县域城镇化高质量发展的困境与破解——以青岛市为例

■张帅 王文峰 庞川

青岛县域城镇化发展现状

目前青岛代管的胶州、 平度、 莱西三个县级市均为全国GDP 百强县，胶州市是山东省经济总量最大的县级市， 平度市是山东省面积最大的县级市， 莱西市是青岛市唯一的省级县域城镇化建设试点。 从土地面积看， 三个县级市共6067.52 平方公里， 占全市的53.73%。 从经济总量看， 2022年三个县级市GDP3049.07 亿元， 占全市的20.4%。 从人口规模看， 三个县级市人口293.6 万人， 占全市的28.4%。 从城镇化水平看， 三个县级市城镇化率54.1%， 农业人口占全市的57.5%。 从产业结构看， 三个县级市第一产业增加值268.49 亿元， 占全市的56.2%， 粮食总产量占全市的77.3%。

青岛县域城镇化发展存在问题

（一） 县域城镇化水平不高。 2022年， 胶州、 平度、 莱西常住人口城镇化率分别为63.2%、 45.3%、 55.4%， 均低于全省 （64.54%）、 全国 （65.22%） 平均水平， 与省内的龙口市 （71.42%）、邹城市 （66.32%）、 荣成市 （64.04%）等同类县级市差距较大， 与宁波的余姚市 （81.4%）、 慈溪市 （81.0%） 等县级市差距明显， 县域城镇化水平与青岛在全省、 全国战略布局中的地位不匹配。根据壹城智库公布的 《中国县域发展潜力报告》 ,青岛三个县级市均未入选发展潜力百强榜单， 而宁波的慈溪市位列第四。

（二） 县域人口吸引力不强。 受经济发展实力、 城市综合环境、 产业结构体系等因素制约， 县域吸引外来人口的动力和活力明显不足。 根据第六、 七次人口普查数据， 三市人口占青岛总人口比重10 年降低5.1 个百分点， 平度市、莱西市人口10 年分别减少16.61 万人、3.01 万人。 对比宁波的余姚市、 慈溪市，10 年分别增长24.33 万人、 36.69 万人。尽管毗邻主城区的胶州常住人口实现14.47 万人的增量， 年均增长1.6%， 但与宁波的余姚市（2.18%）、 慈溪市（2.26%）相比， 增长速度差距明显。

（三） 县域产业层次偏低。 胶州、平度和莱西传统产业增长乏力、 新兴产业体量较小、 新动能项目大多在建， 整体上处于经济结构转型、 新旧动能转换的起步阶段。 对比宁波的余姚市、 慈溪市主导产业鲜明、 区域特色明显， 余姚塑料、 慈溪家电更是享誉全国。 青岛县域产业集聚发展水平不高， 各区市工业产业集聚区普遍存在产业层次低、 布局散、 集而不群、 产业竞争力弱等问题。平度和莱西与中心城区未形成密切的分工合作关系， 经济联系不强。 平度传统制造业除了海信与国内外大型家电电子集团合作紧密、 技术研发投入较大外， 大多企业自主研发投入低、能力弱。 莱西食品加工业产品附加值较低， 品牌影响力不高。

（四） 土地资源配置效率不高。以平度为例， 2021 年全市土地供应量9563 亩， 其中铁路、 城镇道路、教育、 公用设施等用地5507 亩； 当年全市共梳理摸排低效用地6418 亩，累计盘活低效用地2875 亩， 数量规模较大。 城乡统一的建设用地市场仍在建设初期， 农村土地无法通过市场实现充分流转。 集体经营性建设用地入市等重点改革尚处于破题期， 交易机制、 入市路径、 模式创新等与城镇化先进地区存在差距。 此外， 制止耕地 “非农化”、 防止耕地 “非粮化”，将导致今后一段时期内农村土地经营权流转的新增规模明显降低。

（五） 城乡人口双向流动门槛高。近年来， 各区市以户籍制度改革为引领， 放开和优化就业落户、 居住落户、 投靠落户等渠道， 常住人口和户籍人口城镇化率不断提高。 但同时，青岛目前的户籍政策造成人口从城市回迁农村门槛较高， 如将户口迁入农村居住地， 需满足在城镇无合法固定住所和稳定收入， 实际居住生活在农村， 拥有宅基地使用权和土地承包经营权， 并且以农林牧渔业为主要生活来源的户口空挂城镇人员条件， 不利于农村权益退出和农业转移人口市民化， 限制人口双向自由流动。

推动青岛县域城镇化高质量发展的对策建议

（一） 积极集聚人口人才。 近年来， 城市之间的竞争逐步由原来的产业竞争转化为人才竞争。 处于被动局面的县域必须在以大城市为主导的人口争夺战中， 找准自身定位， 深入研究自身产业、 城市发展所需的人口和人才类型， 借县城生活成本低、 住房价格不高等优势， 补齐县城公共服务短板， 打造更加适宜居住生活的环境， 与大城市实现错位发展。 即墨、 胶州要发挥好毗邻主城区的区位优势， 在与主城区的分工协作中， 以更加积极的姿态吸引各类人才， 集聚外源性劳动年龄人口， 增强城市活力。 同时， 县域要完善生育政策支撑体系， 适度提升人口生育水平； 加快发展普惠托育服务体系， 减轻家庭生育、 养育负担。

（二） 激发创新创业活力。 推动县域城镇化高质量发展， 必须强化创新创业的引擎作用， 积极吸引创新人才和创新企业。 如胶州要依托上合示范区、 临空经济区等功能区， 聚焦物流贸易、 临空经济等领域， 培育招引一批高新技术企业和项目。 完善支持创新、 研发后补助、 风险补偿的政策措施， 落实国家更大力度的研发费用加计扣除、 高新技术企业税收优惠等政策， 激励企业加大研发投入， 提升自主创新能力。 促进各类创新要素向企业集聚， 建立以企业为主体、 市场为导向的协同创新体系， 推进创新链、 产业链协同发展。 营造风清气正的科研环境和鼓励创业、 宽容失败的社会氛围， 厚植创新创业文化。

（三） 补齐县域发展短板。 为适应农民日益增加的到县城就业安家需求，需要补齐县域在公共服务、 市政设施、公共卫生、 人居环境、 产业配套等方面存在的短板弱项， 加强县域对经济发展和农业转移人口市民化的支撑作用。 对公益性项目， 加强财政资金投入， 符合条件的项目可通过中央预算内投资和地方政府专项债券予以支持。 对准公益性及经营性项目， 建立政银企对接长效机制， 支持符合条件企业发行企业债券， 鼓励银行业金融机构增加中长期贷款投放，引导有实力的央企等大型企业参与建设任务。 优化新增建设用地计划指标和城乡建设用地增减挂钩指标分配， 盘活存量低效建设用地， 保障合理用地需求。

（四） 挖掘农业农村价值。 开发农业多重价值， 促进农业与加工、 旅游、文化、 康养深度融合。 打造一批现代农业产业园和产业强镇， 支持多镇街共同发展优势主导产业， 做强农产品加工业。 突出山海特色和农家风情， 做优休闲观光和农耕文化等体验农业。 依托农村电商、 网红直播等新业态新模式， 作响青岛农产品牌。 探索农村资源价值的变现方式和机制， 将农村资源配置给最有效的使用者来挖掘其内在价值。 通过配套基础设施、 提供公共服务将农村资源变为资产， 再将资产转让给企业、 家庭等市场主体来创造现金流， 市场主体则通过各种商业模式使得现金流最大化， 从而实现资源的保值增值。

（五） 加大政策支持力度。 推动县域城镇化高质量发展， 要注重从政策制度层面打通堵点、 痛点， 激发城镇化发展的生机与活力。 在目前的制度框架下， 因缺乏上级配套政策支持、 改革授权没有到位， 国家城乡融合发展试验区的农村权益有偿退出机制、 生态产品价值实现机制等任务自主突破难度很大。要主动对接国家新旧 《土地管理法》，积极争取省级部门允许即墨、 平度、 莱西国家城乡融合发展试验区开展试点；在建立生态产品价值实现机制中， 出台政策完善排污权和节能环保、 清洁生产、 清洁能源企业收费价格机制， 调动银行开发相应金融产品的积极性； 针对城市人口回迁农村门槛较高的问题， 在制定户籍政策上向城乡融合试验区倾斜， 支持其探索促进人口双向自由流动的举措。