党领导国家创新体系整体效能提升的理论和实践

冯 华,李沫阳

(北京交通大学经济管理学院,北京 100044)

一、问题的提出

党的二十大报告明确提出“提升国家创新体系整体效能”的重大部署,这是党中央准确把握国际国内形势、中国式现代化发展阶段,统筹国家创新体系绩效改进和能力建设的战略谋划。十八大以来我国的创新实力不断攀升,国家创新体系建设取得了历史性突破,已经进入创新型国家行列。但“推进高质量发展还有许多卡点瓶颈,科技创新能力还不强”,“创新体系整体效能还不高”,迫切需要把科技创新放在现代化建设的核心地位,继续发挥基础性、战略性支撑作用。因此,二十大报告明确提出“开辟发展新领域新赛道,不断塑造发展新动能新优势”,强调“坚持创新在我国现代化建设全局中的核心地位”,“提升国家创新体系整体效能”(1)习近平:《高举中国特色社会主义伟大旗帜 为全面建设社会主义现代化国家而团结奋斗——在中国共产党第二十次全国代表大会上的报告》,《人民日报》2022年10月26日。。

国家创新体系理论认为,不同国家制度安排是构成创新体系特异性的关键,同时也是影响国家创新体系竞争力的重要因素之一(2)Chaminade C, Lundvall BÅ, Haneef S. Advanced Introduction to National Innovation Systems. UK: Edward Elgar Publishing, 2018, pp.23-73.。中国最大的国情就是中国共产党的领导,这是区别于其他国家最本质的制度特征。已有研究从国家创新体系的发展演进过程(3)贺德方等:《国家创新体系的发展演进分析与若干思考》,《中国科学院院刊》2023年第2期。、产出及过程绩效(4)冯泽、陈凯华、冯卓:《国家创新体系效能的系统性分析:生成机制与影响因素》,《科研管理》2023年第3期。、科技金融对效能提升的促进(5)杨媛棋、杨一帆、寇明婷:《科技金融支持国家创新体系整体效能提升研究》,《科研管理》2023年第3期。等方面作了诸多有益探索,并通过分析新型举国体制的内涵(6)韩啸:《钱学森系统论思想下新型举国体制的内涵与构建》,《中国软科学》2022年第6期。及其在新冠疫苗研发中的应用(7)胡颖廉:《举国协同:新型举国体制的制度解释——以新冠疫苗研发为例》,《中共中央党校(国家行政学院)学报》2021年第6期。,阐释了党集中统一领导的重要作用。但目前的研究未能以效能理论为基础对国家创新体系整体效能进行科学解构,系统分析绩效改进与能力建设。同时,党的领导是全面的、系统的、整体的,体现在经济建设、政治建设等各个方面,对国家创新体系的领导也不仅体现在新型举国体制下对战略科技事业的全面领导,更体现在“面向世界科技前沿、面向经济主战场、面向国家重大需求、面向人民生命健康”(8)习近平:《高举中国特色社会主义伟大旗帜 为全面建设社会主义现代化国家而团结奋斗——在中国共产党第二十次全国代表大会上的报告》,《人民日报》2022年10月26日。的方方面面。因此,亟需放眼国家创新体系建设的全局,就党的领导这一本质性制度特征,对整体效能提升的重大意义作出系统性阐释。

二、党领导国家创新体系整体效能提升的理论分析

(一)党的领导是激发国家创新体系整体性优势的根本保障

“国家创新体系”的概念最早由Freeman提出,旨在描述日本社会中公共部门和私人部门两类不同制度网络的一致性。该研究发现,两类部门的活动及其之间的互动促进了新技术的产生、引进、改进和传播(9)Freeman C. Technology Policy and Economic Policy: Lessons from Japan. London: Pinter, 1987, p.155.。OECD(经济合作与发展组织)1997年总结了国家创新体系较为公认的定义,即“国家创新体系是由公共部门和私营部门的各种机构组成的网络,这些机构的活动和相互作用决定了一个国家扩散知识和技术的能力,并影响国家的创新表现”。由此可见,国家创新体系理论自诞生以来即为了阐释公共部门与私人部门之间的创新关系,并强调制度的重要意义,进而为国家支持创新的政策制定和制度构建提供理论支持(10)Mazzucato M. The Entrepreneurial State: Debunking Public vs. Private Sector Myths. London: Anthem Press, 2013, pp.131-142.。但由于公共部门往往面临重大战略需求、肩负重大使命任务,其所进行的投资和创新活动多为“任务导向型”;而私人部门由于市场调节本身的缺陷,通常会走向次优的、自我强化倾向方向,其进行的投资和创新活动也多为“路径依赖导向”(11)贾根良:《开创大变革时代国家经济作用大讨论的新纲领——评马祖卡托的〈企业家型国家:破除公共与私人部门的神话〉》,《政治经济学报》2017年第1期。。就是说,公私两部门在目标导向和价值利益上会存在矛盾和冲突。同时,在西方个人主义导向的影响下,西方发达国家的创新创业长期聚焦于推动经济增长和创造个人财富(12)陈劲、朱子钦:《未来产业:引领创新的战略布局》,北京:机械工业出版社, 2022年版,第111页。,政府的政策举措也存在偏向商业和政治精英利益的情况,并且在公共部门大力支持创新的背景下,不断产生风险社会化、收益私有化的现象——“科技巨富”持续涌现而公共部门和广大公众却难以从中获取收益,从而严重影响公共部门的公信力(13)[英]玛丽安娜·马祖卡托:《增长的悖论:全球经济中的创造者与攫取者》,何文忠、周璐莹、李宇鑫译,北京:中信出版社, 2020年版,第235页。,最终阻碍了公共部门与私人部门共生共赢的和谐关系。

首先,党的根本宗旨是全心全意为人民服务,二十大报告再次强调要“坚持以人民为中心的发展思想”,这在目标和出发点上保证了党的领导下公共部门的投资和创新活动不是以少数人的利益为目的,而是从国家利益和全体人民的利益出发的(14)中国式现代化研究课题组:《中国式现代化的理论认识、经济前景与战略任务》,《经济研究》2022年第8期。。同时,以民营企业为代表的私人部门是社会主义市场经济的重要组成部分,广大企业家和民营企业员工亦是最广大人民群众的一部分,因此在中国共产党的领导下,政府的政策支持、公共部门的创新活动也会以私人部门的价值需求为目标之一,这从目标和出发点上保证了公私两类不同制度网络的一致性。其次,“党政合一”的政治体制决定了党对科技工作的集中统一领导,保证了党能够统揽全局、协调各方,统筹科技资源的协调和配置(15)胡颖廉:《举国协同:新型举国体制的制度解释——以新冠疫苗研发为例》,《中共中央党校(国家行政学院)学报》2021年第6期。。但在私人部门广泛的科技创新活动中,政府的功能难以完全覆盖,需要党的领导使科技工作与国家的现代化建设相适应(16)裴长洪、倪江飞:《党领导经济工作的政治经济学》,《经济学动态》2021年第4期。。基层党组织在企业与上级党组织和政府部门之间起到桥梁作用,通过对党中央决策、方针、政策的学习和传达,以党的思想引领企业发展,能够有效推动企业积极承担社会责任,保障民营企业发展战略同公共部门保持目标一致(17)Dong Z, Luo Z, Wei X. Social Insurance with Chinese Characteristics: The Role of Communist Party in Private Firms. China Economic Review,2016, 37: pp.40-51.。同时,依托党组织的制度优势和政治优势,引导企业正确判断制度环境、减少外部环境适应成本,增强民营企业进行创新投入的信心和意愿(18)毛宁、杨运杰、尹志锋:《“单向混改”还是“双向混改”?——民营企业混合所有制改革路径选择对企业创新的影响》,《经济管理》2023年第1期。。党组织的嵌入有助于协调企业内部利益相关者之间的关系,完善企业治理结构(19)李世刚、章卫东:《民营企业党组织参与董事会治理的作用探讨》,《审计研究》2018年第4期。,并通过树立正确的业绩观、约束管理层投机套利行为(20)郑登津、谢德仁、袁薇:《民营企业党组织影响力与盈余管理》,《会计研究》2020年第5期。,增加潜在实体投资机会,减弱企业“金融化”的动机(21)乔嗣佳、李扣庆、佟成生:《党组织参与治理与国有企业金融化》,《金融研究》2022年第5期。,减少企业“路径依赖导向”的投资和创新活动,最终在战略目标和实际行动上同公共部门形成共生共赢的和谐关系。因此,党的领导是中国特色社会主义最本质的特征和最大的制度优势,是激发社会主义国家创新体系整体性优势的根本保障(22)韩啸:《钱学森系统论思想下新型举国体制的内涵与构建》,《中国软科学》2022年第6期。。

(二)党的领导与效能理论的演化变迁

“效能”概念产生于物理学,以评价物体运动能量释放和做功效果,之后被引入管理学、行政学以评价社会活动发展的状况。其内涵既包括“效”所代表的外在效率、绩效和效果,又包括“能”所代表的内在功能、能力和潜力(23)范柏乃、林哲杨:《政府治理的“法治—效能”张力及其化解》,《中国社会科学》2022年第2期。。效能的提升一直是中国政府行政管理体制改革的重要任务。早在抗日战争时期的敌后抗日根据地政府中,中共中央就发出“精兵简政”指示,强调精简机关、提高效能,但此时的“效能”目标主要还是在保证执政水平的前提下减少人员和资金的投入,仅属于效率层面的提升。在新中国成立之后,毛泽东同志又曾多次强调精兵简政以提升效能(24)中国行政管理学会课题组:《政府效能建设研究报告》,《中国行政管理》2012年第2期。,在不断提升执政效率的同时,在思想、作风上不断锤炼执政能力。此时的“效能”既强调了效率的提升又强调了能力的建设。改革开放之后,社会主义市场经济体制逐步确立,公共事务的处理和公共服务的提供不再仅局限于单一的政府系统,社会系统和市场系统也逐步参与其中,并且对政府系统产生强大的影响和推动作用。此时的效能提升除了提升政府的效率和绩效,增强思想、作风、制度、廉政等综合能力建设以外,更强调复杂系统效能的整体性(25)何显明:《中国现代国家制度的建构及其治理效能——基于国家意志聚合与实现的视角》,《中国社会科学》2022年第9期。。在党的集中统一领导下,通过不断推进整体效能建设,我国政府在实现国家发展方面取得了良好的成绩,国家治理能力的现代化水平不断提高。由此可见,效能理论是中国共产党在长期革命和执政过程中不断完善的完整理论体系,是推进国家治理体系和治理能力现代化的重要理论支撑。

当前我国现代化建设面临着“世界之变、时代之变、历史之变”,科技创新比以往任何时期都更加关乎国家民族的前途命运。习近平总书记指出:“科技创新活动不断突破地域、组织、技术的界限,演化为创新体系的竞争”(26)习近平:《在中国科学院第十七次院士大会、中国工程院第十二次院士大会上的讲话》,《人民日报》2014年6月10日。,国家创新体系的建设和完善已成为中国现代化建设全局的重大课题。作为一个复杂系统,国家创新体系本身就交互重叠在政府系统、社会系统和市场系统之中(27)冯泽、陈凯华、冯卓:《国家创新体系效能的系统性分析:生成机制与影响因素》,《科研管理》2023年第3期。,已经成为中国共产党实现国家治理体系和治理能力现代化的重要组成部分(28)樊春良:《国家科技治理体系的理论构架与政策蕴含》,《科学学与科学技术管理》2022年第3期。,亟待将效能理论植入其建设和完善的过程中,以整体效能提升为目标,激发国家创新体系整体性优势、提升国家创新体系绩效、增强国家创新体系能力。二十大报告关于“提升国家创新体系整体效能”的重大部署,是以历史唯物主义为指导、将国家创新体系理论与效能理论相结合的伟大理论创新,是将国家创新体系绩效改进和能力建设进行战略统筹的重大部署。

(三)国家创新体系整体效能的解构与党的领导作用

二十大报告将国家创新体系理论与效能理论相结合,将国家创新体系的绩效改进和能力建设放在了同等重要的高度,为中国特色国家创新体系建设明确了抓手和主线。国家创新体系理论强调制度的重要作用,法律是形成基本制度的重要手段。2021年12月24日,全国人大常委会审议通过了新版《科技进步法》,一方面总结了我国国家创新体系建设和探索的实践经验,另一方面又对我国国家创新体系的未来发展提供了基础规范。二十大报告结合新时代的发展变化和发展需要,进一步对《科技进步法》构筑的国家创新体系基本框架进行了升级和拓展:新版《科技进步法》明确了国家创新体系中包含科技研究开发机构、高等院校、企业等创新主体,人才、资金等创新要素;二十大报告提出“营造创新氛围”“形成具有全球竞争力的开放创新生态”,又将国家创新体系的建设拓展到了生态层面,形成了包括三个层次、四大板块的中国特色国家创新体系整体结构(如图1所示)。

“国家战略科技力量”包括“国家实验室、国家科学技术研究开发机构、高水平研究型大学、科技领军企业”四个重要组成部分,其功能定位即“在关键领域和重点方向上发挥战略支撑引领作用和重大原始创新效能,服务国家重大战略需要”(29)《中华人民共和国科学技术进步法》,北京:人民出版社, 2022年版,第4—5页。,即国家战略科技力量的功能定位在于提升原始创新绩效,而其实现路径即为明确战略任务、组织协同攻关。党在国家战略科技任务凝练提出中起着核心带头作用,同时党对科技工作的集中统一领导又保证了党能够统揽全局、调动各方面积极性,推动创新要素集聚、优化创新资源配置,形成攻关合力(30)王志刚:《坚持和加强党对科技工作的全面领导》,《机关党建研究》2019年第1期。。

为提升国家创新体系整体效能,除了激发整体性优势和绩效提升以外,还需要注重长期能力的建设。二十大报告指出“推动创新链产业链资金链人才链深度融合”,强调了创新要素对科技创新的支撑能力,其中人才是创新的“第一资源”,是支撑科技创新的基础所在。党始终坚持“办好人民满意的教育”,不断推进人才强国战略,培养造就了一批批德才兼备的高素质人才,在培养人才、管好人才方面积累了大量经验(31)崔吕萍:《党的领导是科技自立自强的决定性因素!》,《人民政协报》2022年10月18日。。同时,资金作为实体经济发展的血液,是产业发展和科技创新的重要支撑,在党的领导下公私两类部门的投资活动能够形成合力,促进全社会研发经费投入的增加(32)毛宁、杨运杰、尹志锋:《“单向混改”还是“双向混改”?——民营企业混合所有制改革路径选择对企业创新的影响》,《经济管理》2023年第1期。,并且有赖党的协调统筹经费投入结构能够不断实现调整和优化。

二十大报告还提出“培育创新文化,弘扬科学家精神,涵养优良学风,营造创新氛围”以及“形成具有全球竞争力的开放创新生态”的部署,从更加宏观的角度完善了国家创新体系的范围和组成,强调了创新环境对发挥创新主体功能、优化创新资源配置的保障能力。党的领导下我国科技工作长期统筹科技创新与制度创新,出台了包括新版《科技进步法》《促进科技成果转化法》等各类法律制度,形成了较为完整的创新制度体系;同时,自新中国成立以来,党中央先后作出了“科教兴国战略”“人才强国战略”“创新驱动战略”等战略部署,并由党的各级组织机构深入贯彻落实,为培育创新文化、营造创新氛围打下良好基础。

三、党领导国家创新体系整体效能提升的实践经验

自改革开放以来,尤其是新时代以来,在党的领导下,我国国家创新体系整体效能持续提升:在原始创新的供给方面,以科技论文为代表的知识产出持续增加,《中国科技统计年鉴》发布的SCI收录的我国科技论文10年滚动被引情况表明,我国科技论文篇均被引次数已由2012年的6.57增长到2020年的12.87;以专利为代表的技术产出也不断增加,世界知识产权组织官网公布的数据显示,2021年我国国际有效专利拥有量为360万件,位居全球第一;在经济社会产出绩效方面,新产品出口收入中高技术产业占比由2012年的52.01%上升至2021年的55.76%,国家的产业创新竞争力不断增强;资金和人才要素方面,全社会研发经费居世界第二位,研发人员总量居世界首位,同时资金和人员结构日趋合理;创新环境方面,2023年中国成为拥有24个科技集群数量进入全球前100的经济体,首次超越美国成为全球第一(33)Global Innovation Index 2023: Innovation in the face of Uncertainty, Switzerland: WIPO, 2023.,科技创新环境不断优化。

国家创新体系整体效能提升的目标即推动高质量发展、实现中国式现代化。由于实体经济是高质量发展的根基和引擎,因此为实体经济发展赋能也是提升国家创新体系整体效能的应有之义。汽车产业作为实体经济的支柱产业,属于技术、资金和人才密集的长周期产业(34)杨忠阳:《新能源车突破2000万辆意味着什么》,《经济日报》2023年7月7日。,其产业发展既需要面向世界科技前沿又需要面向全球经济主战场,而新能源汽车产业的发展又面临着国家能源安全的重大战略需求,产业的最终产品则面向广大人民群众的日常生活,是同时涉及科技创新“四个面向”的特殊产业。作为党中央确定的战略性新兴产业,新能源汽车产业经过十几年的稳步发展,已实现产销量连续八年全球第一、出口量全球第一、电池和电机技术国际领先,成长为建国以来少数走在全球前列的优势领域,是国家创新整体效能提升的典型代表。故本文选择以新能源汽车产业的发展为例,从实践上论述党的领导对国家创新体系整体效能提升的作用。

(一)战略科技力量上:凝练战略目标,布局科技力量

新能源汽车最早于1991年首次作为战略目标被纳入“八五”国家重点科技项目(攻关)计划中,由清华大学汽车工程系、电机系和汽车系为主进行“电动汽车关键技术研究”。该项目在电动汽车整车设计、计算、系统匹配、试验方法、测试设备以及“电动汽车用稀土永磁电机及其调控系统研制”“电动汽车电池能量管理系统研制”“电动汽车自动充电机研制”等方面均取得了较大的突破和进展。之后在“九五”期间,科技部通过开展“电动汽车重大科技产业工程项目”,进一步明确战略目标,统筹已有科技力量,完成了电动轿车的概念车设计、电动改装车试制,样车达到了国际同类型电动改装车的先进水平,同时围绕试运行需要初步建成汕头—南澳国家电动汽车运行试验示范区。“十五”期间,为了加快推进核心技术研发和产业化进程,科技部制定了国家“863计划”电动汽车重大专项,并提出了对我国新能源汽车产业奠定重大基础的“三纵三横”战略,即以燃料电池汽车、混合动力电动汽车、纯电动汽车车型为“三纵”,多能源动力总成控制系统、驱动电机及其控制系统、动力蓄电池及其管理系统三类共性技术为“三横”的总体研发布局。“十五”期间多项整车和关键零部件性能指标均已接近国际先进水平。“十一五”期间,科技部制定了“863计划”节能与新能源汽车重大项目,继续延续“三纵三横”战略脉络,开展由国有整车企业牵头,零部件企业、高等院校、科研机构共同参与的技术攻关项目,建成包括北理工电动车辆国家工程实验室在内的30余个国家重点实验室和国家级研发平台。2010年9月,国务院常务会议正式将新能源汽车产业作为七大战略性新兴产业之一,表明我国已经初步形成了布局结构合理、能够满足基础关键核心技术支撑的战略科技力量。

(二)企业主导的协同创新上:国企率先布局,政策引导推进

早在“九五”期间,企业便已经参与到“电动汽车重大科技产业工程项目”中,与高校院所共同承担电动汽车研制开发课题,但彼时具体的研究工作主要还是由高校院所完成,企业承担得更多的是概念验证和应用试验的工作。“十五”期间,随着企业技术的不断积累,在“三纵三横”战略支持下,大型国有汽车企业联合动力电池企业、电机企业展开对电动汽车的规模化研发,形成了一系列集成创新成果。“十一五”期间,为实现整车技术的突破,由一汽、上汽、长安、奇瑞等国有整车企业牵头,建立了一批以关键零部件企业为支撑、高校院所共同参与的产业技术创新联盟。同时,由于北京奥运和上海世博等活动对新能源汽车的推广应用,以及十城千辆工程等推广政策的实施,为整车研发提供大量应用场景,实现了在使用中对技术进行迭代升级、面向市场对整车进行集成创新,形成了一批新能源汽车自主品牌,电动汽车进入全面产业化阶段。

然后我走在了街上，就这样我要去看望我的这两个朋友，我在五岁的时候就认识了其中的一个，七岁的时候认识了另一个，他们两个人都比我大上四岁，三年前他们结婚的时候，我送给他们一条毛毯，在春天和秋天的时候，他们就是盖着我送的毛毯睡觉，所以他们在睡觉之前有时候会突然想起我来，他们会说：“快有一个月没有见到谁谁谁了……”

随着技术水平的不断发展提升,以及国家对能源战略的积极调整,2009年1月,国务院审议并通过了《汽车产业调整振兴规划》,将“实施新能源汽车战略”作为规划的五大方面之一。随后,2010年9月,国务院常务会议将新能源汽车产业作为七大战略性新兴产业之一。由于党中央战略规划的长期稳定、政府利好政策的集中大量发布,以及我国在新能源汽车领域自“八五”计划实施以来的技术积累,大量民营汽车企业也看到了新能源汽车产业的巨大机遇,开始积极布局。比亚迪、吉利等民营企业依托自身在电池领域或整车制造领域的优势,通过并购的方式快速整合已有创新资源和相关技术,在此基础上对电池、电机以及电控技术等进行重点突破,形成具有品牌特色的新能源汽车产品平台,并依托国家实验室体系和试验检测公共平台,搭建研发中心、进行产品检测,形成新能源汽车系列化开发能力(35)田志龙等:《中国汽车市场弱势后入者的经营战略——基于对吉利、奇瑞、华晨、比亚迪和哈飞等华系汽车的案例分析》,《管理世界》2010年第8期;王宏起等:《新能源汽车创新生态系统演进机理——基于比亚迪新能源汽车的案例研究》,《中国软科学》2016年第4期。。尽管在党的集中统一领导下,公共部门已经在新能源汽车产业建立起成体系的科技力量支撑,但在技术创新产业化的过程中仍然面临较大的不确定性。2012年7月,国务院印发《“十二五”国家战略性新兴产业发展规划》,在新能源汽车技术研发创新上继续予以战略支持。2015年5月,国务院印发《中国制造2025》,继续将“节能与新能源汽车”作为十大重点发展领域之一,支持产业提升核心技术工程化、产业化能力。长期稳定的支持政策,从科技力量、资金支持以及外部环境上分摊了企业产业化研发的不确定性风险,保证了企业商业利益与国家战略的结合统一,使企业更加坚定地投入到研发活动中去(36)胡颖廉:《举国协同:新型举国体制的制度解释——以新冠疫苗研发为例》,《中共中央党校(国家行政学院)学报》2021年第6期。。

自2014年起,具有互联网基因的“蔚小理”等造车新势力也先后进入新能源汽车产业,并积极与国内整车企业合作进行代工生产。由于我国整车企业在新能源汽车制造领域的长期积累,新势力企业由创立到第一辆量产车下线大多仅用三至四年的时间,加快了我国智能新能源汽车的产业化进程。新能源汽车产业的发展除了依靠整个新能源汽车制造产业链,其配套的基础设施也需要与其产业技术发展水平、市场需求水平相匹配(37)胡登峰等:《新能源汽车产业创新生态系统演进及企业竞争优势构建——以江淮和比亚迪汽车为例》,《中国软科学》2021年第11期。。为支持新能源汽车产业配套基础设施发展,国家有关部门先后发布了《电动汽车充电基础设施发展指南(2015—2020年)》等指南和通知,持续推动充电桩建设,形成了以国家电网等企业为龙头的充电配套产业技术创新体系。为满足智能网联汽车对移动通讯网络和超级充电桩的大规模需求,2020年12月,党中央全面深化改革委员会将5G基础设施、新能源汽车充电桩等定义为我国“新基建”七大领域之一,精准高效支持有关行业的产品和技术创新。

值得注意的是,日本、美国、德国等发达国家自20世纪80年代起,就已开始对新能源汽车的研究和开发,在我国“八五”计划开始、新能源汽车研制刚刚起步时,发达国家的电动车研制已经取得显著成绩。但由于欧美汽车工业强国在传统汽车工业领域已形成的庞大生产规模和社会基础设施投入,导致传统汽车企业拥有强大的“路径依赖导向”,同时政府的政策随着不同政党轮流上台难以保持长期稳定(38)Mazzucato M. The Entrepreneurial State: Debunking Public vs. Private Sector Myths. London: Anthem Press, 2013, pp.131-142.,导致传统汽车工业强国难以在新能源汽车战略上难以形成持续统一创新路径。而我国在党中央制定发展战略、公共部门的科研机构进行有效技术突破之后,国有企业的决策能够同国家战略保持一致,积极承担转型风险牵头整车研发,使创新路径得到了有效衔接、产业化进程得以完整实现,为我国新能源汽车产业的发展发挥了至关重要的作用。

(三)要素支撑上:培养人才、重视人才,政策引导多层次资金投入

新能源汽车产业在原始创新绩效和经济社会产出绩效上持续实现全面提升,但这背后离不开人才和资金要素的有效支撑。新中国成立以来,尤其是改革开放以来,党中央高度重视人才工作,形成了“尊重知识、尊重人才”的良好氛围。为提升综合国力,发挥科技的支撑引领作用,党中央先后提出“科教兴国战略”“人才强国战略”“创新驱动战略”,并先后启动了“211工程”“985工程”“双一流”建设工程,在清华大学、哈尔滨工业大学等为代表的一系列高等院校中建设新能源汽车相关优势学科,并依托新能源汽车国家实验室体系,培养出大批优秀的科研人员,围绕产业发展需求搭建起完善的人才培养体系。同时,利用政策规划对吸引人才和用好人才进行指引,通过各级党组织的层层落实,为我国新能源汽车产业吸引国际人才提供支持。根据中国汽车工程学会数据,截至 2021 年底,我国新能源汽车从业人员总数突破 150 万人,已逐渐形成了涵盖新能源汽车产业全生命周期、各具体领域的全面人才队伍。此外,党在选拔任用人才方面历来重视“知人善任、选贤任能”(39)刘建基:《用人之道 在于“唯贤”——浅谈科学的用人观》,《求是》2002年第15期。。2000年,万钢在德国奥迪工作期间,结合自身在国外的工作和观察,向国务院提出开放洁净能源轿车的建议,得到政府的积极支持,并于2001年受邀归国担任国家“863计划”电动汽车重大专项首席科学家。2007年万钢被任命为科技部部长,成为改革开放以来首位担任国务院部长的非中共人士。党中央给予了万钢同志充分的组织、引导和决策的权力,充分发挥了战略科学家在促进战略性新兴产业发展中的关键引领作用。

在资金支撑方面,“八五”“九五”期间,针对新能源汽车的研发主要还是以课题研究的形式进行,主要由中央统一拨款、高校主导进行基础技术的研究和开发。“十五”期间,国家投资8.8亿元科技经费推动整车研发,带动产业界和地方配套投入24亿元。“十一五”期间,为推动新能源汽车产业化进程,重大项目总投资75亿元,其中国家拨款11.6亿元。2009年通过的《汽车产业调整振兴规划》,中央安排100亿元专项资金,重点支持企业技术创新、技术改造和新能源汽车及零部件发展。此后,2012年发布的《关于组织开展新能源汽车产业技术创新工程的通知》,中央财政从节能减排专项资金中安排部分资金,进一步支持新能源汽车产业技术创新。在中央资金支持政策的不断发力下,社会资金不断跟进,公私两部门的投入形成合力,为新能源汽车产业研发创新提供了充足的资金支持。随着技术逐步积累,新能源汽车逐步迈入商业化阶段,但由于彼时国内新能源汽车整车成本较高、技术水平较低、用户认可度较低,其推广应用并不顺利。为了帮助产业跨过发展的技术门槛,在党中央培育战略性新兴产业和加强节能减排的战略部署下,2010年、2013年、2014年,财政部等多部委陆续出台优惠政策,持续对新能源汽车推广应用进行大规模补贴。之后中央依据新能源汽车发展变化,对补贴政策进行适时调整,并对配套充电设施的研发和推广给予补贴支持。同时,随着新能源汽车产业的发展完善以及国家“双碳”战略的确立和实施,多层次的社会资金对新能源汽车产业发展前景持积极预期,为新能源汽车产业的技术创新升级提供持续的资金支持。

(四)环境保障上:完善规则制度,营造良好环境

创新主体功能的有效发挥、创新要素的充分流通和有效配置,离不开良好的创新环境作为保障。1985年3月,中共中央发布《关于科学技术体制改革的决定》,为激活科技人员的创新活力,将市场和竞争机制引入科技工作中。1995年,中共中央、国务院发布《关于加速科学技术进步的决定》首提“科教兴国战略”,着手构建社会化、多元主体的科技工作组织体系,并开始突出企业的创新主体地位。1996年通过的《科技成果转化法》,从法律层面为促进科技成果转化提供制度支撑。经过系列改革,科技工作者的社会地位和收入待遇得到普遍提高,全社会形成了“尊重知识、尊重人才”的良好氛围。2006年,按照党中央要求,国务院制定《国家中长期科学和技术发展规划纲要(2006—2020)》,2007 年又通过新修订的《中华人民共和国科学技术进步法》和《专利法》,从长期规划和法律手段的层面,为发挥科技驱动引领作用、重视自主创新提供了制度支撑。党的十八大以来,以习近平同志为核心的党中央将科技创新摆在我国现代化建设全局中的核心地位,实施创新驱动发展战略,深化体制机制改革,国家科技治理体系不断完善,国家科技规划体系和运行机制持续优化。2015年,国务院发布《关于大力推进大众创业万众创新若干政策措施的意见》,通过简政放权、支持政策的出台、创业扶持和金融体系的完善,逐渐形成“大众创业、万众创新”的良好氛围。

除了针对科技体制整体的制度改革以外,技术标准、准入规则的制定,补贴门槛的调整,也为新能源汽车产业的技术进步起到了协同驱动作用。1998年,我国开始启动新能源汽车标准体系建设,以整车标准实验方法为主,对国际已有技术标准进行采标和对标。从“十五”期间实施“863”计划电动汽车重大专项开始,科技部开始针对整车、零部件、配套基建等全产业链的标准进行体系化自主研究制定,逐渐形成覆盖范围广、数量庞大的新能源汽车标准体系。2009年,工信部印发《新能源汽车生产企业及产品准入管理规则》,开启对新能源汽车产业的规范化管理,通过标准体系和准入规则的制定,鼓励企业研究开发和生产新能源汽车,促进技术进步。之后,国家通过不断提高对新能源汽车的补贴门槛,倒逼企业不断进行研发和技术迭代升级,利用不断更新的规则制度形成新能源汽车产业持续创新的良好氛围。此外,党中央还一直坚持构建开放竞争的创新生态:新能源汽车个人补贴政策对中外新能源汽车一视同仁;先后引进特斯拉等国外车企在华建厂。通过对国际新能源汽车企业的开放,促进了我国新能源汽车产业在开放的创新环境中不断提升自身的竞争能力。

(五)新能源汽车产业整体效能提升的经验总结

关于党的领导下战略科技力量的形成路径。党中央在听取有关领域科学家的建议和论证后,确定战略目标并组织高校院所等公共部门的科研力量,对基础技术进行攻关,并根据技术发展变化,对战略科技目标进行不断凝练和聚焦,搭建形成能够有效支撑产业基础关键核心技术需求的国家实验室体系,以及配套的检测试验体系,并以国有整车企业牵头将已有技术进行聚合和产业化,在产业化进程中继续进行研发创新,围绕产业全链条发展形成完整的创新支撑体系。

关于党的领导下企业主导的协同创新体系形成路径。在国家战略指引下,国有整车企业以完成重大专项为目标,面向市场与关键零部件企业、高校院所进行协同创新,形成创新联盟,围绕整车集成创新搭建完整的产业链技术创新体系,在推广使用中不断完善整车研发能力,为新能源汽车产业化打下坚实基础。民营企业在明确的长期利好政策指引下,依托自身独特优势,通过并购整合已有创新资源和相关技术,形成新产业发展的技术基础。由于国家战略的进一步明确、政策支持的持续跟进以及推广配套服务的有效供给,使得新能源汽车企业对未来发展产生积极预期,将商业利益与国家战略相统一,产生足够信心主导协同创新、深耕技术研发。

关于党的领导下人才要素支撑能力的建设。通过一系列连贯的战略和工程的实施,不断完善人才要素的培养体系,并通过政策规划指引人才的吸引和使用,为创新提供全面的人才支持。同时注重战略科学家的重要作用,给予战略科学家充分信任并授予决策权,发挥战略科学家在产业创新发展中的关键引领作用。资金要素支撑能力的建设,则是通过中央财政对基础技术研发进行直接支持,以政策引导带动社会资金支持,在产业化阶段通过中央政府的大规模补贴支撑产业越过技术门槛,实现成本控制,再通过明确的战略引领和政策支持引导多层次社会资金投入。

关于党的领导下创新环境保障能力的建设。通过科技体制改革不断完善科技创新制度体系,逐渐形成“尊重知识、尊重人才”的良好社会氛围和“大众创业、万众创新”的良好创新文化,并通过技术标准体系、准入规则的制定以及补贴政策门槛的提高,不断推动企业研发和技术迭代,同时构建开放竞争的创新生态,在与全球企业的竞争中不断提升自身创新竞争力。

尽管目前我国新能源汽车产业已经成为具有国际领先优势的战略性新兴产业,但在汽车芯片和车用操作系统等领域仍然存在着短板弱项,同时应对固态电池和智能底盘技术的发展变化,也需摆脱“路径依赖导向”的局限。为巩固和发展新能源汽车产业等优势产业,不断打破数控机床、工业互联网等领域的产业封锁,需继续坚持在党的领导下,不断完善国家创新体系建设、提升整体效能。

四、充分发挥党的领导这一制度优势的创新路径

通过理论分析与实践总结可以发现,与理论分析中所形成的预期不同,在新能源汽车产业的实际发展过程中,通过各级党组织保持公私两类部门目标和行动的协同进而激发国家创新体系整体性优势的作用并未很好显现,而是国有企业在决策上与国家战略保持一致,积极发挥创新先锋作用,保证战略创新路径得到有效衔接。需要注意的是,新能源汽车产业的发展存在一定的历史局限性,在其由基础技术创新向产业化推进的过程中,我国民营企业党组织建设尚不完善,其功能和定位也尚不明确,并且彼时以国有企业为主的公有制经济在资产和产值上均处于绝对优势地位。但随着改革开放的持续深入,作为新时代经济增长的重要动力、推进创新的重要主体,民营经济发展到今天已经成为我国经济的重要组成部分。同时,近些年党组织在民营企业中的建设不断完善,2012年中共中央办公厅印发了《关于加强和改进非公有制企业党的建设工作的意见(试行)》,明确了民营企业党组织的功能定位,建立健全了领导体制和工作机制,推进了党的组织和工作覆盖。

二十大报告提出“开辟发展新领域新赛道,不断塑造发展新动能新优势”。其中“开辟发展新领域新赛道” 无法通过现有市场调节下私人部门的创新实现,且存在着私人部门所无法承担的巨大风险,因而这是公共部门应当也必须承担的责任,党和国家需对此明确战略科技目标、整合战略科技力量,推动原始创新和基础技术创新;而在新领域新赛道上“不断塑造发展新动能新优势”,则需要进一步激发我国国家创新体系的整体性优势,除了继续发挥国有企业的创新先锋作用以及政府政策资金支持的推动作用以外,更要促进民营企业等私人部门对国家科技创新战略进行及早跟进,与公共部门的投资和创新活动形成合力,加快原始创新、基础技术创新的产业化进程。

中国作为一个在私人部门建立党组织并指导和监督管理运营的市场经济国家,存在独特的中国特色社会主义制度优势,因此建设完善中国特色社会主义国家创新体系不仅需要有为政府与有效市场的结合,更需要依托独特制度优势发挥“有为党组织”的作用,以提升国家创新体系整体效能。基于此,本文提出如下创新路径:

(一)五级书记抓科技,更好地发挥党组织上传下达作用

当前由于国际科技竞争的日趋激烈,关键核心技术的突破以及可持续的科技创新已然成为党和人民事业发展的全局性和根本性问题,必须发挥中国共产党“旗帜鲜明讲政治”的优良作风,将政治目标融合到科技创新工作中去。“五级书记一起抓”的工作机制是我们党在解决脱贫攻坚这一重大政治任务过程中形成的有效机制,为在更大范围内发挥比较制度优势,在科技创新工作中也应尽快形成“五级书记抓科技”的工作机制,将党中央确立的战略发展方向进行及时下达,将科技工作需求进行层层落实,通过党组织的引导监督推动各创新主体对国家战略进行及时跟进。但层层落实并不代表“死板一块”,要在明确把握战略方向的同时,积极发挥微观创新主体多元决策的主观能动性,丰富创新主体在同一战略方向上多技术路线的创新突破。

需要说明的是,不同于“省市县乡村”的五级书记抓乡村振兴的直线纵向工作机制,高校院所、国有企业、民营企业等各类创新主体之间存在着相互平行的党组织关系,并且各主体内党组织的职责与分工也各不相同,不可直接照搬原有机制。但随着党组织层级的提高,其管理职责范围也会不断扩大,协调统筹能力也会不断提升,通过基层党组织对技术创新需求和制度创新需求的凝练上报,上级党组织通过协调管理范围内的各类科技资源和创新主体对技术创新需求进行统筹解决,并通过工作机制调整对制度创新需求进行统筹解决;同时,将本层级无法解决的需求进一步凝练上报。通过各级党组织对技术创新需求、制度创新需求的层层凝练,中央科技委员会通过对全国科技资源和创新主体的协调统筹,不断推动科技创新和制度创新,最终形成良好的向上反馈机制,充分发挥国家创新体系的整体性优势从而持续提升整体效能。

(二)党组织嵌入企业管理,防控实体企业金融化风险

由于金融行业与实体行业之间存在利差并且呈现逐渐扩大的趋势,部分实体企业为获得短期利益开始脱离主业转向金融投资,实体经济金融化的趋势日益加剧,严重阻碍了实体经济向科技创新投资的信心和积极性,阻碍了实体经济的高质量发展(40)彭俞超、黄志刚:《经济“脱实向虚”的成因与治理:理解十九大金融体制改革》,《世界经济》2018年第9期。。如前文所述,由于党组织本身的政治制度优势能够有效弥补传统公司治理的结构缺陷,克服市场失灵造成的资源错配(41)乔嗣佳、李扣庆、佟成生:《党组织参与治理与国有企业金融化》,《金融研究》2022年第5期。,因此亟需通过“双向进入、交叉任职”等方法,强化党组织在企业管理中的嵌入,发挥党组织 “上传下达”的重要作用,促进企业与政府之间进行信息交换,增强企业对国家战略、政府政策的理解和把握,促使企业专注于主业的长期经营,减少金融投资转而增加主营业务的研发投入;以企业党组织为桥梁和纽带,加强与其他创新主体的合作,为企业提供更多发展机会。强化企业党组织的监督引导作用,通过将重大风险相关的决议事项纳入党组织参与决策的范围,防控企业金融风险;并对企业资金向少数管理者个人财富不合理增加聚集,不利于企业长期稳定发展的行为进行有效监管。

(三)党组织发挥事前监管功能,推动科技向善、造福人民

部分互联网企业利用算法违规搜集用户隐私信息,利用人性弱点推荐内容,侵占用户时间,并通过用户的差异化需求进行价格歧视,再借助算法筑成“高墙”阻断潜在竞争者的进入,阻碍合理的市场竞争,已经严重背离了科技向善的主旋律和共同富裕的总体目标。尽管政府不断加强对新兴产业的监督和管理,并于2023年9月7日由科技部等十部委联合颁布《科技伦理审查办法(试行)》,但由于各类科技不善的行径往往不易察觉、难以举证,对此类行为的惩处往往存在滞后性,并且难以摆脱事后监管的被动性,因此亟需将党组织有效嵌入企业管理和决策,尤其是研发创新项目的管理和决策,对科技工作进行事前监管,在项目实施前就确保其科技向善、造福人民的方向,更好发挥科技创新事业对国家现代化建设和实现共同富裕目标的支撑作用。