推动宁滁省际毗邻地区新型功能区高质量发展

秦乾忠

摘  要  安徽省来安县倾力推进宁（江苏省南京市）滁（安徽省滁洲市）省际毗邻地区“顶山—汊河”新型功能区建设，实现了规划交通、产业对接、合作机制、公共服务一体化发展。当前，“顶山—汊河”新型功能区仍存在发展理念滞后、跨界合作项目推进考核机制不完善、要素保障压力巨大、政策标准不对等和一体化营商环境有待优化等制约因素，必须紧扣一体化和高质量两个关键词聚力有为，完善运行管理模式，建立跨界合作机制，增强招大引强实效，加强要素支撑保障，做强“来·安心”营商环境服务品牌，推进“顶山—汊河”新型功能区一体化高质量发展。

关键词  一体化；新型功能区；高质量发展；“顶山—汊河”

2023年11月，习近平总书记在上海主持召开深入推进长三角一体化发展座谈会强调，深入推进长三角一体化发展，率先形成更高层次改革开放新格局。2019年12月，中共中央、国务院印发的《长江三角洲区域一体化发展规划纲要》提出，支持安徽“顶山—汊河”等6个省际毗邻区域开展深度合作。宁滁省际毗邻地区“顶山—汊河”新型功能区位于苏皖交界，顶山片区隶属南京市浦口区，汊河片区隶属滁州市来安县，两个片区分别由相互独立、经济发展存在落差的地区政府、园区或企业等主体通过协商达成合作开发协议。近年来，安徽省来安县紧扣省委“四个走在前列”要求，倾力推进“顶山—汊河”新型功能区建设，争当安徽省长三角一体化发展排头兵、高质量发展先行者。

一、宁滁省际毗邻地区“顶山—汊河”新型功能区一体化建设取得的成效

（一）高标准推动规划交通一体化

“顶山—汊河”新型功能区积极拓展新空间。目前，功能区全域规划建设面积127平方公里，含汊河镇辖区和来安经济开发区汊河片区及水口二片区部分区域。为满足建设用地需求，功能区树牢节约集约用地理念，深化标准地改革。在2022年新一轮的“三区三线”划定中，将功能区内的15.5平方公里永久基本农田成功调出，功能区新增连片开发地块达到49.8平方公里，为功能区发展提供了坚实保障。按照分块开发的思路，结合地块实际条件，依据汊河镇总体规划，目前，已完成并获批启动区一期3平方公里、二期4平方公里、三期5.9平方公里的控制性详细规划和成片开发方案，正在开展启动区二期的标准地改革评估及产业规划编制等。在交通设施方面，围绕“一轨三桥两枢纽”，积极构建与南京江北新区的主连通道。其中，滁宁城际铁路滁州至汊河段约50公里于2023年6月通车运营，来安步入“城铁时代”。汊河大桥双向6车道已全幅通车，黑扎营大桥、中李大桥已纳入《南京都市圈发展规划》综合交通运输通道布局，来宁公交枢纽实现公交跨区域“零换乘”。加快构建来安“十分钟高速通行圈”，来六高速、宁洛高速有序推进，国道345（三期）至滁天高速来安南出口连接线于2023年7月1日通车。

（二）高质量推动产业对接一体化

“顶山—汊河”新型功能区紧跟南京江北新区“基因之城、芯片之城、新金融中心”产业定位，走差异化产业承接发展道路，以电子信息、生命健康两大核心产业为重点，加快新能源、智能制造及其他新兴技术的研究开发。瞄准产业链上下游龙头企业招商，力促产业发展“同频共振”。加快产业对接平台建设，打造建设面积15万平方米的电子信息产业园。2021年4月，《江北新区·来安科技创新示范园（区）合作协议》正式生效，明确共建科技创新示范园。2021年12月，《公共技术平台合作框架协议》正式签订，“江北新区—汊河生物医药产业合作区”挂牌成立，共建2000亩规划面积的生命健康产业园。2022年12月，获批挂牌安徽省内县级唯一的医药创新柔性服务来安工作站。截至目前，仅启动区一期、二期就已招引生物医药、电子信息、新能源等高质量产业项目8个，总投资266亿元。滁州来安捷泰新能源科技有限公司投资高效太阳能电池片一期项目126亿元，实现了当季签约、当季开工、140天后达产，一期项目建设刷新了“来安速度”。据统计，2023年新开工亿元以上项目38个，竣工（投产）亿元以上项目42个。

（三）高效率推动合作机制一体化

“顶山—汊河”新型功能区加快建立合作机制。2019年10月，《顶山—汊河跨界一体化发展示范区共建框架协议》正式签订。2020年2月，两地又联合成立了“顶山—汊河”跨界一体化发展示范区建设工作推进小组。自2020年起，来安县党政领导和有关部门多次前往南京市江北新区、浦口区和六合區，就公共服务、基础设施、产业发展等重大合作问题进行深入探讨。2020年3月，印发了《来安县实施长江三角洲区域一体化发展规划纲要行动方案》，成立来安县推动长三角更高质量一体化发展领导小组，每年印发来安县长三角区域一体化发展年度工作要点，统筹推进来安县长三角区域一体化发展工作。

（四）高水平推动公共服务一体化

“顶山—汊河”新型功能区加快构建区域一体化公共服务体系。两地合作成立总投资10亿元的南京扬子宁安开发投资有限公司，具体负责两地投融资和项目开发合作，为来安与江北新区的投资与发展提供强有力的支持。来安县先后与南京市江北新区、浦口区和六合区签订《政务服务“跨省通办”战略合作协议》，实现了涉及企业开办11类项政务服务事项“跨省通办”，真正实现两地企业异地办事“马上办、网上办、就近办、异地办”。为推动实现矛盾纠纷“一条龙”受理、“一站式”服务、“一揽子”化解，两地打通两省界限，把巡逻管控、交通管理向对方辖区各延伸一公里，探索建立警务信息互通、联合执法等协作制度，成功打造了警民联调室品牌“刘祥工作室”。两地携手共建了南京医保卡在来安县第二人民医院的跨省结算平台，江苏省人民医院等医院在来安的23个重点专家工作室，江苏省江浦高级中学等学校在来安的“名师工作室”等。

二、宁滁省际毗邻地区“顶山—汊河”新型功能区一体化高质量发展的制约因素

（一）一体化发展理念滞后

“顶山—汊河”新型功能区是长三角区域一体化发展的先行者和受益者。但一些部门认为，建立跨界新型功能区就是争资源、争市场、争项目、争利益，于是把高科技和高附加值的企业留在本土，转移落后产能和夕阳产业到欠发达地区。有的地方政府通过行政手段，出台相关优惠政策，阻碍产业、人才转移和流动。“顶山—汊河”新型功能区汊河片区位于来安县东南部，与南京市江北新区仅一河之隔，交通便利、区位优势明显。早在2009年汊河经济开发区建立后，为承接长三角地区产业转移，主动对接中车集团蒲镇车辆厂，南京市浦口区因土地资源紧张，实施产业升级改造，把为中车集团配套生产城际列车、铁路客车、汽车零部件和门窗等低附加值的相关企业转移到汊河经济开发区生产，而母公司、销售部门和研发检测机构留在了蒲镇。在高质量发展方面，还存在重数量轻质量的问题，各自为政的现象时有发生。“顶山—汊河”新型功能区的建设受到《长江三角洲区域一体化发展规划纲要》《南京都市圈发展规划》的支持，来安与江北新区特别成立了相关推进机构，以期达到更好的协调配合，促进双方经济社会高质量发展。然而，由于存在地区分割和行政壁垒，缺乏一体化高质量发展理念，使得“顶山—汊河”新型功能区的建设尚未达到预期的效果。因此，必须转变新型功能区一体化高质量发展理念，由竞争合作到共建共享，进而推动长三角区域一体化高质量发展。

（二）跨界合作项目推进考核机制不完善

南京市江北新区能级高，来安与江北新区虽然成立过联合推进小组，但因缺乏考核省际毗邻区新型功能区发展和协作推进考核机制，导致两地按照各自发展目标进行规划和产业布局，没有兼顾对方发展需要而实现差异化发展，导致两地比较优势难以发挥。省际毗邻区新型功能区实现更深层次一体化高质量发展还有很长的路要走。比如，黑扎营大桥是两地合作的“第一桥”，项目由两地出资共建，江北新区主导建设，也已确定了中标单位，但迟迟未有更多实质性进展。为深度融入长三角一体化发展和南京都市圈，江北新区与来安县按6：4比例出资10亿元，成立南京扬子宁安开发投资有限公司，具体负责投融资与开发建设，但实际运行效果不佳。

（三）要素保障压力巨大

“顶山—汊河”新型功能区基础设施建设和要素保障相对滞后，“项目等土地”的情况依然存在，人才资源相对薄弱，高级人才和科技人员招不进来、留不下去，融资环境有待改善，功能区和企业发展缺乏资金支持。汊河片区启动区一期、二期范围内各类基础设施项目累计将投入67.72亿元，需要解决10342亩土地指标。虽然通过专项债、中央预算内投资和项目融资等方式，解决了部分资金压力，经过来安县的“增减挂”、工矿废弃地复垦也落实了3730亩指标，但指标缺口仍高达6612亩。“顶山—汊河”新型功能区的开发范围必须依据目前属地汊河镇的总体规划及成片开发方案的要求，且无法享受省级以上开发区的政策。随着“顶山—汊河”新型功能区开发建设不断扩大，资金、土地指标等硬性要素保障压力越来越大。

（四）政策标准不对等

当前，“顶山—汊河”新型功能区在基础设施、产业协同发展、交通互联、政务互通、公共服务结算平台方面实现了一体化，但在人事、社保、医保、公共服务体系等方面仍存在政策不协同、标准不统一等问题，江北新区的土地使用税征收、企业税收奖励、职工社保医保、人才招引激励政策和标准，明显高于来安县，导致汊河片区很难招引到大而强的企业。同时，由于缺乏统一的人才培养和职业发展标准，导致人才、信息等要素的流动受到了限制。

（五）一体化营商环境有待优化

通过实施营商品牌创建年行动，来安县的营商环境较以往有了较大改善，但与经济社会快速发展的要求，与长三角其他城市群相比，还面临着一定差距。目前，一些人对营商环境的认识还不够全面，提到营商环境往往过多关注政务环境，忽视了法治、融资、监管等环节。缩短审批时限似乎已成为衡量营商环境优劣的主要标准甚至是唯一标准。其实，营商环境不仅涉及企业设立、运营、发展、退出等方面，还涉及基础设施建设、审批服务、产业政策、资金支持、政府执法等领域。由于相应机制体制还不够完善，目前仅靠发展和改革、行政审批等部门牵头推动，很容易出现由于少数职能部门未能充分放权，导致内部环节繁琐、审批方式落后、办事效率低下等现象，因而让企业错失商机，挫伤投资者的积极性，对地方营商环境的口碑造成不良影响。

三、宁滁省际毗邻地区“顶山—汊河”新型功能区一体化高质量发展的对策建议

（一）紧扣一体化和高质量两个关键词聚力有为

推进长三角区域一体化发展，关键是以一体化的思路和举措打破行政壁垒、提高政策协同，让要素在更大范围内畅通流动，发挥各地区比较优势，实现更加合理的分工，凝聚更强大的发展合力。要着眼于一盘棋整体谋划，深化跨区域合作，持续推进创新共建、协调共进、绿色共保、开放共赢、民生共享，形成一体化发展市场体系、制度体系，为全国区域一体化发展提供引领示范作用。高质量发展是落实新发展理念的内在要求。长三角区域一体化发展，本质上就是高质量发展，因此，必须践行新发展理念，不断提升创新力和竞争力，率先实现质量变革、效率变革、动力变革。宁滁省际毗邻地区“顶山—汊河”新型功能区通过加强区域经济合作，共同建设产业园区，实现资源优势互补、互利共赢，促进了两地经济社会高质量发展。在“顶山—汊河”新型功能区的建设实践中，要打破地区间行政壁垒，打破封闭僵化的落后观念，形成区域统一大市场，促进资源要素自由流动，发挥资源要素的整体效益。必须坚持一体化，坚持共下“一盘棋”，形成从国家到省级到市县一体推进的工作合力。坚持“问题导向”“目标导向”，通过研究制定規划方案、专项政策、工作方案，建立台账体系，以“系统化”“工程化”推动省际毗邻地区新型功能区建设发展。坚持“多主体”参与，鼓励更多投资主体，以市场化方式参与省际毗邻地区新型功能区建设。坚持“清单式”推进，制定印发年度重点项目计划，以“项目化”带动一体化发展。

（二）完善新型功能区运行管理模式

促进宁滁省际毗邻地区“顶山—汊河”新型功能区深度融合，需依靠自上而下的跨区域组织体系强力推进。长三角生态绿色一体化发展示范区（以下简称绿色示范区）在区域合作与协调的组织架构方面进行了积极探索，构建了“理事会+执委会”的管理模式。理事会由上海、江苏、浙江三地的政府部门和中央在沪机构组成，负责绿色示范区的决策、统筹、协调工作；执委会由上海、江苏、浙江三地的省区市选派干部组成，具体负责绿色示范区的日常运营和管理。执委会分设综合协调组、政策法规组、生态和规划组、商营和产业组、社会发展和公共服务组，按照分工开展工作。绿色示范区执委会同沪苏浙一市二省共同发起成立长三角一体化示范区新发展有限公司，作为先行启动区的建设主体，负责区域基础设施建设与开发。一市二省常务副省（市）长轮值理事长，高位推进区域一体化发展工作。宁滁省际毗邻地区“顶山—汊河”新型功能区双方缺少常态化沟通、会商与协调机制。因此，可以借鉴绿色示范区的经验，在江苏与安徽省级层面联合成立毗邻区域理事会与执委会。理事会负责毗邻地区新型功能区的决策、统筹、协调工作，理事长由二省常务副省长轮值，成员由二省、市政府部门组成。理事会下设实体性的执委会，由省市区（县）选派干部组成，负责毗邻区域发展规划、重大项目、制度创新等工作，及时沟通协调毗邻地区新型功能区建设工作，及时处理新型功能区建设中存在的问题，定期梳理汇总需提交领导小组研究审议的相关议题。

（三）建立跨界合作机制

紧紧抓住《沪苏浙城市结对合作帮扶皖北城市实施方案》《南京市结对合作帮扶安徽省滁州市实施方案》的政策机遇，大力推动建立健全宁滁两地常态化对接机制，加强省市县三级联动，明晰职责边界，保证宁滁省际毗邻地区“顶山—汊河”新型功能区高效运转。建立一体化发展的绩效考评机制，提升制度、政策执行力，助推新型功能区高质量发展。加强中央对三省一市执行《长江三角洲区域一体化发展规划纲要》《“十四五”时期长三角国民经济和社会发展规划》中涉及的重点领域、重点区域、重大项目、重大合作的考评。同时，江苏省与安徽省要把宁滁省际毗邻地区“顶山—汊河”新型功能区一体化高质量发展纳入对宁滁党委、政府的绩效考评，加强对相关发展规划、制度执行情况的督查，对督查中发现的问题，列出清单、加快整改，把宁滁省际毗邻地区“顶山—汊河”新型功能区一体化发展向纵深推进。坚持“基础共建、功能共享、发展共赢”原则，加强与江北新区探索建立成本共担、利益共享的财税分享和经济指标统计机制，打破行政壁垒，激发宁滁合作积极性，推动宁滁省际毗邻地区“顶山—汊河”新型功能区一体化高质量发展。

（四）增强招大引强实效

招大引强是指要招引投资额大、規模大的项目和企业，引进有较高技术含量和较好市场前景、在相关领域具有一定引领作用的项目。要依据长三角一体化发展国家战略，结合宁滁省际毗邻地区近期与长远规划，精准绘制“顶山—汊河”新型功能区主导产业发展图谱、重点产业链招商图谱。围绕来安县确立的新能源、半导体、智能装备制造、生物医药、新材料五大产业，滁州市委提出的电动汽车、光伏产品、锂电池“新三样”，精准定位，聚力聚焦，招大引强，努力与长三角区域、合肥和南京都市圈形成产业配套。探索制定产业招商、以商招商、项目招商、产业链招商等实施方案，以南京市滁州商会为牵引，加强宁滁商会之间、企业之间的沟通交流，带动产业链关键环节、上下游配套企业入驻“顶山—汊河”新型功能区，不断提升来安与南京产业的融合度。

（五）强化要素支撑保障

土地、资金、人才等要素是推进新型功能区发展的关键，要坚持综合施策，夯实持久保障支撑。在土地要素上，确保每年新增建设用地指标，重点保障新型功能区建设需要，树牢节约集约用地理念，科学谋划、精准施策，深化标准地改革。在资金要素上，引进长三角一体化开发者联盟及国内知名的国企央企等战略合作伙伴参与新型功能区建设，为新型功能区尽快取得突破性成果提供强有力的资金支撑。成立新型功能区产业发展子基金，充分发挥来安县产业专项升级子基金作用，以“基金+产业”方式助推“顶山—汊河”新型功能区产业发展。在人才要素上，建立南京和合肥科技人才资源库，打造研发在南京和合肥、转化在来安及新型功能区的反向“飞地”，坚持“不求所有，但求所用；不求常驻，但求常来”的原则，引进一批创新型、创业型、实用型人才，为“顶山—汊河”新型功能区发展提供坚强有力的人才支撑。

（六）做强“来·安心”营商环境服务品牌

借鉴苏州等发达地区先进做法，树立“软环境”高对接理念，瞄准对标方向。以高起点建设“顶山—汊河”新型功能区为契机，牢固树立“长三角地区能办的事来安都能办”的理念，瞄准先进地区在法治诚信、智慧政务、企业服务、资源配置、合作共赢、统筹协同等营商环境方面的创新做法，寻找来安营商环境方面存在的不足。依据《来安县营商品牌创建年行动实施方案》的目标、任务，有针对性地提出包括《企业开办、注销提升行动方案》等十九项对标方案，以“放管服”改革为主抓手，结合实际，创新提出“十更”服务理念。全力打造更诚心的政务服务环境、更放心的市场监管环境、更精心的帮办帮扶环境、更舒心的法治环境、更定心的社会环境。做强打响“来·安心”营商环境服务品牌，用最优的营商环境吸引优质企业落户，为“顶山—汊河”新型功能区一体化高质量发展注入强大动力。

（作者系中共来安县委党校副校长）

【责任编辑：方晓红】