科技自立自强背景下的新型举国体制：基本内涵、适用范围与构建思路

杨 洋，李 哲，韩军徽

(中国科学技术发展战略研究院，北京 100038)

0 引言

举国体制是利用国家力量动员规模性资源、实现国家目标的一种任务组织方式和体制机制安排。从这一视角看，无论是古埃及的金字塔还是我国秦代的万里长城，其建造过程都有举国体制的身影。二战以来，举国体制更是被广泛应用于重大科技项目与工程，实现重大科技突破和赶超[1-3]。美国的“曼哈顿计划”“阿波罗计划”“SEMATECH”、欧洲的“伽利略计划”以及日本的超大规模集成电路计划(“VLSI计划”)，都是在具体的政治环境和体制机制下运用举国体制开展重大科技任务的典型案例[4]。新中国成立后的“两弹一星”[3]、高速铁路[5]、载人航天[6]、大飞机[7]、新冠疫苗攻关[8]等也是在不同时期、不同领域运用举国体制实现国家目标的具体体现。

党的十八大以来，面对日益严峻的国际科技竞争形势，以及国防安全、产业安全、经济安全等对科技创新的迫切需求，在市场经济条件下充分发挥社会主义制度集中力量办大事的制度优势，坚定不移走中国特色自主创新道路，成为我国深入推进创新驱动发展战略的重要内容。进入新发展阶段，实现高水平科技自立自强成为我国统筹发展与安全的战略支撑和必然要求。为此，党的十九届四中全会明确提出构建社会主义市场经济条件下关键核心技术攻关新型举国体制。

2022年9月，中央深改委第二十七次会议指出要健全关键核心技术攻关新型举国体制，把政府、市场、社会有机结合起来，科学统筹、集中力量、优化机制、协同攻关。党的二十大再次强调要健全新型举国体制，坚决打赢关键核心技术攻坚战。至此，科技自立自强背景下的新型举国体制不仅是我国科技创新治理的重要实践内容，也是亟需学术研究不断深入和拓展的领域。

1 围绕举国体制与新型举国体制取得的重要共识

近年来，围绕科技创新领域举国体制的研究迅速丰富，并取得一些重要共识，为深入理解举国体制、推进相关科技治理提供了参考。这些重要共识主要集中在以下四个方面。

第一，举国体制不能与计划体制画等号。科技政策可分为“使命导向型”和“扩散导向型”两类，使命导向型政策主要是面向国家重大战略需求进行创新突破[9]。使命导向型创新是一种超越市场失灵或系统失灵的新职能，需要长期的战略投资和旨在创造和塑造市场的公共政策框架[10-13]。举国体制就是一种使命型创新，从二战时期苏联的“动员式”科研管理和运行模式[1]到美国的曼哈顿工程，再到后来的阿波罗登月计划，乃至长期在美国运行的DARPA都是举国体制的重要表现[3]。因此，本质上举国体制是一种任务体制，无关社会主义制度或资本主义制度，无关计划体制或市场经济体制，只是与完成重大任务的需要有关[3]，不能因为举国体制在计划经济时期的重要实施，就简单地将举国体制等同于计划体制[14]。

第二，举国体制有不同的细分模式。根据政治体制、市场条件、技术或产品特征，以及任务特征等因素，举国体制可以有不同的具体表现形式和组织模式。在西方市场经济体制下，科技创新举国体制的实践应用围绕资源配置主体的公私关系理论形成三大模式，分别为以美国曼哈顿计划和阿波罗计划为代表的国家全面主导模式，以欧洲伽利略计划为代表的公私合营模式，以及以日本和美国半导体产业竞争为代表的公私联盟模式[4，15]。具体到关键核心技术攻关，根据任务特征可划分为面向应急攻关的组织模式、基于国家战略科技力量的政产学研用深度融合模式和以央企为主导的整合式创新模式[16]；根据本国与国外的技术差距[17]以及技术本身发展规律[18]，构建以政府为核心的创新生态系统组织方式、科研院所为创新主体的放权型产学研合作模式、大企业与数字化平台主导或非营利机构主导模式的研发模式。

第三，新型举国体制具有重要新特征。与计划经济时期“两弹一星”的原有举国体制相比，社会主义市场经济条件下的新型举国体制在政府作用、项目组织方式和项目性质等方面表现出新特征。主要表现为资源配置方式从行政配置资源为主到市场配置资源为主、从产品导向到商品导向、从注重目标实现到注重制度设计[19]；另外，还表现出更加注重有效市场和有为政府的有机结合、更加依赖国家治理体系与治理能力现代化、更加具有全球性、更加聚焦关键核心技术等趋势性特征[20]。

第四，实施新型举国体制具有风险。虽然举国体制是实施重大科技任务、取得重要科技突破的有效模式，但构建新型举国体制不仅要在统一目标下实现科技创新资源的高度集中和高效配置，还要实现政军产学研用多方联动和协同攻关。在这一过程中，资源高度倾斜、既得利益固化、政府包揽一切、社会结构原子化，以及向上负责的官僚体制刚性造成的高度信息不对称和封闭信息自循环等，都可能对新型举国体制的组织实施带来风险[15]。因此，需要特别注意平衡政府与市场、国家意志与科学自主性、行政制度安排与创新内生动力、顶层设计与科技发展规律、自主创新与对外开放等的关系[15，21]。

虽然已有研究对科技创新的举国体制和新型举国体制有了较为丰富的研究，并取得了重要共识，但在举国体制的适用范围等方面认识尚不统一[22-23]。同时，面对快速变化的国内外形势，以及党和国家对健全新型举国体制的基本内涵、重点需求等方面的研究还不够深入。例如，虽然部分研究认为党的集中统一领导以及强化统筹协调是新型举国体制的重要要素，但鲜有研究对于党中央提出“加强党中央集中统一领导，建立权威的决策指挥体系”等相关论断背后的逻辑进行研究，也鲜有研究就这些重要判断提出具体的实践思路。因此，本文重点围绕科技自立自强背景下新型举国体制的基本内涵、适用范围和构建思路展开研究，力图在上述几方面丰富已有文献。

2 新型举国体制的基本内涵

举国体制是举全国之力实现特定目标的体制机制安排，美国在曼哈顿计划中首次将该制度运用在重大科技项目领域，后来，美国阿波罗登月计划、欧盟空中客车研发计划、日本超大规模集成电路计划等重大科技项目都一定程度上运用了该机制。中国的“两弹一星”、核电、载人航天、高速铁路、国家科技重大专项等重大科技项目和工程也是运用举国体制的典型。不同于计划经济时期，理解新型举国体制的关键应同时抓住两个“内核”，即“举国”这个原内核和“新型”这个新内核，并正确认识这两个内核的关系。

第一，“举国”的基本要求是国家利益至上，基本要义是高效决策、统一指挥、形成合力。本质上，举国体制是一种为保证国家战略目标实现，由国家行政力量指令性或引导性集中配置资源的制度安排，优势在于能将有限的资源快速向战略目标动员和集中。成功实施举国体制的核心要素是围绕国家重大科技攻关任务的“最高领导协调机构-前沿科技人才-强力保障机制”，其中，一个统御全局的指挥协调中心对科技创新举国体制的成败尤为关键[15]。从“两弹一星”时期的“中央专门委员会”和全国大协作机制，到今天科技重大专项实施的经验与教训都表明：无论在计划经济条件下，还是在市场经济条件下，没有强有力的统筹协调力和组织动员力，举国体制就失去了根基，国家利益就难以保障，国家目标就难以实现。

第二，“新型”主要体现在战略目标、资源配置、成果目标、创新主体和制度环境五方面。一是战略目标多元化，既包括军事安全，又增加了经济安全等目标；二是资源配置方式多元化，由原来行政指令式转变为行政与市场相结合的方式；三是成果目标多元化，有不计代价的产品导向部署，但更多的是考量投入产出效益的商品导向项目；四是创新主体多元化，除了大学和科研院所外，企业逐渐成为重大项目的承担主体；五是制度环境复杂化，除了受科技管理制度规制，也与人事、薪酬、国有资产、市场准入等领域制度密切相关。这几方面转变都是构建新型举国体制需要思考的重点问题。

第三，针对新特点，新型举国体制应采取针对性设计。针对战略目标多元化，需要加强统一决策指挥，确保围绕核心目标形成合力；针对资源配置多元化，需要探索专门的组织管理流程，既要形成相对稳定的战略科技力量，又要充分动员全社会力量；针对成果目标多元化，需要从论证之初就加强与市场衔接，探索边攻关、边应用机制；针对创新主体多元化，需要按照不同主体的定位、活动规律，分类进行考核、激励；针对制度环境复杂化，需要围绕战略目标加强改革协调和政策衔接，破除组织实施中的制度“肠梗阻”。

第四，做好政府机制和市场机制有机衔接。政府机制和市场机制衔接，实际上是政治纪律、行政机制、市场机制和技术责任制四种不同机制的高效协同。四种机制各有边界和限制条件，共同决定新型举国体制实施成效。政治纪律和行政机制主要是在宏观决策、统一指挥、跨部门协调、资源统筹方面发挥作用。市场机制和技术责任制主要是以价格机制和委托-代理的责任机制激励创新主体、配置科技创新资源。

综上，新型举国体制是以国家利益为最高目标，集成社会主义制度集中力量办大事的体制优势和市场经济有效配置资源的机制优势，组织动员国内外力量，统筹配置相关资源，实现国家目标的领导(决策指挥)体系、组织体系和运行机制。运用新型举国体制是为了实现国家战略和国家利益，直接目标是战略技术、战略产品和战略系统，基本要义是集中力量办大事，主要内容包括决策指挥和统筹协调、市场资源配置以及创新主体激励等方面。

3 新型举国体制的适用范围问题

目前，虽然多数研究将新型举国体制的运用聚焦到关键核心技术攻关领域，但对于适用条件与边界并未形成统一认识[1，3，23]。新型举国体制是一种高效解决问题的方式，但可能不是最经济的方式，也可能会挤压市场机制空间，不利于企业等创新主体的正常演化发展。尤其在中美战略竞争愈发激烈且日益聚焦到科技创新领域的过程中，任何科技创新问题都有可能上升为国家问题，但不是所有的国家问题和科技问题都需要动用新型举国体制来解决。

第一，运用新型举国体制的前提是提出国家战略任务。解决重大科学技术问题的“客观需要”并不会自动产生国家战略任务，只有当这些问题形成对国家安全和发展全局的挑战时，才会出现提出国家战略任务的需要。国家战略任务可分为战略性工程产品、战略性产业技术体系以及战略性科技前沿三类。面对不同类型的任务，政府与市场的角色不同。战略性工程产品(如阿波罗登月计划、“两弹一星”、载人航天)与战略性科技前沿(如国家量子计划)更侧重政府主导力，而战略性产业技术体系(美国SEMATECH计划、中国关键核心技术攻关)对形成政府与市场合力要求更高。

第二，新型举国体制主要面向国家战略需求明确、仅靠市场竞争难以突破的重大科技任务，市场竞争类的技术创新活动或自由探索类的前沿基础研究活动一般不宜采用新型举国体制来组织实施。与“两弹一星”时期相比，新型举国体制所针对的技术处于国际化的市场竞争条件下，既面临研发积累不足、资源分散等科研管理问题，也面临单位成本高、合格率低、用户接受度低等处于后发劣势问题。如果这些问题涉及国家战略利益，就需要考虑采用新型举国体制。当前，关键核心技术攻关就是具备上述特征的重点领域。

第三，新型举国体制的适用范围与特征具有时代性和演化性。在我国面向经济高质量发展、应对外部风险的双重挑战背景下，对新型举国体制这种特定制度设计表现出强烈的紧迫性。随着我国发展阶段的变化、各类创新主体科技创新能力和国际竞争力的提升，以及国际形势的缓和，新型举国体制的适用范围应逐步缩小，呈现灵活变化的特征。即便是在新型举国体制运行中，行政机制与市场机制也要根据形势变化、任务迫切性和复杂度，实现因时制宜、因地制宜的动态调整与平衡。可见，新型举国体制不是一个死板的公式，而是一种解决问题的思路，要具备灵活性。

4 构建和完善新型举国体制的基本思路

当前，我国在构建和实施新型举国体制方面还存在诸多问题，具体表现在科技规划、重大项目、科技体制改革等方面。这些问题的具体表现各不相同，但有着深层次的共性原因，突出表现为工作机制不完善，职能转变不到位，统筹协调作用没有充分发挥，影响了我国科技创新的宏观运行效率。一方面，部门间意见难以统一，导致重大项目和重大决策部署推进慢、推进难。由于科技创新重大事项涉及部门较多，宏观决策所需条件严格，需部门间达成一致等条件，导致决策进展缓慢。同时，高层指挥体系较弱甚至欠缺，一些重大决策部署难以快速有效推进。例如，对于组建国家实验室和重组国家重点实验室等国家重大决策，各部门有不同的利益诉求和认识，导致迟迟不能部署实施。另一方面，改革协调不足与政策衔接不畅，导致改革举措落实难、落地难。随着科技体制改革的深入推进，科技创新活力进一步释放，但工资总额控制、国有资产管理、人事管理等与科技创新政策没有实现有效协同，严重制约了政策效果的发挥。例如，仅海外人才引进问题就涉及组织、教育、公安、移民、人社、财政等多个部门，看似不起眼的环节往往成为人才引进难的“卡点”。

构建新型举国体制是新时期国家创新体系建设的重要内容，更是提高科技创新治理能力、支撑科技自立自强的必然要求。健全新型举国体制是一项复杂的系统工程[15]，要围绕充分发挥国家作为重大科技创新组织者的作用、做好政府机制和市场机制有机衔接等问题展开，以系统化思维推进相关改革。

一是强化中央层面的决策指挥体系。高效决策和强有力的统一指挥是新型举国体制有效运转的必要前提。①完善落实中央决策和部署的相关制度。将落实推进党中央重大决策部署作为维护党中央权威的重要内容，建立重大决策部署挂牌督办制度，对中央关于科技创新重大决策部署的推进与落实实施挂牌督办和问责追责。②建立强有力的高层指挥动员体系。针对涉及国家重大战略利益的科技事项，充分发挥中央科技委在新型举国体制中的职能，强化其在部门协调、政策协调、资源调配等方面的指挥推进作用。③建立权责对等的部门协调机制。不能将跨部门协调机制停留在协商议事层面，应赋予牵头部门和主责部门相应的决策权，进一步避免跨部门事项长期“议而不决”“决而不行”。

二是完善技术攻关组织管理体系。①建立新的项目分类机制。根据项目性质和类型合理划分政府与市场权限，越是接近市场、目标明确、技术路线清晰的项目，越要发挥市场作用，强化牵头企业和战略用户在项目凝练、技术路线调整等方面的自主权。越是技术路线不清晰但存在颠覆性影响的项目，政府越要强化决策指挥，组织好科技界、产业界等多领域专家，共同凝练问题，强化对人财物的统筹配置，组织力量联合攻关。②建立权责明确的项目组织制度。完善“行政+技术”两条线管理模式，建立以技术专家为核心的技术负责制，赋予技术负责人技术决策权和更大的人财物配置权，赋予牵头实施单位统筹研究项目、集成研究成果的权力。③严肃项目验收评估机制。构建“白名单”和“黑名单”制度。严格项目验收评估，以战略目标是否达标为最低标准，对用户是否满意等指标进行严格考核。根据考核评估，建立以人为本的支持方式，推行“白名单”制度和“黑名单”制度。

三是建立适配新型举国体制的政策体系。①建立政策“堵点”审查督办机制。设立专门机构或项目，针对长期制约科技创新的人事管理、工资绩效、机构和学科评估、人才评价激励、海外人才引进、巡视审计等方面的政策“堵点”进行审查和督办。②建立地方与央企的考核与免责机制。围绕中央确定的战略目标，对有关中央企业、地方“一把手”抓创新的情况进行考核，鼓励地方政府围绕重大项目配置人、财、物，做好后端产业化承接。同时，建立科技创新决策免责制度，鼓励中央企业、地方政府围绕关键核心技术攻关等大胆落实国家科技体制机制改革相关政策文件精神，自下而上探索科技创新的新制度、新机制、新政策、新举措。③采取精神与物质相结合的人才激励政策。一方面，大力倡导科学报国的科学家精神，鼓励科研人员继承“两弹一星”精神，弘扬科学报国的光荣传统，追求真理、勇攀高峰的科学精神，勇于创新、严谨求实的学术风气，把个人理想融入国家发展伟业，弘扬老一辈科技工作者“先天下之忧而忧，后天下之乐而乐”的深厚情怀。同时，在名誉奖励、职业发展等方面对参加重大攻关任务的人员优先考虑。另一方面，提供符合市场规律的物质保障，按照技术、知识等生产要素的市场评价支付报酬，为参与国家战略项目的研发人员提供生活保障或有竞争力的薪酬。针对海外高层次人才引进问题，要设立专门调研，制定影响高层次人才“引进来”与“留下来”的问题清单，协调多部门解决，并推动我国由政府主导的“项目型引才”向“规则型引才”转变。

四是提升适应新型举国体制的科技竞争情报收集分析能力。在中美科技博弈日趋激烈的背景下，新型举国体制要具有抵御外部因素导致的重大科技风险的能力，尤其是能够应对极限情景下的风险问题。要强化对国外开源与非开源情报的收集分析工作，提升预判重大风险冲击和博弈演进趋势的能力，及时完善和调整新型举国体制的适用范围，提升新型举国体制的韧性与弹性。

五是根据事项轻重缓急和难易程度等因素，建议将探索完善新型举国体制的当前重点放在决策指挥体系、技术攻关组织管理、加强人才激励、提升情报分析能力等方面。同时，结合新的中长期科技规划与改革，分阶段建立和完善政策“堵点”审查督办、科技创新考核与免责等制度。