上海自贸区打造国家制度型开放示范区

■胥会云

打造国家制度型开放示范区， 成为上海自贸试验区的全新角色定位。

2023 年12 月7 日， 国务院网站发布 《全面对接国际高标准经贸规则推进中国 （上海） 自由贸易试验区高水平制度型开放总体方案》 （下称 《总体方案》）， 提出在上海自贸试验区规划范围内， 率先构建与高标准经贸规则相衔接的制度体系和监管模式， 为全面深化改革和扩大开放探索新路径、积累新经验。

这其中， 共详细列出7 个方面、 80 条高水平制度型开放的具体措施。

“《总体方案》 对作为CPTPP （《全面与进步跨太平洋伙伴关系协定》） 核心条款的劳动者权益保护、 环境保护、 知识产权保护、 国企改革、 政府采购、 中小企业等六个方面的内容做出直接回应和明确安排。” 上海交通大学上海高级金融学院副院长、 上海金融与发展实验室副主任张湧表示， 这些内容既是国际通行规则， 更是我国走向高质量发展阶段必须要解决的突出问题， 是从 “水往低处流” 的流动型开放升级到 “人往高处走” 的制度型开放的必答题。

“率先实施高标准数字贸易规则这一方面， 则是对DEPA （《数字经济伙伴关系协定》） 的回应， 拿出我们自己的方案。” 中国自由贸易试验区协同创新首席专家、 上海财经大学孙元欣说。

允许金融机构向境外传输日常经营所需的数据

围绕金融服务的高水平开放， 《总体方案》 明确鼓励金融机构和支付服务提供者率先推出电子支付系统国际先进标准， 开展数字身份跨境认证与电子识别。 支持依法依规引进境外电子支付机构。

同时， 在国家数据跨境传输安全管理制度框架下， 允许金融机构向境外传输日常经营所需的数据。 涉及金融数据出境的， 监管部门可基于国家安全和审慎原则采取监管措施，同时保证重要数据和个人信息安全。

《总体方案》 还提出， 深化金融科技国际合作， 便利金融机构开展跨境资产管理， 为境外设立的基金产品提供境内投资管理、 估值核算等服务。 有序推进数字人民币试点， 探索数字人民币在贸易领域的应用场景。

张湧表示， 允许金融机构向境外传输日常经营所需的数据， 突破数据跨境流动在金融领域的严格限制； 探索数字人民币在贸易领域的应用场景， 为我国每年约50 万亿元的货物贸易、 服务贸易人民币结算提供新通道、 新工具。 这些制度型安排是支持上海落实金融强国战略的关键性举措， 是对上海国际金融中心前期取得成果和跨境金融监管能力的充分肯定， 将有助于上海做好数字金融、 科技金融等五篇大文章。

《总体方案》 还明确， 提升自由贸易账户系统功能， 优化账户规则， 实现资金在上海自贸试验区与境外依法有序自由流动。 张湧认为， 这是上海多年来想做而没有完全做成的大事， 将直接推动跨境投融资、 离岸金融、 跨国公司总部经济等加速发展， 是凸显金融中心国际化程度的重要制度安排。

探索建立合法安全便利的数据跨境流动机制

在率先实施高标准数字贸易规则方面， 《总体方案》 共提出15 条措施。 其中数据跨境流动的内容备受关注。

“我国正在申请加入CPTPP 和DEPA， 数字产品待遇、数字身份、 数字包容性、 数据流动、 数字经济等都是其核心条款。” 张湧说。

《总体方案》 明确， 企业和个人因业务需要确需向境外提供数据， 且符合国家数据跨境传输安全管理要求的， 可以向境外提供。

同时， 按照数据分类分级保护制度， 支持上海自贸试验区率先制定重要数据目录。 指导数据处理者开展数据出境风险自评估， 探索建立合法安全便利的数据跨境流动机制， 提升数据跨境流动便利性。

在张湧看来， 这是将国家网信办正在征求意见的 《规范和促进数据跨境流动规定》 核心内容率先落地。 每一项举措都意义重大， 充分体现首创性改革和引领性改革等高标准、高规格。

除了数据跨境流动， 《总体方案》 还提出数字技术应用的5 条措施， 比如， 支持上海自贸试验区研究完善与国际接轨的数字身份认证制度， 开展数字身份互认试点， 并就政策法规、 技术工具、 保障标准、 最佳实践等开展国际合作； 加强全面数字化的电子发票管理， 增强电子发票跨境交互性，鼓励分享最佳实践， 开展国际合作。

张湧表示， 《总体方案》 选择上海率先开展数字身份跨境认证与电子识别， 以及首次提及探索电子发票跨境交互和电子发票国际标准， 将有力解决跨境交易中最敏感最核心问题， 这两条事实上已经走在全球最前沿。

“一线径予放行” 政策范围扩大

在提升货物贸易自由化便利化水平方面， 《总体方案》也提出15 项措施， 涉及特定货物进口、 商用密码产品管理、通关便利化和海关监管执法。

值得注意的是， 《总体方案》 明确， 在符合监管条件前提下， 经外高桥港区、 浦东国际机场等上海其他口岸进出洋山特殊综合保税区的货物， 试点适用海关 “一线径予放行”政策。

张湧表示， 洋山特殊综保区最核心的 “一线径予放行”政策， 从原来只适用洋山港进出的货物拓展到从浦东机场等上海其他口岸进出的货物， 将大大提升上海整个城市乃至长三角区域的通关便利水平， 成倍放大政策效应。

此外， 《总体方案》 还提出， 优化国际中转集拼平台运作模式， 吸引全球拼箱企业在洋山特殊综合保税区内设立拼箱中心， 允许开展出口拼箱、 国际中转拆拼箱等多业态同场作业。 对由境外启运， 经洋山特殊综合保税区换装、 分拆、集拼， 再运往其他国家或地区的中转货物不检验 （法律法规等另有规定的除外）。

“从全球范围看， 到港的国际货物在自贸港等特殊区域拆箱、 换装、 重新拼箱等作业， 通常无需进行检验即可运往其他国家。” 张湧说， 《总体方案》 赋予洋山港这一国际通行惯例， 大幅突破现有监管体制安排， 将直接助力上海港提升国际中转比例。

对于 《总体方案》 提出的 “对在境外实施符合要求检疫处理后的特定品类进口货物， 简化境内检疫措施”， 张湧认为， 引入检验检疫国际互认的通行做法， 将有助于降低全球贸易商的时间、 财务、 合规等制度性成本， 进一步提升上海国际贸易中心的能级。

《总体方案》 要求， 上海市人民政府要强化主体责任，建立完善制度创新机制， 扎实推进各项措施落实。 国务院有关部门要给予积极支持， 对确需制定具体意见、 办法、 细则、 方案的， 应在《总体方案》 印发之日起一年内完成。 商务部要组织开展成效评估， 支持上海总结成熟经验并及时复制推广。

“上海下一步的任务， 就是要通过基层创新实践， 抓紧落地 《总体方案》 提出的7 方面80 条措施， 并在落地中形成相应的监管模式。 同时形成改革经验和改革案例， 向全国复制推广。” 孙元欣表示。 ■