我国积极对接CPTPP背景下的智慧关税建设路径研究

赵广英

当前全球经济秩序和贸易体系处于变革和重塑时期，以《全面与进步跨太平洋伙伴关系协定》（CPTPP）为代表的高标准国际经贸规则发挥了引领作用，其高水准制定的规则成为国际贸易新趋势。我国于2021年申请加入CPTPP。习近平总书记多次在重要的国际会议场合强调或者重申：“中国将积极推动加入CPTPP”。关税减让是CPTPP的核心内容之一。如何通过智慧关税建设，对标CPTPP的规则、标准、管理提升监管服务水平，成为我国高质量对接CPTPP，进一步推动制度型开放的关键。

一、智慧关税建设对接CPTPP是“智关强国”的必然选择

党的二十大报告指出：“要进一步扩大开放，加入CPTPP就是进一步扩大开放”。我国在申请加入的同时，一直积极对标CPTPP等高水平经贸规则，自主探索扩大开放。各成员方的商品零关税水平已达到99.5%是CPTPP在贸易自由化方面最重要的体现。海关税收征管以及原产地规则的实施是落实CPTPP等自由贸易协定项下关税减让政策的重要手段。加入CPTPP的过程，也是我国海关关税主动对接高标准国际经贸规则，落实“智关强国”行动，以开放倒逼税收征管在“智”与“制”两个方面改革创新的过程。如何将CPTPP高水平的关税减让政策落实到位，实现服务企业关税“应享尽享”，保障关税安全“应收尽收”，是智慧关税建设必须解决的问题。

二、对接CPTPP对我国海关现行税收征管模式带来的挑战

（一）部分法规未能对接CPTPP，海关易陷入执法困境。CPTPP缔约方政府不再承担签发原产地证书及保存相关证明材料的职责，而是实行企业“零门槛”的自主声明制度，即由生产商、出口商或进口商就货物的原产资格进行自主声明，并由企业自行保管有关记录文件。CPTPP原产地自主声明的主体可以是国内进口商，也可以是国外的出口商或生产商，并承担相应的守法责任。我国一向致力于维护现有的国际法体系和国际秩序，难以借鉴美国“长臂管辖”模式，对国外（域外）企业实施监管和制裁。国内海关对国外出口商和生产商所声明原产地的监管将形成“真空”，无法确保其能够充分履行守法义务。CPTPP的发起国日本为有效对国外生产商和出口商实施管理，规定提供的信息不足以确认该货物为原产产品，以及对海关提供信息的要求完全不予答复的，或者所提供的信息不足以确认产品是原产产品，则拒绝适用优惠税率。但海关很难通过有效的手段向国外企业送达海关文书以及其他补充材料要求，也难以确定国外收到我国海关要求的时间节点，对于出口商或生产商不予答复和超期答复的时限无法计算，易出现无法拒绝给惠或是因拒绝给惠的海关无法准确提供相关证据导致败诉等问题。此外，《中华人民共和国海关进出口货物征税管理办法》将企业自主出具的原产地声明等证明与海关查验等手段确定的原产地赋予了相同的法律地位。在海关未能确定声明伪造或是声明出具企业未明确声明无效的情况下，即使海关通过实货查验确定声明所述原产地有误，仍无法拒惠。

（二）海关原产地确定技术单一，大宗商品将面临税收风险。在我国现行的各自贸协定主要以出口缔约方主管机构签发的原产地证书作为企业享惠的凭证，并在RCEP等5个自贸协定项下实施了经核准出口商原产地声明制度。因证书签发和经核准出口商认定的主体均为缔约方海关等主管机构，所以守法责任侧重于这些主管機构，具体体现在按照协定规定签发原产地证书并履行核查义务、核准经核准出口商资格认定并开展过程和后续管理等。自贸协定项下关税减让对于企业来说是“真金白银”。据海关总署统计，2022年我国海关在优惠贸易协定项下为进口商品减让税款1022亿元。个别不法企业为了能够达到偷逃税款的目的，选择伪造、变造原产地证书享受更加优惠的协定税率。近年来，全国海关查处多起通过提交无效自贸协定原产地证书骗取税款减让的案件。CPTPP将全面实施企业原产地自主声明制度，原则上不再保留政府指定机构出具的原产地证书。相对于指定机构出具的原产地证书，生产商、出口商，乃至于进口商“零门槛”自主出具原产地声明的准确性完全依赖企业诚信以及业务能力。在关税差异等利益诱惑面前，极易出现企业通过故意出具非真实声明，从而伪报原产地并骗取关税减让的情况。尤其是大宗进口的初级产品单批涉税金额高，且产地分布广、感官差异不明显，部分企业选择散装或中性包装。海关难以通过查验等手段确定其原产地，仅凭企业声明给予关税减让将面临很大的税收风险。虽然青岛、上海等直属海关已经探索通过标记物检测来认定原产地，但因缺少有关法律依据，难以形成实质性执法证据。

（三）传统核查模式“难以为继”，跨境贸易便利化将受冲击。长久以来，我国海关在对各自贸协定项下享惠进口商品原产资格存疑的情况下，都较为倚重各缔约方原产地签证机构应我方请求回复的核查结论。这种模式虽然存在周期长、原产地确定较为被动等诸多问题，但也拥有核查主体为政府指定机构、核查结果公信力较强，以及程序简单、不需要投入过多行政资源等优势。CPTPP强调企业自律和法律责任企业自负。缔约方政府不再承担相关证明材料保存以及协助进口方海关核查等职责。进口方海关只能采用直接向出具原产地声明企业核查的方式。核查时，海关需要依据原产地证书中提供的出口商、生产商信息，自行联络国外人员核实原产资格的准确性。这不仅需要投入大量的人力开展与企业的沟通、核实，也对海关关员的多国语言水平提出了超乎寻常的要求，极大地增加了海关税收征管岗位的工作难度，制约了通过效率的提升。因“零门槛”的企业声明并无签证机构的信誉背书，为确保税收安全，将面临较高比例的对外核查。从国内进口商反馈的情况来看，日本企业在其国内办理原产地证书时，提供材料的过程至少需要半个月的时间。通过调取企业材料等方式开展的传统原产地核查将会导致进口环节滞港或占用企业征保金等情况，易出现关企跨境沟通不畅而产生拒惠问题，这将制约自贸协定红利充分释放，使得冲击跨境贸易便利化的进一步提升。

三、我国积极对接CPTPP背景下的智慧关税建设路径

（一）系统集成内部管理，构建海关原产地“大管理”格局。差别化关税税率、配额、反倾销等关税措施以及限制或禁止进口、SPS（卫生与植物卫生）措施等非关税措施都是海关针对商品的原产地实施的。原产地管理贯穿于海关税收征管、动植物检疫、食品安全监管等多个相互独立的业务条线之中。海关应系统集成当前的“碎片化”管理模式，构建原产地“大管理”格局，整合、统筹海关各业务条线原产地管理职能，破除海关内部的条线藩篱和信息化系统孤岛。建立统一、互通、共享的海关原产地管理模式和数据平台，将海关关税和安全准入的原产地监管信息统一纳入海关风险管理，加强原产地要素的数据采集、对碰、分析。依托动植物检疫、进出口食品安全等领域的原产地信息，强化“企业自主声明原产地并享惠”模式下的海关原产地管理，提升税收风险防控能力，确保进口商品协定税率适用“应享才享”，在便利进口企业享惠的同时，保障国家税收安全。

（二）大力推进新技术应用，形成税收风险防控的跨境追溯链。国际社会已经充分认识到区块链在海关监管方面的巨大潜力，世界海关组织于2018年6月发布文章《Unveiling the Potential of Blockchain for Customs》，高度认可未来区块链在原产地证管理方面的潜力。德勤研究报告称，在比利时商会和德勤的联合支持下，比利时已开展一项试点，探索利用区块链技术在贸易商和监管机构之间传输原产地电子数据。我国海关应围绕企业“零门槛”声明带来的原产溯源核实难点，购买BVD境外企业数据库、亿海蓝全球船舶轨迹等大数据信息，并利用区块链技术，构建进口商品及其区域价值成分的溯源平台，实现与物流、银行、生产商、出口商、原材料供应商等企业以及外汇管理、税务、工信等监管单位之间的共享、比对，并通过设置统一的数据接口，出台便利化的监管和税收征管等政策，鼓励生产商、出口商、进口商以及上下游企业注册上链，逐步形成外贸流通、贸易的新趋势，扩大上链企业范围，从本质上破解原产地核查和追溯难题，在促进企业充分享惠的同时，堵塞凭“零门槛”声明享惠带来的监管漏洞。

（三）强化检测技术支撑，进一步丰富海关进口原产地管理手段。发挥海关所属技术单位的检验检测人才、装备和技术能力、进口商品检测结果积累等优势，围绕进口的初级产品，收集梳理不同产区包括大豆同位素、煤炭灰分在内的标记物检测结果和差异，并加强检验检测的国际合作，逐步建立完善大宗进口商品原产地确定标记物本底库。建议借鉴海关商品归类等税收征管业务经验，修订《中华人民共和国海关法》，为通过检测手段辅助原产地确定赋予一定的法律地位，并在法规层面破除原产地证明与海关实货判定并列的法律关系，建立以海关实货判定为“第一权威”的进口货物原产地管理机制。在进口验估、查验等环节，通过对进口的初级商品进行检测、化验，并与本底开展标记物比对，辅助确定其原产地，发挥好海关深厚的检验检测技术优势，进一步丰富原产地确定及管理的手段，破解大宗商品原产地确定难题，有效防控税收风险。

（四）主动转变政府职能，实现海关与非政府组织功能互补。根据《中國社会组织报告（2022）》显示，我国社会组织规模已经超过90万家。随着我国以社会组织为代表的非政府组织蓬勃发展，其在经济等领域的公共管理中所产生的作用，不断得到政府和社会公众的广泛关注。2022年以来，我国商协会组织、律师事务所以及银行、保险公司等非政府组织主动参与RCEP实施工作，提供了政策宣传、企业合规引导等一系列公共服务。建议将原产地认证纳入我国认证认可制度，并借鉴美国依托美国电子产业公民联盟（EICCD）等非政府组织开展冲突矿产原产地尽职调查等经验，加快转变政府职能，强化海关对相关社会组织和机构的引导，鼓励非政府组织、企业等机构承担第三方原产地认证服务。同时，在海关原产地签证管理和税收征管等环节，审慎采信第三方原产地认证结果，通过海关与非政府组织之间功能互补、良性互动，提升海关原产地管理和自贸协定实施效能。

（五）加强企业信用管理，形成多领域共治的有效约束机制。信用分级管理和联合惩戒是增强海关等单位执法效能的重要手段。CPTPP将我国海关的管理对象由国内收发货人拓展到国外出口商和生产商。在海关对国外企业实施长臂管辖存在法律依据、执法手段、惩戒措施等多方面阻碍和掣肘的情况下，信用管理成为充实海关执法工具箱、强化对国外企业管理的重要途径。以国外出口商、生产商原产地声明失信名单为代表的管理工具，可以强化海关在税收征管、安全准入等领域监管的针对性，提升守护国门安全的能力。加快推进国内各部门间国外企业的信用信息共享，形成多领域共治的有效约束机制。对于出具失实原产地声明的严重失信企业，在进口食品境外生产企业注册、外商投资、政府采购、金融支持等方面制定限制措施，在对国外行政相对人形成强大威慑作用，并促使海关监管信息为其他领域风险防控提供支撑。通过信用分级管理和联合惩戒的“软”管理，不仅促使国外履行守法义务，也规避了“硬”监管可能带来的法律风险和执法困境。

（六）构建创新试验平台，对标高水平规则开展压力测试。《国务院关于加快实施自由贸易区战略的若干意见》指出：“可把对外自由贸易区谈判中具有共性的难点、焦点问题，在上海等自由贸易试验区内先行先试，通过在局部地区进行压力测试，积累防控和化解风险的经验，探索最佳开放模式。”中韩双方在中国威海以及韩国仁川建立了中韩自贸区地方经济合作示范区。韩国通商资源部于2017年9月建议推进仁川自由经济区与中方自贸试验区建设城市间的自由贸易区。应依托双边开放平台，加强国际合作，积极构建监管服务创新试验基地，对标CPTPP中的“零门槛”声明、原产地完全累积、再制造等更加开放而又宽松的协定条款，有针对性地开展双边的先行先试。并结合改革创新“试压”情况，从“智”与“制”双维度逐步完善管理机制和模式，以局部的压力测试促进我国海关税收征管制度能够顺畅对接CPTPP等高水平经贸规则，助力高水平对外开放。

（作者单位：青岛海关关税处）