高速公路建设节地模式的探索与实践

李彦飞　李建军

临时用地是高速公路建设期间必须的用地需求。现今，大部分高速公路临时用地节地技术滞后，存在着一定程度的土地资源浪费、耕地质量降低等现象，特别是在平原地区，城区外高速公路建设“制梁场、拌合站”用地已成为亟须解决的现实难题。濮阳市在濮聊高速公路濮阳段建设中探索高速公路临时用地节地新模式，节约耕地600余亩，节省投资2000余万元，取得较好效果。

用地现状

高速公路临时用地是指在高速公路建设过程中的施工辅助设施用地，包括施工场地、临时用房、施工便道、搅拌站、预制场、材料堆放场、设备停放处、取弃土场和其他工程等所需临时使用的土地。

濮聊高速公路濮阳段项目路线总长37.1千米，按双向四车道标准设计，设计行车速度120千米/小时。项目路线南北走向，起点位于濮阳市南乐县千口镇东南林高速，终点位于濮阳市清丰县瓦屋头镇卫城村东南与台辉高速相接。项目需临时用地730余亩，其中，永久基本农田590余亩。全段需借用垫高土方91万余立方米。项目沿线80%以上的土地为永久基本农田，人地矛盾突出，耕地资源宝贵，现状建设用地和未利用土地零星分散，高速公路临时用地特别是“制梁场、拌合站”用地选址困难，主要体现在以下几个方面。

呈条状、点状分布，复垦情况复杂。高速公路临时用地主要分布在公路正线两侧和站场附近，依据地形地貌条件、施工标段划分等呈相对零散而又相互关联的线条状或点状分布。高速公路线性工程的特性和施工半径的限制，决定临时用地的不可避免性、占用耕地的无奈性和耕作层的破坏性，复垦技术难度大、经济代价高、复垦效果差。

数量多、规模小，用地总量较大。受施工布置、工艺要求、技术水平、自然环境等因素制约，单一临时用地生产能力有限，用地规模相对较小。然而，为满足高速公路全线建设所需的大量土石方、钢筋、混凝土和预制构件的制作、供给、运输以及废弃物堆放等，需要在沿线布置数量众多的临时用地，临时用地总规模较大。

地面载荷大，地表硬质化强度高。高速公路设计、施工、运营和管理的标准高，相应的重型施工机械、设备和工程构件载荷大。提高地表载荷能力的主要途径是打造强硬质化的地面，这就导致后期复垦需采取特殊措施，而这些硬化层的破碎拆除是其他类型临时用地工作量的数倍。

选址随意性大。高速公路主体工程用地是在详细的工程设计和施工标准下进行的，其正线、站场、立交和服务区等选址都经过周密考虑和慎重比选，有完整的设计图纸和定位方式。而临时用地选址就显得较为草率，施工单位考虑的主要是成本和使用便利程度，往往忽视土地利用现状和规划用途。

节约集约用地的探索

高速公路建设将造成一定数量的土地破坏，大部分高速公路临时用地走的是“先破坏，后治理”的老路，虽然后期采用土地复垦措施，但往往需要付出沉重的代价，且复垦效果较差。针对这种情况，濮聊高速公路濮阳段前期规划设计、施工组织方案编制和临时用地选址部署阶段就谋划了相应的防控措施，坚持“土地破坏少、环境影响小”的思路，尽可能不占用耕地和永久基本农田，预防耕作层破坏和环境污染。

破解“制梁场、拌合站”选址难题。《自然资源部关于规范临时用地管理的通知》规定：“‘制梁场、拌合站等难以恢复原种植条件的不得以临时用地方式占用耕地和永久基本农田，可以建设用地方式或者临时占用未利用地方式使用土地。”该项目附近的临时用地和现状建设用地存在面积达不到“制梁场、拌合站”的标准，或者距离太远超过拌合站输送半径，“制梁场、拌合站”用地选址陷入尴尬的境地。实践发现，高速公路实际建设时，枢纽型互通立交范围内用地、服务区房建工程用地、分期施工项目后期用地等实际使用时间滞后于主线工程建设时间较长，而濮聊高速公路红线内规划建设的2座枢纽型互通式立交和千口服务区永久性用地，符合“制梁场、拌合站”用地需求。经协调高速公路项目部和乡（镇）政府，将上述拟报征的永久性用地先作为“制梁场、拌合站”临时用地，签订临时用地协议，提前进行征地补偿，较好解决了高速公路“制梁场、拌合站”用地选址难题，节约占地54亩。

强化耕地保护。施工过程中，项目不仅将“制梁场、拌合站”选址部署在互通式立交、服务区等高速公路永久性用地范围内，而且还将临时用房、材料堆放场、设备停放处、取弃土场和其他工程等也尽可能部署进去。同时，将施工便道尽量部署在旧路和路基红线永久性用地范围内，少开便道，节约耕地600余亩。

节省投资成本。项目临时用地按照高速公路红线内永久性用地补偿标准，前置实施一户一协议征地补偿，设立临时用地复垦押金，存储于专用账户，由自然资源部门、银行、施工单位和乡（镇）政府监管。临时用地使用期限满后，进行现场勘界，如果没有超出高速公路红线永久性建设用地范围，退还临时用地复垦押金，否则押金转为复垦资金。项目节省临时用地复垦费2000余万元。

统筹土方调配。项目优化土方挖掘工序，尽量做到内部挖填平衡，做好土方调配“内联”，减少耕地取土39万立方米。同时，积极与附近高标准农田建设、沟渠河道疏通、乡村振兴建设等项目挖弃土方协调利用，统筹土方调配的“外补”，减少耕地取土52万立方米。

相关意见建议

我国人多地少，耕地资源十分稀缺，随着国民经济的高速发展，高速路网的不断完善，高速公路建设用地指标的控制也日趋严格。只有实施节约集约用地方式，才能真正解决高速公路快速发展与土地资源不断减少的矛盾。

活用规划站场用地。高速公路主体线路工程建设早于服务区等站场建设，在“制梁场、拌合站”临时用地选址时，充分利用规划的服务区等站场用地和综合立交和高架桥下土地，减少在规划建设用地外选址，在线路主体工程基本完成，临时用地设施移除后，再进行服务区等站场建设。

尽量选用规划建设用地。高速公路临时用地应尽量选址在高速公路永久性用地红线范围内，或者土地利用总体规划确定的建设用地范围内，完工后可供工矿仓储或其他建设项目等使用，既减少复垦投入，也节省新增建设用地场地平整和表层硬质破碎所需的资金和时间。

注重內部循环利用。将施工后续作业安排在前期的临时用地上。如，对压占后弃土（渣）场及时平整后，作为后续工程中的拌合站或钢筋加工厂等使用，通过临时用地的循环利用减少占用土地的总面积，从而减少土地破坏和复垦工程量。

实施“外补内联”土方调配。工程建设中尽量做到挖填平衡，挖出的土方在满足施工要求的前提下，应当优先用于填筑工程，填筑工程所需土方，也应当优先使用高速公路建设中产生的弃土，达到土方调配“内联”。同时，土方调配应当与附近其他建设工程（如，高标准农田建设、乡村振兴建设、河道清淤等）协同合作，根据距离和

土方产生需求量，统筹协调土方调配，

互相补充利用，共同减少对耕作层的破坏，达到土方调配的“外补”。（作者单位：濮阳市地产交易有限公司   濮阳县自然资源局）