的人才培训制度，吸纳各国人才进入中国托育行业；最后，对于托育服务保障机制和监管制度的落实，不仅应当继续深化和完善相应法律法规，还应当从实践出发，针对中国国情进行托育政策的整合与改革。中国在构建普惠性托育服务体系方面的总体时间相对较短，仍面临一系列的挑战，在此基础上，吸纳国际经验，加深国内外托育事业发展规律的研究，对塑造中国特色的普惠性托育事业有重要意义。

党的二十大报告提出：“优化人口发展战略，建立生育支持政策体系，降低生育、养育、教育成本。”全面普惠托育服务体系作为生育支持政策体系的一环，不仅能够为家长提供便利，帮助他们更好地平衡工作和家庭生活，降低育儿压力，提高社会生育率，也有助于儿童的全面发展。同时，健全的托育服务体系不仅可以有效提高女性的就业率，推动性别平等，也能创造大量的就业机会。此外，托育行业的发展还有助于刺激经济增长，形成一个积极的社会和经济发展循环。在更宏观的层面，这也是国家社会保障体系的重要组成部分，反映了一个国家对下一代的投资和未来社会可持续发展的关注。

参考文献：

[1] 国家统计局.中华人民共和国2022年国民经济和社会发展统计公报[EB/OL].[2023-02-28].http：//www.stats.gov.cn/sj/zxfb/ 202302/t20230228_1919011.html.

[2] 国家统计局.第七次全国人口普查公报[EB/OL].[2021-05-11].http：//www.stats.gov.cn/sj/tjgb/rkpcgb/qgrkpcgb/202302/t20230206_1902005.html.

[3] 新华社.习近平主持召开二十届中央财经委员会第一次会议[EB/OL].[2023-05-06].https：//www.mca.gov.cn/n152/n162/c83126/content.html.

[4] 尤方明.为支撑中国式现代化创造高质量人口环境[N].21世纪经济报道，2023-05-23（003）.

[5] 新华社.全国共有托育服务机构约7.5万家 提供托位数约350万个[EB/OL].[2023-04-26].https：//www.gov.cn/lianbo/2023-04/ 26/content_5753197.htm.

[6] 光明日报与中国儿童中心联合调研组.如何让幼有所育 不负所 “托”：我国托育服务发展状况调查[N].光明日报，2022-11-17（007）.