治污“新十条”加强组合拳让环保产业更有活力

刘馨蔚

近年来，全球气候变幻诡谲，极端天气事件剧增，已成为世界面临的最严峻挑战之一。特别是2023年，为全球有气象记录以来的最暖年份，6—12月的全球平均温度连续突破同期历史极值，被国家气候中心称为“发烧”年。

国家气候中心最新预测显示，当前正在经历的中等强度的厄尔尼诺事件将持续到2024年春季，预计将对全球表面温度产生重要影响，连续月高温纪录仍有可能再次被打破。

面临着气象条件相对不利和污染物排放量明显增加的双重压力，空气质量改善形势十分严峻。为此，生态环境部会同发改委、工信部、交通运输部等26个部门联合制定《空气质量改善行动计划》（下称《计划》）。这是继《大气污染防治行动计划》（简称大气“国十条”）《打赢蓝天保卫战三年行动计划》之后发布的第三个“大气十条”。

降低PM2.5浓度为主线任务

十年前，中国向大气污染“宣战”，于2013年出台大气“国十条”。2013—2022年，中国空气质量明显改善，PM2.5浓度整体下降57%，实现十连降，重污染天数减少92%。特别是北京市，2013年PM2.5浓度为89.5微克/立方米，2022年是30微克/立方米，重污染天数从58天降至3天。

国家主席习近平曾指出，蓝天保卫战是污染防治攻坚战的重中之重，要以京津冀及周边、长三角、汾渭平原等重点区域为主战场，大力推进挥发性有机物、氮氧化物等多污染物协同减排，持续降低细颗粒物浓度。

据生态环境部总工程师、大气环境司司长刘炳江介绍，此次出台的新《计划》深入贯彻党中央、国务院决策部署，主要内容可概括为“四个明确”。

明确总体思路。《计划》以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，坚持稳中求进工作总基调，协同推进降碳、减污、扩绿、增长，以改善空气质量为核心，以减少重污染天气和解决人民群众身边的突出大气环境问题为重点，以降低PM2.5浓度为主线，大力推动氮氧化物和挥发性有机物（VOCs）減排，远近结合研究谋划大气污染防治路径，扎实推进产业、能源、交通绿色低碳转型，实现环境、经济和社会效益多赢。

明确改善目标。《计划》提出到2025年，全国地级及以上城市PM2.5浓度下降10%，重度及以上污染天数比率控制在1%以内；氮氧化物和VOCs排放总量分别下降10%以上。同时，对大气污染防治重点区域进行优化调整，并分别提出改善目标。

明确重点任务。《计划》提出九项重点工作任务：一是优化产业结构，促进产业产品绿色升级；二是优化能源结构，加速清洁低碳发展；三是优化交通结构，大力发展绿色运输体系；四是强化面源污染治理，提升精细化管理水平；五是强化多污染物减排，切实降低排放强度；六是加强机制建设，完善大气环境管理体系；七是加强能力建设，严格执法监督；八是健全法律法规标准体系，完善环境经济政策；九是落实各方责任，开展全民行动。

明确责任落实。《计划》强调，加强组织领导，地方各级政府对区域内空气质量负总责；严格监督考核，将空气质量改善目标完成情况作为考核的重要内容；动员社会各界广泛参与大气环境保护。

空气质量改善迎来四大机遇

大气“国十条”和《打赢蓝天保卫战三年行动计划》接连出台，给中国空气治理带来不少经验和启示。刘炳江指出，这些成功经验带来了四大机遇。

第一个机遇是中国天然气消费量翻了一番。为此，新《计划》修改了天然气利用政策，新增天然气主要用于城镇居民消费和“煤改气”。

近年，生态环境部集中资源和力量，主要在治理分散的煤炭和效率比较低下的煤炭，如锅炉、工业窑炉等，全国燃煤锅炉和窑炉减少40多万台，对农村的散煤进行“煤改气”“煤改电”，2500万户农村居民得到治理，老百姓告别了“烟熏火燎”的用能方式，煤炭消费量减少约5亿吨，二氧化碳10亿吨。

第二个机遇是化解钢铁和煤炭行业产能过剩。国务院提出，对钢铁和煤炭行业三年内化解掉1.5亿吨钢铁和5亿吨煤炭目标。八年来，全国钢铁产能减少2.5亿吨，煤炭减少10亿吨。在京津冀周边地区，对6.2万家“散乱污”企业及集群进行清理整顿。在长江流域，沿江城市1000多家化工企业搬迁、提标改造。

第三个机遇是大气污染治理领域的科技进步。近年来，国内科技工作者自主研发了大规模、高水平的治理设施，使国家的治理水平大幅提升。同时，研发了具有世界水平的空气质量预测预报模式，更加精准地抓住每次污染过程，解决长距离、跨区域的污染问题。此外，研发了许多监测设备，包括超级站、走航车、空气质量参数监测站等，全国各地城乡进行布点，准确把握每次污染过程产生、发展、消散的规律，一定程度上解决了“春天烧荒、夏天露天烧烤、秋天烧秸秆、冬天烧散煤、一年四季烧垃圾”的顽症。

第四个机遇是建立中央环保督察制度。刘炳江表示：“这个制度的创建，使得‘一分部署、九分落实成为现实，每一条措施从布置到开展得到闭环管理。”

中国空气质量改善速度全球最快

刘炳江指出，今天，中国已成为世界上空气质量改善速度最快的国家，但空气质量从量变到质变的拐点还没有到来，重污染仍多发频发、产业结构偏重化工、能源结构偏煤炭、运输结构偏公路等现象还没有得到根本改善。面对新任务、新问题，《计划》传承延续了此前行之有效的经验做法，并在以下方面进行了创新。

此前的大气“国十条”是京津冀、长三角、珠三角，包括47个城市；《打赢蓝天保卫战三年行动计划》是京津冀及周边地区、长三角地区、汾渭平原共80个城市；而此次的《计划》调整为82个城市。

整体来说，大气污染防治重点城市总数基本没有变化。京津冀及周边地区调整得多一些，由原来的“2+26”城市调整为“2+36”城市；长三角南部的城市PM2.5基本稳定达标，所以就剔除了。

“通过十年的监测发现，在长三角地区和京津冀及周边交界的地方，苏、皖、鲁、豫四省的交界地区城市PM2.5浓度和原京津冀及周边地区以及汾渭平原的PM2.5浓度几乎接近，都是45微克/立方米左右，成为一个污染突出地区。根据这一特点，《计划》将该区域纳入，在整体上形成一个空气流域的概念，使京津冀及周边地区、长三角地区连为一体。”刘炳江称。

如今，中国大气污染治理进入负重前行、爬坡过坎的关键时期。尤其是2023年，空气质量出现小幅波动。数据显示，2023年1—10月，全国339个地级及以上城市平均空气质量优良天数比率为85.1%，同比下降1.2%，平均重度及以上污染天数比率为1.6%，同比上升0.8%，PM2.5平均浓度同比上升3.7%。

“疫情后，随着经济活动量的明显增多，大气污染物的排放量也随之增加，如火力发电量增加5.7%，十种有色金属产量增加7%，原油加工量增加11.2%，公路客运和公路货运分别增加23.5%和8.2%。加之极端天气状况的频发，这个波动属正常现象，也恰恰反映出大气污染治理的长期性和艰巨性。”刘炳江分析。

继续打好“组合拳”

空气质量改善取得今天的成果，离不开各部门的通力协作，而《计划》也将“组合拳”保留。

首先，发挥财政金融引导作用。过去十年，中央财政大气污染防治资金连年增长，累计下达2000多亿元。同时，进一步加大相關领域信贷融资支持力度，推广绿色金融，引导社会资本投入。

其次，发挥价格政策。在清洁取暖电价、天然气价格方面，国家给予了大力优惠；对港口岸电设施也有优惠；目前，还在完善铁路运价灵活调整机制。

再次，发挥税收调节作用。每年200多亿元的环境保护税收，逾八成来自大气领域。刘炳江介绍，当前的环境保护税主要针对颗粒物、二氧化硫、氮氧化物，下一步将继续强化税收政策支持，完善征收体系，加快把VOCs纳入征收范围，调动企业积极性。

同时，完善法律法规标准体系。重点行业能耗标准和大气污染物排放标准已有明确规定，下一步将继续健全法律法规标准体系，研究修订相关法律，启动环境空气质量标准及相关技术规范修订研究工作。

此外，加强科技支撑。科技支撑在大气污染防治工作中发挥了巨大作用，在复合污染治理、大气污染传输机理、污染物精准溯源、智慧监管等方面取得了很好的成绩。

近日，科技部发布《全球生态环境遥感监测2023年度报告》显示，目前中国已形成气象、资源、环境、海洋等地球观测卫星应用体系，逐步完善高分辨率对地观测系统和国家空间基础设施，对地观测能力日益提高。

“中国作为全球气候治理的贡献者、全球生态文明建设的引领者，政策的连贯性、一致性对于全球气候治理具有重要的现实意义。长期来看，这些组合政策的出台将极大提振产业发展，让环保产业更有活力。”清华大学环境学院循环经济产业研究中心主任温宗国表示。