大明宫国家考古遗址公园管理体制优化策略研究

刘卫红 程宿钱

体制机制是政策法规或规划制度等落地实施的保障，直接影响到管理的效率和效能。大明宫国家考古遗址公园要实现高效的保护利用，一个与之匹配的管理体制是其前提与保障。通过研究发现，大明宫国家考古遗址公园存在管理体制层级多、管理协调机制不完善、保护管理专业人员不足等问题。因此，建议结合对大明宫国家考古遗址公园管理权和经营权“两权分离”的探索，进一步明确保护管理职责、优化保护管理模式、推进运营模式创新、提升保护管理与经营能力，促进遗产有效保存保护和价值传承弘扬。

大明宫遗址是唐文化和唐文明的重要见证和承载体，是中华文明标识体系的重要组成部分，其先后被列入全国重点文物保护单位、世界遗产名录等。立足于大明宫遗址建设的大明宫国家考古遗址公园，是我国首批规划建设的国家考古遗址公园。大明宫国家考古遗址公园建成后在遗址保护、展示利用和运营发展方面取得了突出成就，被认为是与城市和谐共生的中国大遗址保护典范，为我国大遗址保护和国家考古遗址公园建设提供了实践范例。管理体制是政策法规或规划制度等落地实施的保障，直接影响到管理的效率和效能，在组织管理中起着决定性作用。大明宫国家考古遗址公园建设运营取得的成就，得益于有一个与之匹配的管理体制提供管理保障。新时代背景下，为进一步提高大明宫国家考古遗址公园保护管理和运营效能，有必要厘清大明宫国家考古遗址公园管理体制现状，明晰管理体制存在的问题，优化完善管理体制，提升大明宫国家考古遗址公园保护管理水平和能力。

大明宫国家考古遗址公园管理体制现状

我国文化遗产管理实行的是“双轨并行”的分级属地管理体系，一方面，在行政隶属上受国务院和省、市、县各级人民政府的分级领导，另一方面，在业务上受国家文物行政部门和省、市、县等地方文物行政部门的指导监管。大明宫国家考古遗址公园在十余年的发展中，构建了一套以各级人民政府和文物机构为主体，多部门协调的管理体制框架。

1、管理架构

大明宫国家考古遗址公园管理架构包括各级人民政府、文物行政部门及西安曲江新区管理委员会、西安曲江大明宫遗址区保护改造办公室（以下简称“大明宫保护办”）等机构。

（1）地方政府和文物行政部门

大明宫国家考古遗址公园规划范围南至自强路，北至重玄路及玄武路，东至太华南路，西至建强路，总占地面积约3.84平方公里，行政区划上包括西安市新城区和未央区。中华人民共和国成立后，鉴于大明宫遗址的重要性，其保护工作一直由西安市文物局直接管理。因此，从行政管理角度，西安市人民政府是大明宫遗址保护管理的第一行政责任主体，西安市文物局是大明宫遗址保护管理的直接文物行政主管部门。新城区人民政府、未央区人民政府及两区所属的文物行政部门在西安市人民政府和西安市文物局指导下开展协调管理工作。

（2）西安曲江新区管理委员会和大明宫保护办

西安曲江新区管理委员会是西安市人民政府的派出机构，负责包括大明宫国家考古遗址公园在内的大明宫遗址保护区文物保护管理、文旅发展及城市改造等工作。成立初期，西安曲江新区管理委员会具有管理范围内公共事务和社会管理职能。2022年，西安市启动的新一轮开发区改革中，逐步将公共服务和社会管理职能移交属地政府。西安曲江新区管理委员会内设机构包括文化和旅游局、文物局，负责管辖范围内文化旅游和文物保护管理工作。西安曲江新区管理委员会以“飞地模式”辐射带动大明宫国家遗址保护区建设。

西安曲江大明宫遗址区保护改造办公室是大明宫遗址的专职管理机构。2007年10月，为推进大明宫遗址保护利用、促进区域经济社会发展，经西安市委市政府批准，西安曲江新区管理委员会在大明宫遗址保护区设立了其派出机构——西安曲江大明宫遗址区保护改造办公室，具体负责遗址保护、管理及周边区域征地拆迁、产业发展、招商引资、规划建设、土地管理和遗址公园建设。大明宫保护办共有9个内设机构，其中文物管理部加挂大明宫研究院牌子，与原大明宫遗址保管所合署办公，具体负责大明宫遗址的保护管理工作，指导和协调遗址区文物保护工作，统筹遗产地保护管理工作。大明宫研究院是2009年西安市编办批准设立的独立法人事业单位，由大明宫保护办全额出资，行政级别与大明宫保护办相同，但由大明宫保护办代管，主要负责唐长安城大明宫遗址保护展示、唐文化研究推广和城市区域可持续发展等方面的科学研究工作。

（3）西安市隋唐长安城遗址保护中心（西安市世界遗产监测管理中心）

西安市隋唐长安城遗址保护中心和西安市世界遗产监测管理中心是“两块牌子、一套人马”。西安市隋唐长安城遗址保护中心是隋唐长安城遗址的保护管理机构，是西安市财政全额拨款事业单位，级别为县处级，由西安市文物局主管。中心内设办公室、世界文化遗产监测管理部、遗址管护部、隋唐长安城遗址资料研究室、安全督查部、宣教陈列部6个部门，负责隋唐长安城遗址的保护管理及展示、隋唐长安城遗址科研活动组织、西安地区世界文化遗产点和备选申报点的监测管理。大明宫遗址是隋唐长安城的组成部分，西安市隋唐长安城遗址保护中心虽然不具体负责大明宫遗址保护管理工作，但对大明宫遗址保护有间接监管和指導责任。西安市世界遗产监测管理中心成立于2016年，主要承担“丝绸之路：长安-天山廊道的路网”世界遗产项目中西安的大明宫遗址、未央宫遗址、大雁塔、小雁塔、兴教寺塔等5处世界遗产点的监测任务，具体包括协调各遗产点年度监测报告上报，开展世界遗产监测点的巡查工作，大力宣传大明宫遗址及西安地区世界遗产的保护工作。

2、运营架构

西安曲江大明宫国家遗址公园管理有限公司是大明宫国家考古遗址公园的日常管理运营机构。大明宫国家考古遗址公园的经营管理权最初由市政府授权曲江新区管理委员会与大明宫保护办、曲江大明宫投资（集团）有限公司签订经营管理权委托管理协议，企业托管经营管理权后由曲江大明宫投资（集团）有限公司下属的子公司西安曲江大明宫国家遗址公园管理有限公司专业运营，负责大明宫国家考古遗址公园的管理与经营、旅游项目的开发与经营及各类文化艺术交流活动的组织、策划及咨询等。曲江大明宫投资（集团）有限公司2007年10月由西安曲江管委会、新城区、未央区、莲湖区共同投资成立，2009年12月，西安曲江大明宫投资（集团）有限公司注册成立西安曲江大明宫国家遗址公园管理有限公司；2012年后西安曲江大明宫国家遗址公园管理有限公司并入西安曲江文化产业投资（集团）的上市子公司西安曲江文化旅游（集团）有限公司。

3、陕西省唐大明宫遗址文物保护基金会

陕西省唐大明宫遗址文物保护基金会由大明宫保护办发起，登记管理机构是陕西省民政厅，业务主管单位是陕西省文物局。基金会成立于2008年11月27日，2020年12月18日被认定为慈善组织，2021年12月8日获得公开募捐资格。基金会经营范围包括资助唐大明宫遗址及文物保护，资助遗址区内博物馆的建设、运营，资助有关唐大明宫各项学术活动等。

4、管理人员

大明宫国家考古遗址公园管理人员主要由大明宫保护办文物管理部与西安曲江大明宫国家遗址公园管理有限公司组成。截至2023年年底，工作人员共440人，其中行政管理人员85人、专家12人、技术人员266人、日常维护58人、其他人员19人。

5、法规制度

大明宫国家考古遗址公园保护管理法规制度包括三个层面，形成了较为系统的保护规范体系。宏观层面包括《中华人民共和国文物保护法》《世界文化遗产保护管理办法》《陕西省文物保护条例》《西安历史文化名城保护条例》等法规制度；中观层面包括相对具体的《西安市不可移动文物保护条例》《西安市周丰镐、秦阿房宫、汉长安城和唐大明宫遗址保护管理条例》《西安市丝绸之路历史文化遗产保护管理办法》《西安市大明宫遗址保护管理办法》等法规制度；微观层面包括《西安市历史文化名城保护规划》《唐大明宫遗址总体保护规划》《唐长安城大明宫遗址管理规划》等法定规划。

大明宫国家考古遗址公园管理体制存在的问题

大明宫国家考古遗址公园已经构建起了管理权与运营权“两权分离”，以各级文物机构为管理主体，以企业为运营主体的多部门协调管理体制。现有管理体制较为完善、管理执行能力较强，能较好落实各项管理任务。但管理体制在机构层级、监督协调及工作人员专业化方面有待进一步提升。

1、管理体制层级较多

组织结构是组织中正式确定的，使工作任务得以分解、组合和协调的框架体系，直接影响着组织成员的行为，进而对组织绩效产生影响。大明宫国家考古遗址公园在“双轨并行”的分级属地管理体制下，存在保护管理和运营机构结构复杂的问题。如行政管理层面，包括西安曲江新区管理委员会和大明宫保护办两个层级。在遗址区文物行政保护管理操作层面，以从下往上相关文物保护管理规划或项目报批等为例，在管委会没有成立之前，由当时的大明宫文物保护管理所直接上报西安市文物局，现在则需要先由大明宫保护办保护管理部（大明宫文物局）上报保护办，保护办审批同意后，上报西安曲江新区管理委员会文物局，然后经西安曲江新区管理委员会审批同意后，由西安曲江新区管理委员会文物局上报西安市文物局，反之亦然。这导致大明宫国家考古遗址公园行政管理组织结构复杂、管理层级多，管理协调性差，直接影响组织效能，相应的也影响到遗址保护管理效能等。在业务指导方面，除西安市文物局以上文物行政部门外，还涉及西安曲江新区管理委员会文物局、大明宫保护办文物管理部及西安市文物局的直属事业单位——西安市隋唐长安城遗址保护中心（西安市世界遗产监测管理中心）等。在运营架构方面，西安曲江大明宫国家遗址公园管理有限公司负责遗址公园管理运营，其成立初期是大明宫保护办下属曲江大明宫投资（集团）有限公司的子公司，后由西安曲江文化旅游（集团）有限公司控股管理，前者存在管理机构事企合一的不足，后者存在管理层级复杂等问题，从西安曲江大明宫国家遗址公园管理有限公司到西安曲江新区管理委员会多达6个层级。

2、管理协调机制不完善

大明宫国家考古遗址公园在行政区划上属于西安市新城区和未央区，随着曲江新区管理委员会开发区属性的进一步明确和行政区属性的进一步弱化，其主要负责管理区域的文化旅游等经济发展工作，社会公共事务移交给地方，这使得大明宫国家考古遗址公园管理权属愈发复杂，进一步增加了遗址公园管理运营的复杂性。从管理权属角度，西安曲江新区管理委员会派出机构——大明宫保护办负责遗址公园区域保护管理及大明宫遗址保护区范围内城市改造、经济发展等工作；未央区人民政府和新城区人民政府负责遗址公园外围区域涉及到各自行政区划内的产业发展、规划建设、市政设施配套及其他公共事务等职能；遗址公园区域还包括新城区和未央区各自的“飞地”以及军事管理区等，遗址公园南部还涉及到中国铁路西安局集团有限公司直接管理范围。从遗产保护管理与运营角度，还涉及到西安市隋唐长安城遗址保护中心（西安市世界遗产监测管理中心）、西安曲江大明宫国家遗址公园管理有限公司及新城区和未央区的文化和旅游行政部门。这些错综复杂的管理机构和交错的职能职责目前缺乏一个有效的协调机制。在曲江新区管委会进一步明晰开发区属性和职能的背景下，大明宫保护办无法有效担负起这一协调职能。

3、保护管理专业人员不足

大明宫国家考古遗址公园管理人员主要由大明宫保护办文物管理部（大明宫研究院）与西安曲江大明宫国家遗址公园管理有限公司组成。通过现有工作人员与2022年之前人员配置对比，当前大明宫国家考古遗址公园工作人员减少了400余人，其中技术人员减少了70人、日常维护人员减少了420多人。大明宫保护办文物管理部專业人员相对增加，有10余名历史学、考古学、文物与博物馆学、建筑学等文化遗产相关专业人员，尽管保护管理专业人员虽有增加，但从整体需求来看仍存在较大不足。

大明宫国家考古遗址公园管理体制优化策略

针对大明宫国家考古遗址公园及遗址区具体管理环节行政管理层级多、管理权属涉及利益群体复杂等问题，深化大明宫国家考古遗址公园管理权和经营权“两权分离”探索，进一步明确保护管理职责、优化保护管理模式、推进运营模式创新、提升保护管理与经营能力，促进遗产有效保存保护和价值传承弘扬。

1、明确保护管理机构职责

管理职责上，明确大明宫保护办在大明宫国家考古遗址公园建设运营中保护管理责任主体地位，完善其“责、权、利”，建议保护办内设机构中保护和研究机构不参与遗址公园的日常管理工作，核心做好大明宫遗址保护管理和学术研究工作，在此基础上配合运营机构完成旅游发展方面的规划设计和文创产品研发等工作；明确西安市隋唐长安城遗址保护中心（西安市世界遗产监测管理中心）对大明宫遗址的监测管理，同时结合监测加强对遗址公园保护管理业务的指导；明确西安曲江大明宫国家遗址公园管理有限公司的遗址公园运营主体地位，并积极探索让大明宫遗址“活起来”的路径方式，充分传播弘扬大明宫遗址的价值。

2、优化保护管理模式

管理模式上，遵循精简高效、高度融合、运行灵活的原则，构建以大明宫保护办为主体的“管委会”综合管理模式。一方面，将大明宫保护办建设成直接保护管理大明宫遗址的“管委会”，构建以大明宫保护办为主导，未央区人民政府、新城区人民政府协同，相关职能部门综合协调，统筹区域遗址公园、遗产地保护管理职能与地区行政管理职能的综合管理模式。另一方面，探索大明宫保护办关于遗址保护规划涉及方案、保护工程和展示利用项目等事务直接上报西安市文物局的机制，以减少保护管理中间环节，提升保护管理效能。

3、推进运营模式创新

结合大明宫国家考古遗址公园管理权和经营权分离，以市场化为导向，推动“保护办+公司”模式创新，建立“产权清晰、职能明确、管理科学、机制灵活”的运行机制，进一步发挥西安曲江大明宫国家遗址公园管理有限公司在大明宫国家考古遗址公园遗址展示、文创产品开发、文化演艺活动创新及景区宣传营销、旅游服务等方面的市场作用，形成“有为保护利用+有效市场运营”双轮驱动。大明宫国家考古遗址公园作为中国首批建设的考古遗址公园，应在考古遗址公园建设引领并提供范式指导的基础上，结合新时代让文化遗产“活起来”的需求和遗址公园文化产品特性，在运营管理机制、模式方面率先改革，按照景区化运营规律，探索“管理机构+公司经营+多业经营”或特许经营等模式，在实现价值传播弘扬的同时，扩大经营性收入，提升大明宫国家考古遗址公园的运营效能和活力。

4、提升保护管理与经营能力

针对大明宫国家考古遗址公园专业人员不足、管理能力不强的问题，建议通过“引育结合”方式来提升管理能力。首先，針对工作人员流动性较大等问题，应优化薪酬管理和激励机制，让专业人才愿意来，来了后能留下。其次，针对前期管理机构工作人员批量化引进的现状，后续应结合遗产保护专业技术人才需求，加强人才梯队建设与管理，形成可持续发展的人才队伍机制。最后，制定员工培训和进修制度，通过常态化和专业化的培训及针对性的专业进修等，提高员工的专业水平和综合素质。

总之，管理体制是管理目标、方案和战略实现的保障。大明宫国家考古遗址公园要实现有效保存保护和价值传承弘扬，必须构建起一个科学合理、行之有效的管理体制，并创新性履行其职能职责。大明宫国家考古遗址公园在保护管理和运营过程中，各级政府及文物行政部门要依法履行职权范围内的管理权和监督权，切实落实文物保护主体责任，明确文物保护管理主体、经营主体及其权责，充分调动社会力量在参与大明宫国家考古遗址公园运营发展方面的活力，确保文物保护管理与活化利用能力不断增强。

参考文献

[1]斯蒂芬·罗宾斯、玛丽·库尔特：《管理学（第13版）》，刘刚等译，北京：中国人民大学出版社，第270页。

[2]刘卫红：《考古遗址公园的文化产品特性与发展趋势》，孙华等，《笔谈：考古遗址公园模式下的大遗址保护管理与活化利用》，载《中国文化遗产》，2022（04）：11-13页。

[3]刘卫红、田润佳：《大遗址保护理论方法与研究框架体系构建思考》，载《西北大学学报（哲学社会科学版）》，2021（01）：54-62页。

[4]陕西省文化遗产研究院：《唐长安城大明宫遗址管理规划（2022-2027）》，2022：15-17页。

[5]陕西省文化遗产研究院：《唐长安城大明宫遗址管理规划（2012-2018）》，2012：23页。

作者简介

刘卫红 西北大学文化遗产学院副教授，研究方向为文化遗产管理

程宿钱 西北大学文化遗产学院硕士研究生，研究方向为文化遗产管理

◎陕西省重点研发计划项目“面向大型文化遗址及博物馆的数字孪生关键技术研究与应用”阶段性成果（项目编号：2023-YBGY-506）