内蒙古自治区土地储备发展现状及对策研究

张明　邰图雅　董璐璐　冯彦钊　胡宇琛　郝源

［摘要］本文介绍了内蒙古自治区土地储备的现状，分析了土地储备存在的问题。认为土地储备职能弱化、统筹管理不到位，收储资金短缺，不可持续，且有效供给不足、供给低效。为了使土地储备能够更好为调控土地市场、促进土地要素流动服务，建议规范土地储备管理工作，加强土地储备机构建设，拓展土地储备资金来源，并进一步显化农村土地资源价值。

［关键词］内蒙古自治区；土地储备；发展对策

土地储备制度是政府对城市土地进行开发、利用和管理的主要手段和工具，目前已经成为我国城市一级土地市场土地供应的主要方式。在生态文明建设新时期，土地储备将面临新形势新任务新要求。2022年３月，《中共中央国务院关于加快建设全国统一大市场的意见》提出，统筹增量建设用地与存量建设用地，实行统一规划，强化统一管理。中央批复的部门“三定”方案也明确要制定土地储备政策，合理配置全民所有自然资源资产，统一行使全民所有自然资源资产所有者职责，全面加强国有土地资产统筹管理。一系列文件均对新时期下土地储备工作提出要求。目前，土地资源等自然资源管理中存在资产底数不清、权责不明确、权益落实不到位、监管有待健全的问题，导致资源开发利用面临资源保护乏力、开发利用粗放、生态退化等亟需改变的态势。内蒙古作为我国北方重要生态安全屏障，国家重要能源和战略资源基地，对合理规划利用土地资源，促进生态安全建设更具有责任。为加强内蒙古自治区土地资源储备的统筹管理，助推土地要素市场化配置和深化土地供给侧结构性改革，加强土地市场调控、促进要素自主有序流动，提高要素配置效率，持续推进生态优先、节约集约、绿色低碳发展，有必要从内蒙古自治区土地储备发展现状着手，剖析土地储备发展中存在的问题，对土地储备发展提出对策建议。

因此，本文使用田野调查法，对乌兰察布市、杭锦旗、阿拉善左旗、包头市、达拉特旗等地区开展了实地调研，并结合座谈讨论、问卷调查等方式对内蒙古自治区土地储备的发展现状进行深入研究，总结当下内蒙古自治区土地储备发展面临的问题，结合当前政策，有针对性地提出解决对策，并探索土地储备转型路径，为在新常态下推动构建城乡统一建设用地市场，提高土地要素市场化配置效率，從而促进经济高质量发展、生态安全屏障稳步建立提供有益建议。

１ 研究方法

田野调查是为了获取第一手资料而采取的一种方法，在对内蒙古自治区土地储备发展的研究中，使用田野调查的方法能够收集内蒙古自治区土地储备发展的原始资料，可以确保本研究的真实性、全面性、可靠性。

１.１前期准备

首先根据掌握各地土地储备进展情况的调研目的，制定整体工作方案，对调研过程进行整体把控。其次根据各地目前公示土地储备的进展情况选择调研地点及对象，进一步深入调研。再次根据已掌握公布信息及预期调研设想，确定调研具体内容。最后设计调研征集意见记录表，确定调研人员及负责事项。

１.２实地调查

历经10天，对５个地区的实地调研，通过座谈会和问卷调查的方式收集了各地土地储备过程中存在的问题，征求了各地对后续土地储备发展的意见。形成了调研情况审核备案表、调研发现问题及征求意见表、调研行程情况汇报材料、调查研究发现问题整改台账等成果。

２ 内蒙古自治区级土地储备现状及问题

２.１ 土地储备发展现状

２.１.１土地储备机构与信息平台初步建立

为加强自治区级土地资源储备的统筹管理，高效服务投资项目落地，激活土地资源资产价值，依据内蒙古自治区党委、自治区人民政府《关于深化土地综合整治促进高质量发展的指导意见》（内党发〔2022〕18号），内蒙古自治区自然资源厅制定印发《自治区级土地资源储备运作机制（试行）》，明确了储备范围和运作程序及自治区级储备土地征收（收回）、入库管理、前期开发、管护与供应等事项。2022年8月10日，中共内蒙古自治区委员会机构编制委员印发《关于成立内蒙古自治区土地储备中心的批复》（内机编委发〔2022〕18号）同意成立自治区土地储备中心。建设统一、权威、规范、高效的自治区土地资源信息储备平台。将全区占补平衡和增减挂钩指标，储备土地项目信息和确实难以消化处置的批而未供、闲置土地、城镇低效用地，工矿废弃地信息等统一纳入，公开发布土地资源信息，提供方便快捷的用地选择，高效服务项目投资落地，释放土地资源资产化效能，进一步拓宽产业用地供应途径。其互联网公众版“土地超市”平台于2023年８月３日正式上线。

２.１.２土地储备工作稳步进行

自机构成立后，于2022年底前，自治区土地储备中心开展了２宗新能源光伏项目用地储备工作，面积合计66万亩，共投入土地储备资金4.95亿元，由财政预算安排。2023年列入自治区级土地资源储备计划项目共15宗，其中新能源光伏项目14宗、以收储方式处置“批而未供”项目１宗，计划储备土地面积共计43.32万亩，所需储备资金8.65亿元，尚在落实。之后将持续在摸清土地储备资源家底，提供高质量土地要素、增加有效供给、盘活闲置土地、城镇低效用地、“僵尸企业”土地等存量建设用地，国土空间综合整治等方面持续发力。

２.２ 土地储备存在的问题

在对几个盟市通过走访调研、座谈讨论及问卷调查后，发现目前内蒙古自治区土地储备工作中存在以下几个共性问题：

（１）统筹管理不到位、职能弱化

首先，机构改革后，有些地区土地储备中心被撤销、有些地区的土地储备机构合并整合到了其他单位，土地储备工作存在多头管理的问题，土地在收回后到再供应之前的这段时期，土地储备机构、开发区园区管委会、各级政府的有关部门、国有平台公司等都代表市县政府管理着部分国有土地。其次，部分土地储备机构职能弱化，专业人员欠缺。即便是保留独立土地储备中心的地区，也存在专业人员力量薄弱、管理制度不完善等问题，导致了土地储备整体工作的相对滞后。

（２）收储资金短缺，资金不可持续

《关于规范土地储备和资金管理等相关问题的通知》发布后，通知规定各地不得再向银行业金融机构举借土地储备贷款，各地普遍缺乏长期稳定的资金保障渠道，而缺少了资金保障，更难以为社会福利、公共事业、重大产业项目用地提供用地保障，进一步导致正在实施或已列入储备计划的项目推进缓慢。此外，有些地区仍有储备贷款需要偿还，土地储备工作难以突破。同时，随着自治区土地收储工作的逐渐完善和规范，土地收储的工作力度不断加大，土地资源储备资金需求量将逐步增加，仅由自治区本级财政承担收储资金保障，将难以为继。

（３）土地储备供给低效，有效供给不足

储备土地应具有产权清晰、即时可供、供即能用特性，但当前个别盟市批而未供土地、闲置土地消化处置压力大，各系统间数据标准有待统一，土地资源的交易信息化覆盖面不足，导致土地资源的“管”和“用”不能很好地串通。个别盟市存在只收储而未进行前期开发的情况，导致低效供给以及存量土地配置不合理，优质供给较少，有效供给不足，土地供给的质量与效率较低。

３ 土地储备发展对策探索

围绕落实“统一行使全民所有自然资源资产所有者职责”，创新储备土地资产管理新模式搭建统一规划、统一管理、分类实施、运行规范、监管有力的储备土地资产管理新框架。着力实现土地储备由侧重服务供地向综合型资产管理转型、由侧重实现土地资产经济价值向统筹实现经济价值、社会价值、生态价值并重转型。针对内蒙古自治区土地储备工作当前存在的共性发展困境，本文提出以下几点建议，以求土地储备工作的良性发展。

３.１ 规范土地储备管理工作，加强土地储备机构建设

土地储备的主管部门应进一步加强对盟市旗县土地储备机构的培训和业务指导，充分利用全民所有土地资产管理信息系统，强化对土地储备业务运行情况的监测监管，进一步规范土地储备工作。土地储备工作中应着重注意以下几点：

一是合理把握储备存量与供应流量的关系，合理统筹土地成片开发年度实施计划与新增建设用地储备规模，年度新增储备土地规模原则上与近三年平均年供应的储备土地面积持平，实现“以储保供”。二是合理把握储备土地前期开发及供应的节奏，对暂不供应土地，做好管护和临时利用。三是加强土地储备信息公开，房地产调控重点城市在每年初公布土地供应计划的同时，公开住宅储备土地总面积、年度新增住宅储备土地面积、年度可供住宅储备土地面积，正确引导市场预期。

同时建议地方政府根据实际情况设立单独的土地储备机构，强化职能职责，充实土地储备专业技术人员，加强土地储备专业队伍建设，促进土地储备工作高质量发展。

３.２ 拓展土地储备资金来源

３.２.１保障国有土地收益基金

按照财政部相关规定，从国有土地出让收入中计提５％的国有土地收益基金，主要用于土地收购储备工作。财政部门要统筹安排上述资金，做到应保尽保、应提尽提、应列尽列。同时内蒙古自治区可根据实际情况，制定相关制度文件，明确国有土地收益基金的计提比例，做大做强国有土地收益基金，建立流动用款制度，形成良性循环。

３.２.２创新筹资方式，建立多元化的投入机制

第一充分發挥财政资金“四两拨千斤”的作用，吸引更多社会资金投入，激活市场主体活力，积极引导市场主体参与存量土地盘活和前期开发。如建立土地储备基金，坚持“政府引导、市场运作，科学决策、防范风险”和“逐步筹集、规范投放、有偿使用、溢出处置”原则，由各级政府通过预算安排，以单独出资或与社会资本共同出资设立，采用股权投资等市场化方式，引导社会各类资本投资经济社会发展的重点领域和薄弱环节，以此来支持相关产业和领域发展。第二借鉴北京、广州等地的做法，探索土地债券的融资方式。土地债券是一种以土地收储项目未来的出让收入作为偿还贷款资金来源的融资方式。其发行土地债券能够筹措社会冗余资本，有效地保证土地储备机构的资金，拓宽资金渠道，防范地方政府债务风险。根据《地方政府土地储备专项债券管理办法（试行）》，土地债券的发行应依照国家的发行标准，并依据自治区实际情况，加强政府自身信用体系建设，对土地债券的设计及发行进行深度考量，审慎选择土地储备项目，加强土地债券的风险防控，促使在有效降低土地债券风险性的前提下，帮助土地储备机构筹措资金。

３.２.３建立“风险共担，利益共享”的收储工作机制

自治区与盟市、旗县（市、区）政府间建立起“风险共担，利益共享”的收储工作机制，充分调动地方政府参与收储工作的主动性。自治区土地储备机构应编制好土地储备开发计划，对土地供应的总量、结构、区域布局、供地时序进行把控，并出台相关政策、规范工作流程、搭建工作平台，加强其宏观调控职能。盟市主要实现对区域内储备项目的统筹管理和稳妥推进。旗县（市、区）主要着重把握重点环节、重点项目、落实国家及自治区相关政策，对区域内土地开发工作的具体项目进行监管。

３.３ 显化农村土地资源价值

探索城乡统一的建设用地收储制度，在城乡统一建设用地市场新格局下，探索农村集体经营性建设用地入市储备路径，试点集体经营性建设用地储备，可以显化集体经营性建设用地市场价值，助力乡村振兴与城乡融合发展。土地储备机构可以接受集体经济组织委托，按照与国有建设用地相同的“净地”标准，统一开展集体经营性建设用地入市前的标准化“净地”收储整理工作，再进行入市。此外结合农村土地整治，投向“空心村”农村闲置宅基地相关项目，有效显化农村土地资产，实现农村土地资源价值。

４ 结语

“十四五”规划中指出“优化国土空间布局，推进区域协调发展和新型城镇化。构建推动高质量发展的国土空间布局和支撑体系，实施城市更新行动，推进以人为核心的新型城镇化。”这为土地储备工作指明了方向，也提供了基本遵循。针对当前内蒙古自治区土地储备中存在的问题，有针对性地实施改进措施，做好自治区的土地储备工作，能够促进实施城市更新行动，有效推进土地要素市场化配置，进而促进新型城镇化发展，最终实现经济社会发展全面绿色转型。